国库集中支付下的事业单位预算管理

严长园 仙游县教育会计核算中心

引言

为提升财政资金管控力度，规范财政收支程序，我国开始对国库收支体制进行改革，通过集中支付代替分散支付。新管理模式具有明显优势，提升了财政收支透明度，改变了过去“重分配，轻控制”的局面，有效遏制了财务违规行为。但部分单位对集中支付制度的内涵理解不透彻，预算管理与支付中心的配合度低，无论是预算编制，还是预算执行都存在不同程度的问题，甚至一些事业单位仍在“寻机”逃避监管，不利于财政资金的充分使用。因此，各单位应遵循集中支付的要求，结合财政部的文件，完善单位预算管理体制，主动改善单位现存问题。

一、国库集中支付的特点和优势

（一）国库集中支付的特点

1.不改变预算单位的权利

分散支付制度下，预算单位往往按拨款数额制定工作计划，工作效率低、资金使用效益差[1]。而集中支付制度下，以部门预算和用款计划为依据，按工作计划拨付资金，可使预算对接单位业务，有效提高资金使用效益。但集中支付制度的实施未改变预算单位的财务管理自主权，预算单位仍需设置会计，负责编制用款计划，提出资金使用申请，并按照预算来使用财政资金，制度先进性上具有明显优势。

2.以监督和服务为宗旨

集中支付制度虽不改变预算单位的权利，却改变了预算单位的账户设置与管理要求，改变了资金拨付方式，支付中心职能和定位随之发生变化[2]。支付中心为预算单位提供服务，并监督预算单位财政收支的合规性、合法性，以监督和服务为宗旨，其重要性越发突出。

（二）国库集中支付的优势

1.提高了预算执行力度

传统支付制度下财政资金通常需要层层下拨，经过一级预算单位的账户“中转”，不仅流转环节多、在途时间长，并不利于财政资金的高效管控。而且一级预算单位对这部分资金有分配权，就可能导致财政资金迟迟不下拨或被截留、克扣，形成了“二次预算”现象[3]。经过层层克扣后，到账资金就会大大“缩水”，势必影响事业单位任务的落实。而实施集中支付制度财政资金拨付无须多次“中转”，资金直接拨付给收款对象，避免了“二次预算”问题。

2.提高了预算编制质量

以部门预算和用款计划为主要依据支付一切财政资金，杜绝无预算指标拨款，是集中支付的显著特点之一。因此，实行集中支付对部门预算编制提出了更高要求，要求预算具有准确性、前瞻性、预见性，预算单位就要重视预算管理工作，认真预测单位实际资金，并基于业务实际情况做好预算统筹，合理规划各项收支。

3.防范了财务违规行为

以往的预算管理模式下，财务监管侧重于事后算账，财政部门不能及时、准确了解到资金实际运行情况，预算资金监督力度严重不足[4]。由于财政监督形同虚设，非常容易出现会计信息失真的情况，甚至发生财务违规行为，造成了国有资产外流、浪费。事业单位具有公益性，是国家政策执行、落实的主要力量，其行为影响政府公信力。若事业单位内部出现财务违规行为，不仅会危害财政资金安全，还会损害政府公信力。在实行国库集中支付制度后，事前要做好资金申请审批，事中要进行实时监管，事后要进行绩效评价，能够有效增强政府宏观调控力度，防范财务违规行为的发生。

4.推进了财政部门依法理财

集中支付制度的实施，涉及财政资金的收支，关乎国家财政安全，必须建立在法制的基础上。有配套法规的支撑才能维护财政秩序，保护财政资金的安全与完整[5]。实施集中支付制度需要完善相关的财政法规、金融政策，国家要针对集中支付、财政资金管理的各个环节建立法定制度，通过法规限定财政资金的去向、用途、性质，硬性约束事业单位预算管理行为。因此，实行集中支付制度推进了财政部门依法理财，确保了相关款项专款专用，提高了财政资金管理的严肃性。

二、新模式下预算管理中存在的问题

实行集中支付制度可规范财政资金流转程序，促进财政资金价值的发挥。但一些事业单位在实际工作中存在问题，管理的现状不理想。为对各单位提出合理的改善建议，本文通过以下内容预先了解当前各单位预算管理现存问题。

