从消除绝对贫困到解决相对贫困——我国反贫困政策逻辑解析

郭 强

（新乡学院管理学院，河南 新乡 453003）

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。

这说明我国反贫困事业已取得巨大成功，我国反贫困事业从消除绝对贫困进入到了解决相对贫困的新阶段。在此时厘清我国反贫困理论的相关概念，总结新中国70年反贫困的历史经验，对于宣传脱贫攻坚成果，推动下一步工作具有重要意义。

一、贫困的概念

“贫困”这一现象既简单又复杂。所谓简单，是指其曾作为一种“随处可见”的社会现象被人们所熟知或体验；所谓复杂，则是指当人们试图深入理解贫困，尤其是把贫困现象与产生贫困的原因联系起来时，人们会发现贫困的内涵其实非常复杂。不同学科，处于不同发展阶段国家的人们对贫困的定义多有不同。

（一）强调消费不足的“收入贫困”

《1990年世界发展报告》 将贫困界定为“缺少达到最低生活水准的能力”［1］。这里的最低生活水准就是指贫困标准，也称贫困线。因为消费需要靠收入来支撑，所以这种贫困也被称为“收入贫困”。收入贫困还可以分为绝对贫困和相对贫困。两者内涵并无根本不同，只是度量标准不同。绝对贫困贫困线的制定以满足基本生活需要为准，发展中国家都是参照这个标准制定政策的。相对贫困贫困线考虑个体收入在整体社会中的排序，多以社会收入中位数的40%～60%为准，发达国家多采用这种标准［2］。

（二）强调发展不足的“能力贫困”

和消费联系最为紧密的是收入，因此收入贫困通常被作为贫困的定义，即贫困通常被认为是个人或家庭的收入无法满足个人或家庭的生存需要。

但实际上影响个人生存状况的除了收入，还有其他外部因素，如安全稳定的社会环境、卫生环境、基础设施情况等。同样，身体状况不同的人（如正常人和残疾人）即使具有相同的收入，生存状况也不同。所以，印度经济学家阿玛蒂亚·森提出“能力贫困”的概念，他指出：“有很好的理由把贫困看作是对基本的可行能力的剥夺，而不仅仅是收入低下。对基本可行能力的剥夺可以表现为过早死亡、严重的营养不良，特别是儿童营养不足、长期流行疾病、大量的文盲以及其他一些失败。”［3］能力贫困概念提出人生活的目的是为了改善生活质量，追求自由，收入仅仅是手段。例如，教育和健康水平的提高不仅增加人们的收入，还扩大了他们的选择范围，比如外出旅游、读书看报等。相比“收入贫困”，“能力贫困”强调的是个体的内在和外部环境发展的不足。

（三）强调被排斥的“权利贫困”

当对贫困的起因作更深入的探究时，会发现造成贫困的原因在于个人从起点上就处于劣势，他们的贫困在于社会没有给予他们足够的权利。联合国开发计划署认为：贫困是指无法获得包括物质福利在内的人类发展的机遇和选择的权利。贫困不仅仅是收入缺乏的问题，它是一种对人类发展的权利、知识、尊严和体面生活标准等多方面的剥夺［4］。

从“收入贫困”“能力贫困”再到“权利贫困”，反映了学术界对贫困问题认识的深化，即贫困的表象是生存状况的恶化，最直接的原因是收入不足以支撑其生存。造成这种情况的原因就是“可行能力不足”，而“可行能力不足”又与社会（或政府）“剥夺”（或没有保障）其权利有关。

个体能力不足属于内部因素。权利没有被保障是外部因素，原因在于国家或地区经济发展水平的低下。所以贫困问题的解决，需分为宏观上的“减贫”和微观上的“扶贫”两个层次。从政策层面来看，就应包括促进经济社会整体发展和针对特殊困难群体的帮扶救济。

二、贫困的标准

为了有效地界定贫困人口，就需要一定的标准。中国的贫困标准是随着国力的增加和人民生活水平的提高而不断调整的。新中国成立之初，全国人民普遍贫困，解决不了温饱问题，划定贫困线并无实际意义。国家的扶贫政策实施只能着眼于保证贫困人口的生存。因此，《1956年到1967年全国农业发展纲要（草案）》规定农业合作社要保证农村“三无”（无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人）人员的吃、穿、烧（燃料）以及年幼的教育和年老的死后安葬，简称“五保”。也就是说，当时对享受扶贫政策人员的界定（或者说标准）就是“三无”人员。

自1978年底实施改革开放以来，我国经济发展迅速，人民生活水平实现了从不足温饱到全面小康的跨越，贫困标准也不断进行调整，总共有“1978年标准”“2008年标准”和“2010年标准”三种。

