贯彻落实《中国共产党统一战线工作条例》与统一战线工作的法治化研究

段中卫，王 琳

（1.大连理工大学 马克思主义学院，辽宁 大连 116038；2.中共大连旅顺口区委党校，辽宁 大连 116041）

统一战线在巩固党的执政地位、实现中华民族伟大复兴等方面均发挥着重要法宝作用。正如习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上所强调指出的：“爱国统一战线是中国共产党团结海内外全体中华儿女实现中华民族伟大复兴的重要法宝。”为充分发挥统一战线法宝作用，并持续推进统一战线工作的法治化，党中央于2015年5月18日印发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，着重解决了统一战线工作党内法规建设严重滞后的问题，为统一战线工作有效开展提供了制度依据，在统一战线工作的法治化进程中具有重要的里程碑意义。其后为适应和解决新形势下统战工作所面临的一系列新情况新挑战，并深入贯彻落实习近平总书记关于加强和改进统一战线工作的重要论述精神，党中央又对《中国共产党统一战线工作条例（试行）》进行了重大修订，并于2020年12月21日正式印发《中国共产党统一战线工作条例》（以下简称《条例》），这是党的历史上第一部关于统战工作的党内正式法规，它为进一步推进统一战线工作法治化建设奠定了深厚的制度基础，提供了有力的法理依据。

一、加强统战工作法治化的理论依据

习近平总书记在中共十八届四中全会第二次全体会议上强调指出：“法治体系是国家治理体系的骨干工程。落实全会部署，必须加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。”在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上，党中央首次明确提出习近平法治思想，并系统概述了习近平法治思想的核心要义。党内法规体系，是指中国共产党依据党章所赋予的组织权力，在不依赖国家强制力保证实施的前提下，以党纪为后盾保证推进施行的制度规范体系。习近平法治思想创造性地将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，为加强党内法规建设、推动统一战线工作的法治化提供了理论依据［1］。《条例》作为重要的党内法规，是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，在党内具有强制适用的法律效力，且通过对统战工作的规范和约束，实现了统战工作法治化的目的。

二、《条例》深蕴统战工作法治化理念

《条例》是由党中央依照党内立法程序所制定，依据党纪的强制约束力保证实施的，它从“是什么”“做什么”“怎么做”三个不同维度深刻阐释了统战工作法治化的科学内涵、主要任务、基本原则、实践路径，对统战工作的开展主体、开展对象、具体流程、保障机制等均进行了明确规定，为实现统战工作的法治化提供了基本制度保障，是法治理念在统战工作中的具体实践。

作为统领统战工作的基础性党内法规，法治思维贯穿在《条例》始终。一是明确了中央统一战线工作领导小组、地方党委、统战部等相关主体在统战工作中的主要职责和主要任务，既为相关主体履职尽责提供了规则依据，也有效避免了责权不清等问题。二是明确把“协调推进统一战线领域法治建设”“依法治理民族事务”“运用法治思维和法治方式妥善处理宗教领域的矛盾和问题”等写入《条例》之中，深刻体现了法治思维在推动统一战线工作法治化过程中的重要地位。三是在党外代表人士队伍建设等方面明确了党外代表人士的认定标准、在政府组成部门中应当配备的正职数以及在各级政协中所应占比例，在相关条款表述中大量使用了“应当”这一专业法律术语，强调了制度的刚性，极大压缩了人治空间，深刻体现了法治思维所独有的强制性、规范性。

三、统战工作法治化相关概念辨析

推进统战工作法治化涉及统一战线、统战工作以及法治的主客体等内容，必须对这几个概念之间的区别与联系进行深入探讨，以避免认识上的混乱和误区，这样才能凝聚共识，精准把握“统战工作法治化”的科学内涵。

首先，必须明确“统一战线”“统战工作”的基本内涵。根据《条例》第二条的规定，所谓统一战线，是指中国共产党领导的、以工农联盟为基础的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的联盟。统一战线本身是一种政治联盟［2］，具有组织领导明确、联盟基础牢固、结盟对象多元、联盟目标清晰等鲜明特征。所谓统战工作，则是指在大统战工作格局下，由中央和地方各级党委统一领导，各级统战部门牵头协调，各有关方面各负其责，为实现统一战线根本目标而开展的各项具体性工作，是对统一战线各项内容要求的贯彻和执行。因此，在研究“推进统战工作法治化”时，其指向显然应当是统战工作，而不应是统一战线。

