关于乡镇综合行政执法改革的实践与思考

裴娜娜

乡镇为经济社会发展提供了大部分的人力和物力资源，是县域经济高质量发展的主要组成部分，是社会发展的重要基础。乡镇政府作为直面群众，直接提供服务、受理诉求的治理一线，治理能力高低直接影响人民群众的幸福感、获得感。乡镇综合行政执法作为行政执法的“最后一公里”，是深化乡镇街道体制改革、完善基层治理体系的重要组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础性工作。

近段时间以来，洛阳市新安县委县政府坚持改革引领，全面实施乡村振兴战略，激发基层活力，推动县域经济社会管理权限向基层下放，以推进基层治理体系和治理能力现代化为抓手，以建立权责统一、权威高效的乡镇综合行政执法体制为目标，打通综合行政执法“最后一公里”，实现了“一支队伍管执法”。目前，全县共下放各类执法权限253项，385个基层执法网格高效运转，400余名网格员、1100余名持证执法人员活跃在基层一线，有力保障了乡镇综合行政执法工作开展。

一、关于乡镇综合行政执法的探索

（一）精准放权赋能，解决“权不够”的问题

新安县在放权赋能时以应放尽放为原则，对乡镇政府职能进行重新界定和明确，进一步理顺县、乡权责，较好解决了乡镇政府责任大、权力小、功能弱的难题。

一是加强组织保障，确保“放得下”。县委县政府高度重视，县委书记亲自挂帅，召开县委常委会、县政府常务会专题学习研究，明确了“应放尽放”的目标，确定了县级统筹、上下联动、乡镇落实的改革思路，召开专题会议进行动员部署。县委编办主动对接、牵头抓总，召集各镇和县直10家赋权部门召开专题座谈会，充分研判讨论，确定下放乡镇权限清单，并对相关工作进行了详细安排，确保权限“放得下”。

二是强化保障支撑，确保“接得住”。县委编办会同司法局等部门对县直10个部门下放权限逐一梳理，形成了包含权限名称、职权类别、办理流程、主管部门、事中事后监管措施、经办联系人等要素的工作指南，帮助乡镇熟练掌握工作流程、办理要求、注意事项等。同时，县直各部门加强技术支持，强化人力、经费、装备保障，确保乡镇“接得住”。

三是细化权限事项，实现“用得好”。以执法事项清单为“总目录”，各镇结合本镇区位条件、产业结构等特点，将执法权限逐项细化分解，明确对象群体、区域分布和执法措施，同时，加强对辖区内住户、企业、商户、流动摊贩等执法对象全覆盖摸排统计，建立信息数据库，掌握活动规律，准确预判执法形势，提前介入，减少矛盾纠纷，降低行政成本，提高执法效率。

四是持续跟踪问效，做到“有监管”。严格贯彻《新安县乡镇综合行政联合执法制度》，县直赋权部门针对赋权事项逐项细化分解，制定事前指导计划和事中事后监管措施，定期抽查考评，做到“放权不放责”，各镇实行周总结、月汇报，定期向县直部门反馈执法情况，确保各项权限落实落地，形成县、乡两级协同配合、齐抓共管的工作局面。

（二）充实执法力量，解决“力不足”的问题

根据乡镇机构改革和事业单位改革工作要求，新安县积极优化乡镇执法机构设置和职能配置，大力推进“减县补乡”政策，最大限度推进人员编制下沉，充实执法队伍力量，着力解决乡镇编制少、人员少、干劲不足的问题。

一是优化机构设置，实现职能清。以乡镇机构限额为红线，确立“一办一队”的执法机构新设置。“一办”即综合行政执法办公室，在党建工作办公室加挂牌子，全面承接上级赋权和委托下放的各类执法事项；“一队”即综合行政执法队，通过相对集中行使行政处罚权，以乡镇名义开展执法工作，解决了以往乡镇多头执法、交叉执法的问题，补齐了乡镇无专业执法机构、无稳定执法队伍，执法见效难、不持久的短板。

二是推行网格化管理，做到体制明。建立镇、村、组三级全覆盖的执法网格体系，乡镇长、乡镇主管副职、执法队长、片区负责人、村组干部、网格员各司其职，将各类执法事项和执法人员下沉到基层网格，依托网格建立日常巡查、线索上报、案件查处、结果反馈、考核评价的闭环工作流程，目前全县共建立乡镇网格11个、基层网格385个，实现了层层有人抓、事事有人管。依托综治部门“雪亮工程”视频监控系统，设立综合执法监控平台，实行违法行为线索收集与调查处理“双线并行”考评机制，完善配套奖惩措施，形成了权责明晰的综合行政执法运行体制。

三是加大“减县补乡”，保证力量强。用足“减县补乡”的政策红利，整合“小、弱、散”事业单位冗余编制，下沉乡镇一线，通过公开考试，优选县直自筹自支和差额补贴事业单位人员同步下沉乡镇。新安县共向各镇下沉事业编制250名，其中134名用于乡镇综合行政执法队伍，占下沉编制总量的54%。先后分2批次选招315人下沉乡镇，其中134人从事乡镇综合行政执法工作，充实乡镇执法工作力量，夯实基层执法基础。