“1978年标准”即1978年价格每人每年100元。其根据是保证每人每天2100大卡热量的食物支出，食物支出比重占收入的85%。这个标准仅能保证人们每天的所需，但不能保证蛋白质的摄取，从长期看，对人的健康不利。而食物支出占收入的85%，其余15%的收入要保证“穿暖”也是困难的。因此这是一条达不到“温饱”的贫困线。

“2008年标准”，实际上是从2000年开始使用的，由于在2008年正式作为扶贫标准使用，因而被称为“2008年标准”。即按2000年价格每人每年865元，在“1978年标准”基础上适当扩展非食物部分，将食物支出比重降低到60%，可基本保证实现“有吃、有穿”，基本满足温饱。

“2010年标准”，即“现行农村贫困标准”，按2010价格每人每年2300元。这一标准的制定首先是测定农村居民的食物支出，按农户农产品出售和购买综合平均价，每天消费1斤米（面）、1斤蔬菜和1两肉或1个鸡蛋，保证获得每天2100大卡热量和60克左右的蛋白质，以满足人体健康需要。食物支出占收入比重依然按60%测算。由于食物标准提高了，实际上非食物支出标准也提高了。

将这一标准和国际标准相比，有人认为中国贫困标准为4000元人民币（按2010年价格每年2300元），即每天11元人民币，只相当于1天1.68美元，尚低于世界银行每天1.9美元（2015年价格基期）的极端贫困标准。2021年3月4日，十三届全国人大四次会议新闻发布会上，就有记者提出类似问题。其实，绝对贫困的标准是基于消费，收入只是满足消费的手段，因此对比国内贫困标准和国际贫困标准，应采用购买力平价的方法而非汇率的方法。按照世界银行方法（购买力平价结合城乡消费差异），我国现行农村贫困标准相当于每天2.3美元，高于每天1.9美元（2015年价格基期）的极端贫困标准。

中国现行的贫困标准是基于“可行能力不足”的多维贫困指标体系，而非单一的收入贫困标准。因此，我国在“一收入，两不愁”（收入高于贫困线，吃不愁，穿不愁）之外，还提出了“三保障”，即义务教育、基本医疗、住房安全有保障。这些标准的满足，并不完全由贫困人口的收入决定，而与当地的社会事业发展息息相关。中央和地方在脱贫攻坚期内年投入1000亿元以上，年减少1000万贫困人口，人均年扶贫资金超过1万元。这些资金很大的一部分就是用来改善贫困人口的外部环境的。综合收入和“三保障”方面的补助，我国的贫困线实际比每天2.3美元还要高，贫困人口生活质量得到了显著改善。

针对认为我国目前的贫困标准还比较低——高于每天1.9美元的极端贫困标准，但低于每天3.1美元的一般贫困标准而需要提高的看法，本文认为，提高贫困标准需要慎重。贫困标准的制定是为了精准确定贫困人口，采取专门措施。贫困标准的确定需要考虑人口的收入分布，即贫困线的确定有没有较好的区分性。如果贫困线没有很好的区分性，造成收入相差不大的两个群体分属于贫困人口和非贫困人口这种政策的“悬崖效应”①，反而会产生不良效果，影响群众依靠自身发展的积极性。

三、中国70余年的反贫困经验

中国之所以取得举世瞩目的反贫困成就，在于针对贫困的内因和外因，中国共产党在不同的历史阶段作出了坚持不懈的努力和探索，并采取了相应的政策。

（一）新中国的建立为摆脱贫困创造了根本政治条件

近代以来，中国政局动荡、战乱不已，一个人即使拥有高超的专业技能，生命安全也得不到保障，更难有获得稳定工作的机会了。因此，一个独立的、统一的国家的建立是贫困问题解决的根本保证。当今世界上，叙利亚等国内乱不已，经济大幅度下滑，人民生活水平大幅度下降都是反面的例子，这里不一一赘述。

（二）土地制度改革为农民摆脱贫困创造了制度条件

土地改革前，我国农村土地制度是租佃制。其特点在于土地占有权与所有权分离，地主占有土地，但自己并不直接经营，而是把土地分割成若干块出租给无地或少地的农民耕种，租地农民按照事先订好的契约向地主缴纳一定数量的地租。由于当时二、三产业不发达，农民缺乏其他工作机会，地主凭借垄断地位向农民索取高额地租，地租率一般达到50%［5］。在当时的农业生产条件下，农民除了日常消费，基本没什么结余，遇到意外事件，还要进行借贷，而借贷利率多在月息10%以上［6］。在地租和债务的双重压力下，农民勉强维持生存，根本谈不到增加农业生产投入和采用新的生产技术。这种情况在近代南亚国家同样存在，封建的租佃制度阻碍了农村生产力的发展［7］。新中国建立后，通过土地改革、废除债务，减轻了农民的经济负担，生产有了结余而使其有可能加大农业生产投入，获得全部的土地产出也对农民提供了足够的激励。这使得中国的农业获得了巨大的发展。

