关于专项转移支付资金绩效评价的探索

●王艳芳

一、发展背景和历程

（一）我国转移支付的发展历程

政府间转移支付是指上级政府根据社会经济发展水平与基本情况，为了缓解各地区社会公共服务均等化问题对下级政府提供的补助。1928年，转移支付的概念最早在庇古撰写的《财政学研究》中提出。此后，转移支付的理念被政府逐步采纳并不断发展。1994年分税制改革前，我国财政体制主要是由解放初期的集中财政“统收统支”制度发展至20世纪80年代的包干制度，中央财政转移支付以补助形式为主。直至分税制改革后，1995年开始实施的《过渡期转移支付办法》重新调整了中央和地方间的分配机制，转移支付概念正式引入我国。2009年，财政部进一步规范转移支付规章制度，将中央对地方的转移支付简化为一般转移支付和专项转移支付，专项转移支付是指当地政府需依据中央要求的特定用途使用财政资金，主要运用于达成中央特定政策与事业发展战略目标，对委托地方政府代理完成或共同承担的事务进行一定补助，重点涉及社会保障、“三农”、教育、医疗卫生等公共服务领域。

（二）转移支付制度及其权责关系

转移支付制度是为解决中央与地方财政之间纵向失调，以及地区之间横向失调而产生与发展的，是中央缩小区域经济差异、推动公共文化服务共享均等化的政策工具。随着我国经济不断发展，专项转移支付的规模逐年增加，但落实执行过程中出现的问题却不断凸显，究其本质，是中央和地方权责界定划分不够清晰的问题。专项转移支付制度与各级政府的权责分配密切相关，明确中央和地方政府的权责关系，是确定各级政府收支范围的基础，应重点关注转移支付资金与中央、地方各级政府事权和支出责任划分的匹配性。事权关系到政府的管理权限，要建立事权与支出责任相匹配的规章制度，重点要完成中央与当地政府的事权划分，进一步明确各级政府准确的职责定位。

二、专项转移支付存在的问题

（一）财权与事权的划分不清晰，两者不匹配

专项转移支付理论上有益于促进区域间的均衡发展，但是实际执行过程中，基本公共服务的事权责任在各级政府间的划分界限不够清晰，往往是财权向上集中、事权层层下放，由基层政府担负较重的基本公共服务供给责任，基层政府财力又无力承担，进一步导致了财权与事权难以科学匹配。究竟某项公共服务应该由上级财政保障，还是地方政府提供资金保障，抑或是双方按某种比例共同承担，相应的财政支出范围无法清晰划分，造成一些本应由中央承担的国防、教育、社保等开支转移至地方政府，或本应由当地政府承担的支出费用却纳入了专项转移支付，加剧了各级政府间的责任推诿，违背了建立专项转移支付制度的初衷。

（二）资金分配方式的科学性不足

采用因素法分配的转移支付资金主要根据人口数量总比例、财政收入、国家政策等，但这一方法存在的最大问题是分配因素较为粗略，并且与实际发展需求未全面、充分关联，多采用人口数量、财政收入系数等整体比例作为依据，忽略了资金使用方向和地区实际发展水平，无法突出资金分配对公共服务诉求的回应情况。采用项目法分配的转移支付资金则存在项目遴选机制不健全的问题，难以保证分配方式对项目实施单位的激励作用，导致转移支付资金具体使用成效与设立初衷偏离，无法有效发挥财政资金的使用效益。

（三）专项转移支付监管不到位，资金效益不达预期

项目设立阶段，专项转移支付往往项目申报数量多，项目范围涵盖了各项公共事业领域，补助对象也基本覆盖各行各业，容易与一般转移支付的资助范围出现交叉，导致资金的重复投入与总体效益不达预期。项目执行阶段，由于绩效评价机制不健全，难以及时对专项转移支付的使用情况开展有约束作用的过程监管与绩效评价，监管力度的不足导致资金挪用、截留现象发生。部分转移支付资金要求地方政府提供相应配套资金，在资金使用管理不科学、缺乏制度约束的情况下，实则进一步增加了地方政府的财政压力，加剧了资源错配与“非均等化”。

三、专项转移支付绩效评价的必要性

目前专项转移支付管理方面仍然存在挤占和挪用现象，由于缺乏有效约束和效益评估，存在资金使用效率不高、分配办法不尽完善等问题，亟需有针对性地加强落实专项转移支付绩效评价与监督工作。根据以上提到的专项转移支付主要问题，笔者认为开展专项转移支付绩效评价能够起到以下作用：

一是分析项目设立必要性与目标合理性，减少财政资金的重复低效投入，进一步加强绩效目标约束。专项转移支付规定了资金用途与使用方向，实质上是政府针对特定时期、特定地区、特定人员和特定发展需求，为达到特定政策目标而实行的财政资金转移支付。绩效评价工作的开展能够进一步梳理该地区已实施的、有利于实现特定目标的一揽子政策，分析当前发展缺口与所需投入的政策资金规模，一方面分析项目与地方发展需求的匹配性，对项目是否应该设立给予全面、系统的分析结论；另一方面能够基于地方发展的差异性与特殊性，总结梳理科学的绩效目标，为专项转移支付“均等化”目标提供科学保障。