其次，必须明确“党内法治”“国家法治”的基本内涵。党内法治是指以党章党规为依据，以党的纪律为后盾，以法治方式为核心，通过严格的制度性规定约束党员行为的治理性活动。国家法治则是以宪法法律为依据，以国家强制力为后盾，以法治方式为核心，通过明确的法律规定约束全体公民行为的治理性活动。二者的共同点在于均统一于中国共产党的领导，均是以法治方式开展国家治理活动，均系中国社会主义法治体系的重要组成部分，均体现人民根本利益、反映人民共同意志。区别在于党内法治是以党章党规为依据，国家法治则是以宪法法律为依据；党内法治是以党纪为后盾，国家法治则是以国家强制力为后盾；党内法治适用的对象是全体党员，国家法治适用的对象则是全体公民；党内法治效力范围更小，约束力和执行力更强。此外，党内法治与国家法治之间还存在相互衔接和转化的问题。因此，推进统战工作的法治化，必须从党内法治和国家法治两个层面进行论述，而不能不加区分地把这两个层面混淆起来。

最后，必须明确“法治主体”“法治客体”的基本内涵。统战工作是中国共产党夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，是由中国共产党首创并主导开展的，故统战工作的逻辑起点显然是在党内，必须首先明确统战工作法治化的主体是中国共产党，客体则是统战工作行为，即针对《条例》第十二条所明确适用的十二类党外人士所采取的各种统战工作行为。只有明确了统战工作法治化的主客体，才能避免法治主体责任泛化、法治客体认识混乱等不利后果。这也就意味着，统一战线工作法治化只能在党内法制层面全面推进，而不能将其直接扩展至国家法治层面，但在必要时可将部分统战工作所涉及的需要在国家层面进行统筹的事务进行专门性立法。

四、关于推进统战工作法治化的宏观思考

（一）构建完善大统战工作格局

统战工作专业性强，所涉部门、领域、人员众多，涉及政党关系、党内与党外关系、民族关系、阶层关系、宗教关系、海内外同胞关系等。处理好方方面面的关系，解决好方方面面的问题，不仅需要统战、宣传、组织等部门精诚协作，也需要民族、宗教、公安、教育等部门通力协作。因此，团结、联合、联盟是统战工作永恒的主题，构建党委统一领导、统战部门牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局是现实的必然选择［3］。在大统战工作格局下，党委统一领导是根本核心和政治保证，统战部门牵头协调是关键环节，而有关部门各负其责则提供了有力支撑。

推进统战工作法治化，必须把党委统一领导放在首位。一是要健全党委统一领导的体制机制。各级党委应当建立定期讨论和不定期讨论相结合研究统战工作的制度，专题研究、讨论、决定统战工作中的重大问题。二是要善于运用法治思维和法治方式领导统战工作，对于《条例》施行过程中遇到的新问题，要通过及时修订、完善，或通过细化实施细则等方式及时回应现实关切，确保所有统战工作均有章可循、有规可依。三是应紧抓领导干部这一“关键少数”，不断加强对各级党的领导干部法治素养的培育和提升，增强其主动遵章守法的意识，推动其由传统的人治思维向现代的法治思维转变，从而凝聚全党共识，共同致力于推进统战工作法治化。

推进统战工作法治化，必须紧抓“统战部门牵头协调”这一关键环节，充分保障其“协调推进统一战线领域法治建设”这一重要职责作用的发挥。一是不断增强统战部门法治建设能力。统战部门是党委决策的主要执行部门，也是党委获取统战信息的主要来源渠道，同时也是其他相关方面开展统战工作的主要支撑，起着上下贯通、左右联动、内外融通的关键枢纽作用，因此，必须不断提升统战部门法治建设能力。建议把具有法律职业资格、深厚法律功底以及丰富实务经验的法律专业人士引入统战部门，由其协助开展统一战线领域法治建设。同时在重大事项上注重听取、吸收知名法学专家的反馈意见，确保统战工作法治化建设的专业性、科学性。二是统战部门自身要率先垂范，以自身的法治化助推统战工作的法治化。统战部门必须注重自身法治建设，在工作流程、信息公开、经费使用、推荐干部等所有重要环节均做到有章可循、有规可依、有据可查，力求决策合规、流程合法、结果合理。

推进统战工作法治化，必须充分发挥有关部门的有力支撑作用。一是建立完善统战部门与其他有关部门之间有效沟通的联动机制。要明确统战工作所涉有关部门的具体范围、主要职责，并明确其与统战部门之间的权责边界，确保二者之间既无职责冲突，也无缺位地带。同时应为未来所可能遇见的新情况新问题预留制度空间，明确二者在党规无明文规定不可为的情况下，均应积极主动作为，主动相互补位，确保工作无死角。二是加强各有关部门自身法治建设。各有关部门必须加强对《条例》内容的学习，必须在《条例》规定基础上建立完善本单位开展统战工作的具体制度规则，同时应积极加强自身法治人才队伍建设，确保自身统战工作的合法、合规、合理。