（三）改革开放前社会事业的发展为农民摆脱贫困创造了基础条件

1958—1978年人民公社时期，为了支持工业的发展，农业剩余②大量转移向工业，加之受高度集中计划经济体制所带来的激励不足和资源配置效率低下的问题的困扰，我国农民收入增加并不多。但在这一阶段，农村社会事业取得了长足的发展，为农村经济发展、农民增收奠定了基础。1979年中国中学入学率为58%，高于低收入国家的49%，也高于中等收入国家的39%；成人识字率高于低收入国家，接近中等收入国家［8］。农田灌溉面积从1957年的2733.9万公顷增加到了1978年的4496.5万公顷；农业机械总动力从1957年的121.3万千瓦增加到了1978年的11795万千瓦，增长了96倍；化肥施用量从1957年的37.3万吨，增加到了1978年的884万吨，增加了23倍［9］。

（四）计划生育的实施为生产率的提高创造了前提条件

新中国成立后，由于社会安定，生产发展和医疗卫生条件改善，人口死亡率大幅度下降，人口迅速增长。首先是人口的增长速度超出了经济发展的速度；其次是模仿苏联的模式，优先发展重工业的战略使得多数资本向资本密集型工业集中，缺少足够的劳动密集型轻工业和服务业来吸收农业的剩余劳动力。这就形成了劳动力和生产资料的不匹配，其导致的结果就是农村劳动力大量滞留于农村和农业，隐形失业严重，农业劳动生产率长期低下，农民收入长期得不到提高。1958—1978年农村居民人均收入仅增加49元，年均增长率2.47%[10]。

20世纪70年代末，基于我国人多地少的基本国情，中央政府把实行计划生育确定为一项基本国策。我国的生育水平不断下降，有效地抑制了人口过快增长的势头。1994年与1970年相比，人口出生率由33.43‰下降到17.70‰，人口自然增长率从25.83‰下降到11.21‰，妇女总和生育率从5.81下降到2左右［11］。这一决策为中国经济的发展和人民生活水平的提高创造了有利条件。

（五）市场经济体制的建立是减少贫困的决定力量

1978年十一届三中全会后，我国进行了渐进式的经济体制改革，逐步建立了社会主义市场经济体制。资源配置方式由政府指令性计划改变为以市场为基础进行配置，农业、工业、服务业获得了快速发展，为农民提供了收入来源。家庭联产承包制的实施，激发了农民发展的活力，1978—1984年，中国农业年均增长7.5%，农民年均收入增长高达16.5%。工业和服务业的发展吸引了大量的农村劳动力进入城市和发达地区就业，同样提高了农民的就业水平和收入水平。总的来说，1978年后我国贫困发生率快速下降。按现行农村贫困标准测算，1978年农村贫困人口7.7亿，贫困发生率为97.5%，2012年农村贫困人口9899万，贫困发生率为10.2%，年均减少贫困人口近2000万［12］。

同时，经济的高速发展，使得政府财政收入大幅度增加，这为政府实施具有针对性的扶贫政策奠定了坚实的基础。

（六）开发式扶贫是拓宽贫困人口上升通道的长效途径

贫困的直接原因是收入无法维持基本的消费。我国的分配制度实行的是按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配方式。鉴于我国还是发展中国家，贫困人口即使可以通过收入转移的方式提升生活水平，在一段时期内也无法提高到很高的水平。因此，贫困人口如要脱贫致富，必须提升自己在市场经济中的竞争优势。

开发式扶贫方针就是着眼于增强贫困地区自我积累、自我发展的能力而提出的，通过提升贫困地区基础设施、改善生产条件、提高教育文化卫生水平、提升农民素质，以及有效开发当地资源、协助贫困人口更有效地参与经济发展活动等方法，提高其生活水平。