（一）预算编制质量有待提高

集中支付制度的实施对部门预算编制提出了新要求，原则上要做到“量入为出，收支平衡”，要求各单位按资金性质、准确细致编制单位各项预算，用款计划编制方面必须落实到类、款、项、目。但部分事业单位仍在沿用传统预算编制方法，预算编制跟不上财政管理体制改革需求，一些科目与集中支付系统的用款科目不一致，预算编制质量不符合要求。调查研究发现，一些事业单位采用的是“增量预算法”，预算编制中缺少可行性论证，预算编制内容粗糙没有细化到具体科目。而且很多时候预算方案预见性、计划性不足，未充分考虑到预算执行条件，未落实预算定额标准。另外，还存在片面夸大预算计划、用款计划统筹不当的情况，导致预算经费与组织业务脱节，预算计划不能落到实处。

（二）预算单位自主权被削弱

市场经济背景下，事业单位对外支付业务不断增多，货币支付越发频繁，要想灵活应对临时性支付需求，单位自身就需要拥有独立的财务管理权。原则上来讲，集中支付制度的实施不改变事业单位原有的财务管理权，但财政资金统一由支付中心管理，收支全过程要受到监管。显然，这种管理体系下预算单位的资金自主权要建立在送报预算的基础上，预算单位自主权被削弱，预算管理需要考虑更多，尤其预算编制时要预测所有可能发生的资金使用，预算管理难度必然要提高。且实行集中支付制度部分收入要上缴国库，预算单位失去了对这部分资金的调配权、分配权，预算单位财务管理积极性自然会受到一定的负面影响。

（三）缺少优质预算管理人才

实行集中支付改变了财政预算拨款模式，对预算编制、预算执行、预算监督、预算考核提出了新要求，单位财会人员过去掌握的知识和技能逐渐无法满足当前单位预算管理的需求。要想适应新形势，相关管理人员就要懂金融法规、国家政策，深入了解单位的实际运营情况，并熟悉单位预算经费的每一项构成，掌握会计电算化技能。然而，不少事业单位缺少优质预算管理人才，现有人员系统操作不熟练，账务处理不规范，跟不上改革形势，直接影响到了年底财政决算质量。

（四）预算执行监督不足

传统管理模式下存在多重账户、分散管理的情况，财务监管难度大，财务违规现象时有发生。集中支付虽然提高了财政监管力度，却仍存在着管理漏洞，异常情况预警不到位。由于预算执行监督不足，部分事业单位仍在“寻机”逃避监管，不仅存在虚列开支的情况，还有一些单位利用“先报账后花钱”的方式绕过监管，这些违规行为严重扰乱了财政秩序。

（五）信息化建设程度低

调查研究发现，多数事业单位缺乏信息意识，未进行信息系统的改造升级，没有配套的信息管理系统。由于财务信息化程度低，导致财政、单位、国库之间信息传递的及时性不足，财政授权支付和财政直接支付反馈不及时，影响了业务处理效率。另外，国库支付中心支付软件功能不完善，服务系统的稳定性较差，存在数据传输慢、数据丢包等情况，无法满足集中支付制度实施的需求。

三、新模式下改善预算管理现状的具体措施

（一）提高预算编制质量

若预算编制不符合单位实际财务情况，势必要给预算执行造成障碍，影响预算管理的实际效果。因此，事业单位要正确认识集中支付制度实施对预算管理工作的影响，进一步提高预算编制的质量。具体来讲，在预算编制阶段，应融入全面预算管理理念，不仅要细化预算科目，还要明确支付范围、支付方式，健全预算编制体系，从而提升预算管理的精度。预算编制过程中，要根据具体支出要素，深入分析实际预算需求，按季度缜密安排部门预算，精心制定用款计划，使单位预算与单位业务良好衔接。另外，编制方法选择时，要考虑到国库集中支付的需要，根据《政府会计制度》落实“零基预算法”，不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。此外，为确保预算编制的权威性，应组建专门的预算管理机构，成立预算管理委员会和预算管理执行办公室。预算管理委员会由单位各部门领导组成，专门负责预算管理统筹，商讨重大预算项目，对预算方案提出建议，并拍板最终方案；而预算管理执行办公室负责论证预算方案可行性，根据单位预算管理的需要收集相关经济资料，落实具体工作任务，组织下达预算指标。