（二）构建完善统战工作法治体系

在国家法治层面全面推进统战工作法治化的条件和时机尚不成熟的情况下，应以加强党内法治为核心，以党章党规为依据，以《条例》的施行为切入点，建立健全以“完备的党规体系、高效的实施体系、严密的监督体系、有力的保障体系”为核心内容的统战工作法治体系。

其一，建立完备的党规体系，就是要在《条例》 规定基础上做好《条例》的解释、细化等工作，参照司法解释的具体运行模式，构建党内法规解释机制。各级党委可根据《条例》规定制定具体的实施细则以细化流程、明确职责，并报上级地方党委备案，以便为统战工作的开展提供完善严密的制度规范依据。当然，因统战工作本身也是国家治理的重要范畴，其并不仅仅是中国共产党的党内事务，故随着《条例》运行机制的逐步完善，对于须全体公民共同参与完成的统战事务，可由国务院制定专门的行政法规，或者由全国人大常委会制定专门的法律进行调整。

其二，建立高效的实施体系，就是要在《条例》规定基础上做好《条例》的实施工作。党内法规的权威性与生命力在于其不折不扣的实施。高效的实施体系是推进统战工作法治化的关键。在大统战工作格局下，要建立高效的实施体系，必须严格对照《条例》规定，对中央统一战线工作领导小组、地方党委、各级统战部门、各有关方面等实施主体的职责分工、工作流程等进行明确，确保职责明晰、流程公开，确保《条例》所确定的统战工作要求能够依法依规、公开公正地高效开展。同时中央统战部门要建立定期巡视巡查制度，对《条例》实施的全过程各环节均进行严密监察，确保《条例》的实施不走形、不变样。

其三，建立严密的监督体系，就是要牢固树立“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究”的法治监督理念，通过严明的纪律和坚决的追责对《条例》赋予各实施主体的权责进行严密的监督，尤其是要重点监督《条例》的实施情况。要把党内纪检的执纪监督、人大代表的人大监督、政协委员的民主监督、统战部门的内部监督、监察部门的监察监督、来自人民的群众监督和司法机关的司法监督有机结合起来，形成多级联动的监督格局，并从制度层面将该监督格局规范化、体系化、法治化，从而形成系统完备的法治监督体系。

其四，建立有力的保障体系，就是要为《条例》的法治化实践提供充足的人力物力财力保障，尤其是要注重统战工作法治人才的培养和统战工作法治文化环境的培育。在统战工作法治化理论研究方面，应当设立专门的课题研究基金，鼓励高等院校、科研机构开展专题研究，通过一系列原创性理论成果助推统战工作法治化。同时应当推动统战队伍与司法队伍、律师队伍、科研队伍之间的岗位交流和理论研讨。可建立由律师、法官、检察官、法学专家等组成的法治建设顾问专家库，由入库的专家在涉及重大决策问题时提供专业法律意见，全方位增强统战工作法治化的专业支撑。

（三）增强统战部门法治保障能力

统战工作对象涉及社会不同阶层，而各阶层间的利益诉求又有明显差异，各阶层存在各种类型的法律需求。推进统战工作法治化，必须在法治轨道上对这些法律诉求提供切实可行的法律解决建议。

一是设立专门的法治保障部门。法治化建设必须由专门的组织机构、专业的法治人才负责推进。建议统战部门设立专门的法治保障部门，在统筹规划统战部门自身法治建设的同时，主动与律协、公共法律服务中心等服务组织以及统战对象进行有效沟通、需求对接，搭建法治保障平台。通过专门的法治保障部门持续不断增强法治保障的能力，不仅有助于减少社会风险，助推法治建设，而且可以极大地增强各统战对象对统战工作的满意度和黏合度，有助于推动统战工作自身的法治化建设。

二是主动开展法治教育宣传活动。推进统战工作法治化，必须把增强自身法治理念与增强统战对象的法治理念有机结合起来，这就需要把主动开展法治教育宣传活动作为一个重要的突破口。建议统战部门建立法治宣传教育常态化机制，建立内部定期学习、外部定期宣传的体制机制。在教育宣传内容方面，要把与国家宏观治理相关、与统战部门建设相关、与统战对象利益攸关的法律法规、案例判例等作为学习重点。在教育宣传形式方面，要把线上线下有机结合起来，增强培训形式的灵活性。

五、结语

统战工作法治化是新时代统战工作创新发展的必然趋势，是大统战工作格局下的必然选择，是全面依法治国时代的必然产物，也是贯彻落实《条例》要求的必然路径。推进统战工作法治化，不仅可为健全党内法规制度体系积累丰富经验，也有助于进一步增强党依法执政的能力和本领，推动党内法规由纸面上的制度优势转换为实践中的治理优势，进而进一步发挥统一战线的法宝作用。