（七）精准扶贫是消除绝对贫困根源的中国特色伟大创举

得益于改革开放以来中国持续的经济增长和专项扶贫政策的实施，中国的贫困发生率大幅度下降。但随着经济发展，一方面贫困人口减贫速度在放缓，一方面农村内部收入拉大，相对贫困问题更加突出［13］。其原因在于贫困地区具有地域偏远、交通不便、自然条件恶劣，社会事业发展不足、群众普遍文化程度较低的特点，这些地区在区域竞争中，无法依靠自身吸引资金和人才流入，很难有快速的发展。经济的落后，限制了地方政府的财力，社会事业也相对落后。农村底层贫困人口由于自身条件限制，很难利用生产条件改善的机会。尤其是在非农收入开始逐渐提高在农民总收入中的比重的时候，无论是外出打工还是自主经营，身体强健、具有更高文化水平和专业技能的农民都会比健康水平和文化水平低的农民收入高。同时，由于精准扶贫政策实施前采取的是区域瞄准的扶贫方式，其结果是享受扶贫政策区域的农户比其他区域的农户受益更多，在享受扶贫政策区域内部则是非贫困人口比贫困人口受益更多［14］。随着我国经济水平整体发展，地区差距、贫困人口和非贫困人口收入差距都在加大。最贫困地区和最贫困人口的脱贫，很难通过常规方式实现。

为了实现党中央“决不能落下一个贫困地区、一个贫困群众”的承诺，以习近平同志为核心的党中央采取了以“精准扶贫”为核心的开创性措施。

由于受数据收集的难度和其他各种因素的干扰，在贫困治理实践中准确地瞄准贫困群体，在操作上一直都非常困难。脱贫攻坚战以来，我国通过为贫困户建档立卡，首次建立了针对贫困家庭的贫困人口的瞄准机制。这是我国贫困发生率和贫困人口降低到一定程度后，区域性瞄准、村级瞄准的贫困瞄准机制的延续和升级。这一机制的顺利实施，得益于我国特有的政治优势：“五级书记抓扶贫”的工作机制保证了责任的层层分解和落实，加强基层党组织建设保证了贫困户识别退出的精准性具有坚实的基础，第一书记和驻村工作队对贫困户的识别退出精准性形成了外部监督。

精准脱贫战略将全方位的社会保障与收入增长相结合，拓展了长期以来单纯考虑收入和主要依赖经济发展减贫的路径，充分展示了中国共产党以人民为中心的发展思想的先进性，以及坚定不移走共同富裕道路的政治追求。

四、总结与展望

中国七十余年反贫困历史说明，消除贫困是一个历史过程，反贫困的成功需要一系列政治、经济、技术条件。中华人民共和国的建立为摆脱贫困创造了政治条件。土地制度改革为农民摆脱贫困创造了制度条件。中国改革开放之前三十年社会事业的发展为改革开放之后四十年的经济增长和大规模减贫创造了重要的基础条件。计划生育的实施缓解了人口与资源、资本的矛盾，为生产率的提高创造了前提条件。社会主义市场经济体制的建立造就了中国四十年的经济高速增长，是减少贫困的决定力量。坚持开发式扶贫方针，改善贫困地区发展条件，增强贫困人口发展能力，拓宽了贫困人口经济上的上升通道。精准扶贫是消除绝对贫困根源的中国特色伟大创举。它立足于充实完善贫困人口的发展权利，提升其“可行能力”，把保障生存和促进发展结合了起来，既解决了民生问题，又为建设社会主义事业增添了有生力量。中国的“一收入两不愁三保障”是多维贫困标准，这一标准的达成，代表着中国的绝对贫困已被消除。

下一步缓解相对贫困的问题，其实就是解决发展不平衡不充分问题，缩小城乡区域发展差距、实现人的全面发展和全体人民共同富裕的问题。

本文认为，首先要确定相对贫困群体范围。由于区域差异的存在，各地可分别设定相对贫困线，以区域收入中位数的40%～50%为参考。相对贫困群体应包括建档立卡贫困户、边缘户、脱贫检测户。

扶贫政策可根据绝对贫困线与相对贫困线分别制定。加强返贫监测，对于收入低于绝对贫困线的人口继续延续原有的帮扶政策，对于收入高于绝对贫困线但低于相对贫困线的人口重点加强职业培训、金融帮扶，促进其就业和创业。

由于地区间差异存在，需要继续加大投入改善相对贫困地区的基础设施，继续东西部扶贫协作，促进人才、资金、技术向贫困地区流动。

加大政策扶持力度，以精准滴灌方式改善独居老人、残疾人、单亲妇女、留守儿童等特殊困难群体的生活状况。

注释：

① “悬崖效应” 指建档立卡贫困户和收入略高于贫困线的非贫困户享受的待遇差距太大。

② “农业剩余” 指农业产出在扣除了农业内部消费以后所剩余的部分。