四是完善激励保障，确保干劲足。针对县直单位人员对到乡镇工作存在的“不想下、不愿下、待遇没保障”等诸多顾虑，明确了下沉人员与乡镇事业财政全供人员同薪同酬，试用考核合格后直接解决乡镇财政全供身份的政策，消除了其思想顾虑，提升了其工作的主动性和积极性。出台了《关于加强乡镇干部队伍建设的实施意见》，对乡镇工作人员的晋升渠道、交流调动、工资待遇、执法职能、工作环境等关键问题进行明确，注重激励措施、晋升渠道向乡镇执法一线倾斜，进一步激发了干事创业激情。

（三）优化工作体系，解决“怎么干”的问题

以“严格、规范、公正、文明”为总要求，以解决实际执法问题为导向，新安县做优做实“统一规范+特色培训+协同配合”的工作体系，形成了“统一指挥、部门协同、整体联动”的乡镇综合行政执法新格局。

一是落实制度规范，标准更统一。在县、乡建立了涉及人员管理、协同配合、责任落实3类共13项制度规范，明确了基层执法人员岗位职责、行为规范、监督检查、考评奖惩、责任追究、培训指导、卷宗管理等基本制度，在各镇统一办公场所、统一标识装备、统一程序制度、统一制式服装，初步实现了以制度管权、用制度管人、规范化操作、高效率办事的运转机制。

二是强化特色培训，执法有重点。结合各镇治理现状和发展方向，有针对性地在城市管理、住房建设、耕地保护、矿产开发、环境治理等方面，组织县直赋权部门，通过“线上+线下”“理论+案例”“课堂+实践”等方式，对乡镇综合行政执法人员从执法依据、文书制作、调查笔录、文书送达等方面进行全方位、全流程培训，确保执法质量，打造执法亮点。同时加强对辖区内住户、企业、商户、流动摊贩等执法对象全覆盖摸排统计，有针对性地开展执法知识宣传培训，提升执法对象执法常识的知晓率和满意度。

三是统筹县乡关系，合力更强大。县直执法部门加强与各镇综合执法工作的业务衔接和业务指导，及时受理乡镇移交的案件线索，对执法过程中的热点难点问题及时会商研究，形成指导意见，达到“即受即办即通报”。司法、财政、人社等部门，从行政执法事项、经费保障管理、人员岗位调配、执法考核评价等方面完善配套保障措施，确保综合执法效能更凸显。

（四）提升治理能力，综合行政执法“显成效”

在做好权限下放、重心下移、“减县补乡”等基础工作的同时，新安县更加注重执法效能提升，打破了以往广大群众对基层执法工作生硬蛮横的印象，初步取得了基层治理共建共享的良好成效。

一是理顺职责权限，路径更清晰。通过放权赋能、机构设置、人员下沉，实现了乡镇政府权责一致，彻底解决了“看得见的管不了”的突出问题，有效打通了乡镇综合行政执法“最后一公里”，化解了“属地管理”的难题，强化了“属地管理”的效能，形成乡镇吹哨、部门报到、上下联动的综合行政执法工作新机制，建立起了“县乡一体、条抓块统”的协同治理格局。

二是提升执法水平，打造新动能。开展综合行政执法工作以来，通过理顺权责、充实力量、健全制度，执法工作和执法效能不断提升。截至目前，全县各镇共开展各类排查20000余次，处理占道经营、噪声扰民、私搭乱建、乱摆乱放等事项3000余起，拆除违章建筑30余处，制止违规建房80余座，处置违法占地60余起，调解宅基地纠纷50余件，督促整改环境整治问题300余件。避免直接、间接经济损失达6000余万元。

三是创新执法方式，营商氛围强。各镇在开展执法活动中，积极压缩处罚手续，简化执法流程，助力推进放管服改革和优化营商环境，给经济社会发展营造出了宽松、有活力的发展空间。同时，以服务型行政执法建设为抓手，在全县推行了“第一次提醒，第二次警示，第三次警告，第四次严格依法处理”的柔性执法四步工作法，大大提高了群众满意度。

四是凸显执法成效，群众更满意。通过调整乡镇权责、补充力量，优化行政审批流程，高效开展执法工作，现已经基本形成了日常巡查、发现问题、督促整改的标准化流程，执法常识知晓率大幅度提升，社会管理效能、群众满意度明显提高。今年以来，已有效预防、中止违法案件20余宗，清理占道经营流动摊位2000余次，纠正店外经营行为1800余起，深受沿街商户和人民群众好评，乡镇综合服务能力和社会管理水平逐渐提升。

二、存在问题

一是乡镇对部分权限的承接能力不够。在改革初期的向乡镇放权赋能研究讨论阶段，考虑到改革完成后，乡镇将以自己名义开展执法工作，承担几乎全部的法律后果，结合当前乡镇实际执法经验，技术水平、专业资质等不足的现状及乡镇反馈意见，为确保全县行政执法的持续性和稳定性，未将部分虽由乡镇政府承担、但专业性较强、装备水平要求较高、熟练人员培养难度大、周期长的行政执法事项，如县应急管理局关于危险品的管理等部分权限，直接赋权或委托下放至乡镇，影响了乡镇综合行政执法改革潜力和效能发挥。