（二）提升事业单位自主管理能力

若实施集中支付后，削弱了事业单位财务管理自主权，就违背了支付制度改革的初衷。因此，在财政支付体制改革的同时，也要对事业单位财务预算管理制度进行改革。具体来讲，应遵循“放管服”的政策要求适当放权，提升事业单位自主管理能力，从而调动事业单位财务管理的积极性、主动性，避免一些单位对集中支付的实施产生抵触情绪。另外，要根据集中支付的需要，尽快完善相关的法规政策，合理划分各单位权利与业务，优化预算管理流程，从而通过政策法规消除工作分歧。此外，从事业单位角度来讲，要对自身管理主体地位有一个正确认识，摒弃“等、靠、要”的思想，积极采取预算管理改革措施。事业单位应根据制度要求对单位发展做出长远规划，合理预测资金需求，提升自身资金运作的能力，提高预算管理的主动性，从而充分发挥财政资金价值，助推事业任务的高效落实。

（三）培养优质预算管理人才

新型财政资金管理模式的实施，改变了事业单位预算管理工作的方式方法，转变了预算管理重心。若单位预算管理人员业务能力不足，不能快速适应新模式，势必影响事业单位预算管理能力，阻碍集中支付政策的落实。因此，事业单位要精准识人，选准人、用好人，优化人才结构，并培养优质的预算管理人才。外部人才引进可采用考试与考察结合的方式，进行公正、公开、透明的社会招聘，招聘前要联合人力主管单位提前发布引才公告、扩大选人范围，考核过程中要根据任职要求，进行针对性的职业技能测试，面试阶段为确保公正性、公平性，不仅要有引进单位的参与，还要有纪检监察部门的监督。而在内部人才培养方面，事业单位要组织对新政策的学习，对专业技能进行训练，例如：组织定期的线上培训，采用“云直播”的方式讲解预算编制要求，为现有人员解答系统操作的疑难问题。

（四）加强预算执行监督

要想提高预算资金使用效益，遏制财务违规行为，解决纪律不严的问题，就必须加强对事业单位预算执行的监督。从事业单位角度来讲，单位自身要转变“重改革，轻内控”的思想，尽快完善内控机制，严格落实“收支两条线”的管理制度，主动配合国库中心的监管。而从国库支付中心角度来讲，要将监督关口前移，严格审核用款计划，设置监管岗位对支付过程进行事中监管。而且要对财政资金走向进行实时监控，并建立监控日志，从而实时掌握预算执行进度。若遇到特殊情况需要调整预算或支付大额资金，必须经财政部门、代理银行、预算单位共同审定。此外，要建立配套的异常情况预警制度，发现财政资金运行异常或异常划拨就要及时发出预警，从而提醒管理人员存在异常情况。另外，要完善绩效考核制度，确认费用使用效益，做好成果验收工作，对预算执行过程进行全面鉴定，而且绩效考核评价后要进行追责问效，从而使预算单位重视预算管理工作。

（五）提高财务信息化程度

缺少信息技术支持，国库集中支付制度的落实就会困难重重，反而会增加财务工作量，导致财务风险的集中化。因此，不论是预算单位还是财政部门都要加强信息化建设，确保资金划拨、信息传递渠道的畅通。事业单位方面应设置信息化建设专项资金，根据单位财务管理信息化建设的需要，购置专门的软硬件基础设施。而且要建立配套预算数据库，以及预算编报系统、指标管理系统、凭证管理系统，从而进一步提高单位财务电算化的水平，使单位各项支付活动都在系统监控范围内，以满足国库集中支付的客观要求。而财政部门方面则要加强对大数据技术的应用，建立财政、税务、人民银行、代理银行、预算单位互联的平台，从而为账务查询、报表输出提供技术支持，提升事业单位预算管理的效率。

结语

随着经济的高速发展，事业单位运营环境发生变化，对外支付业务不断增多，传统预算管理模式已无法满足财政资金管理的需求，全面推行集中支付制度成为必然趋势。但研究发现，部分事业单位预算管理水平低，缺少优质预算管理人才，预算编制与单位业务脱节，预算执行控制不足，存在财政资金管理风险。因此，为更好地落实集中支付制度，事业单位应提高预算编制质量，培养优质预算管理人才，并提高单位财务信息化的程度，提升单位预算管理能力。而财政部门要积极改革管理体制，明确各方管理权责，适当扩大事业单位财务管理的自主权，构建符合时代的新型管理体制，从而为集中支付制度的顺利落地创造有利条件。