二是执法人员综合素质仍需提升。目前各镇综合行政执法人员主要包含乡镇政府按“选优配强”原则统筹调配人员和“减县补乡”从县直人员补充两部分，虽已开展了系统性培训，但原有知识积累不足，接触法律专业知识少，全流程完成执法工作较少。乡镇工作尤其是综合行政执法工作具有综合性、复杂性等特点，涉及环境保护、自然资源、城市管理、市场监管、农林水利、文化旅游等众多专业较强的领域。除有针对性地引入的法律相关专业人员外，乡镇原有人员存在学历水平低、文字能力弱的短板，加之队伍磨合、观念转变不到位等原因，导致当前部分执法人员在办案技巧、法律法规运用与做好群众工作结合不够，缺乏跨镇区协同配合、妥善处理问题纠纷、应对突发状况等能力，从“弱”到“强”和从“专”到“全”的化学反应尚未完全显现，与高质量开展执法工作和群众的期望仍有一定差距。

三是舆论引导不足，法治氛围不够浓厚。改革以来虽多方式开展乡镇综合行政执法改革报道、执法人员培训、执法事项宣传，但因开展时间尚短，群众对法律知识和执法常识的了解存在局限性，如部分商户仅知晓部分城市管理和市场监管领域执法内容，了解不深入，存在“知其然，不知其所以然”的情况，对应尽义务和应享权利不明晰，易造成误解纠纷，影响执法效果。

三、深化乡镇综合行政执法改革的建议

（一）提升乡镇承接能力

一是持续动态放权赋能。探索建立县、乡间动态阶梯式放权赋能模式，细化充实行政执法事项清单内容，各镇建立临时执法事项数据库，全程记录清单外配合县直部门执法的法律依据、执法文书、具体措施等信息数据。定期回顾总结，在全镇执法人员中推广学习，提升承接能力，待乡镇技术资质、人员水平等条件成熟后，县、乡协商共同依法持续推动赋权或委托下放。

二是优化乡镇人才结构。明确用人导向，强化干部交流，鼓励县直赋权部门中层干部、业务骨干到乡镇挂职锻炼，从事执法工作，带动提升乡镇执法人员水平，并作为评优评先、提拔晋升重要参考依据。强化执法人才引进培养，通过公务员、选调生招考，事业单位招聘，高层次专业技术人才引进等途径积极补充人才，引导乡镇科学报送用编申报计划，注重向相关的法律及相关技术专业倾斜，切实优化人员结构。

三是强化信息数据共享。将乡镇综合行政执法与“乡村振兴”、“放管服”改革、优化营商环境、便民服务建设紧密结合，畅通部门间沟通交流，实现乡镇层面横向统筹，县、乡两级间信息资源“多对一”共享，县直部门加强对乡镇信息数据，尤其是后续拟向乡镇下放的行政权力事项相关信息数据运用的指导。

（二）加大培训力度，提升行政执法水平

一是扩大培训范围，建强后备队伍。将综合行政执法日常培训对象由单纯的执法队人员扩大至乡镇所有具备从事执法工作身体条件人员，鼓励在职人员考取并持有行政执法证，便于乡镇按照“优中选优”的原则，动态调整充实执法队，切实提升执法人员整体素质水平。

二是强化实践交流，提升执法能力。注重在实践中强化提升，常态化开展镇区间执法交流，在全县范围内统筹开展“异地执法”考核，检验锤炼执法队人员执法能力。落实跟班学习制度，有计划安排各镇执法人员轮流到县直相关赋权部门跟班学习，学习结束后，给予科学考核评价。

三是搭载培训平台，激发学习乐趣。县司法局在全县范围内借助“云上新安”“融媒体中心”“新安掌上12348”等平台开展培训宣传。各赋权部门通过钉钉群、微信群和公众号等，建立线上培训平台，定期发布法律知识、典型案例和剖析解释，定期组织执法知识竞赛。

（三）强化宣传引导，营造法治氛围

一是明确执法事项，实现公开透明。以执法事项清单为目录，将执法事项逐项细化，补充完善执法事项对象群体、区域分布和执法措施等内容，明确群众享受权利、应尽义务和禁止行为。同时收集公布典型案例，细化分析，帮助群众更深入了解权利和义务，争取群众支持和认可，推动形成群众有困难有问题愿意主动到执法队反映解决的局面。

二是开展普法活动，提升法律素养。在全县范围内大面积持续开展普法活动，结合新安县当前法治政府创建，通过政府门户网、云上新安、广播电视台、融媒体中心等各类平台，报道、转发县乡镇综合行政执法动态，宣传相关法律知识。

三是树立榜样典型，激发队伍活力。依托乡镇综合行政执法考评，以执法绩效、社会影响为依据，深入发掘一线执法人员中的先进人物，总结典型案例。设立动态“十佳榜”，定期评选执法人员榜样，加大宣传，引导社会公众认同，提升执法人员荣誉感。