二是对各级政府的监管工作质量进行分析，提高财政专项转移支付项目的运作与管理效率。从宏观层面来看，绩效评价将重点分析各级政府在专项转移支付特定项目中应承担的具体责任，基于责任要求设置相应评价指标，从财政绩效的视角对事权的界限划分提供分析依据，增强主管部门的绩效责任意识，提高项目人员对项目全过程监管的积极性。从微观层面来看，绩效评价可以成为今后财政专项预算资金分配的凭据之一，从绩效结果视角判定专项转移支付资金分配的合理性，保障运作效率更高、资金使用效益更好的项目优先获得资金，从预算绩效层面实现更加科学的资源分配。

三是提高中央财政专项转移支付资金项目管理的透明度，客观反映政策落实成效，精准把握区域“均等化”程度。从绩效评价工作来看，专项转移支付绩效评价是重点评价和政策评价的结合，将项目支出重点评价提升到政策层面，通过专项转移支付资金所支持项目的综合绩效来反映政策宏观目标的实现情况，有助于全方位了解政策实施对于“均等化”目标的实现程度。由于各地经济发展水平参差不齐、经济发展增速存在较大差异，“均等化”目标在程度上随时间推移发生阶段性变化，绩效评价的开展有利于地方政府及时掌握当前时期的“均等化”程度，进一步提高各级政府后续制定财政政策的科学性，提升政府治理的综合成效。

四、专项转移支付绩效评价

（一）评价思路

专项转移支付资金涉及多项目多部门多环节参与，因此专项转移支付绩效评价应分层级、分部门开展，各层级需重点关注：一是政策制定的必要性、可行性，项目资金分配合理性和规范性；二是专项执行规范性、管理机制执行有效性；三是专项转移支付开展模式及重点，对其产生的经济效益、社会效益等外部效应进行综合评判和科学衡量。鉴于上述特点，本文梳理出专项转移支付绩效评价的总体思路及实施路径。

1、厘清资金的组织管理架构及各层级、各管理主体的职责分工。纵向来看，专项转移支付资金在预算管理流程上按照“设立层级-接收层级-执行层级”自上而下拨付。从资金的设立层级来看，管理重点在于资金设立的必要性和充分性、绩效目标的合理性、资金分配的合理性、政策顶层设计的健全性、监管机制的有效性等；从资金的接收层级来看，管理重点在于资金再分配的合理性、配套制度建设的健全性、监管机制的有效性等；从资金的执行层级来看，管理重点在于绩效目标的合理性，配套制度建设的健全性，业务管理执行的有效性，资金使用的规范性、效率性、效益性等。除以上纵向层面的划分，资金在横向层面上一般由各管理层级的多个部门共同管理，承担不同的职责分工。因此，首先，需要厘清资金的组织管理架构，即厘清预算管理层级间和层级内的组织管理架构；其次，需要厘清各管理层级、各管理主体的定位与权责划分。

2、明确资金的特定政策目标，判断目标的实现程度。专项转移支付资金的设立是为了实现特定的宏观政策目标，而宏观政策目标的实现需要将目标在预算管理层级间由上至下逐步细化分解。故专项转移支付资金绩效评价需要先明确资金的宏观政策目标，并梳理各个管理层级的具体绩效目标，再判断各层级绩效目标和宏观政策目标的实现程度。

3、考察项目绩效与综合绩效，衡量资金整体绩效。专项转移支付资金对应的政策一般由多个项目构成，通过各个项目共同作用，来实现政策的整体目标和意图。为全面衡量资金的整体绩效情况，应有针对性地考察各项目的具体绩效情况与各项目共同作用产生的综合绩效情况。

4、分析研究资金分配的合理性。专项转移支付资金分配一般采取因素法、项目法、因素法与项目法相结合等方法。因素法是指选取与支出相关的因素并赋予相应的权重或标准，对专项转移支付资金进行分配的方法。按照因素法分配的资金，不指定用于特定项目，但须符合资金管理办法规定的支出范围和上级政府指定用途。项目法是指根据相关规划、竞争性评审等方式，将专项转移支付资金分配到特定项目的方法。按照项目法分配的资金用于指定项目，不得截留、挤占、挪用或擅自调整。相关评价工作应对资金分配依据、分配结果的合理性进行判断。

（二）实施路径

1、设计层级间联动的评价指标体系。因专项转移支付资金涉及不同的预算管理层级，每个层级各有管理侧重点，评价需反映各层级管理的合理性、合规性、有效性，由此可建立层级间互相联动的评价指标体系。即各层级评价指标体系的评价方向、评价思路相一致，但评价的侧重点根据各层级的管理重点、任务分工而有所不同；同时，评价指标体系之间又是相互联动的，对于任意一个评价指标，既能够反映本级的指标完成情况，也能够反映下面层级的指标完成情况，使得各层级的评分可以全面反映本级的绩效情况和下级的绩效情况。

2、梳理资金绩效目标，有针对性地设计评价指标。专项转移支付绩效评价应将较为宏观的政策目标梳理为明确、具体、细化、量化的绩效目标，基于梳理出的绩效目标，有针对性地设计评价指标，将对目标实现程度的考核，细化为可量化衡量的具体指标。

3、梳理资金投入方向，通过评价指标反映具体绩效和综合绩效。针对资金子项目多的特点，专项转移支付绩效评价应先将子项目进行整合，梳理出资金的重点投入方向，以便了解宏观政策目标的项目落实方向。一方面，根据重点投入方向有针对性地设计衡量具体绩效的评价指标；另一方面，设计衡量子项目共同作用后综合绩效情况的评价指标，通过对具体绩效和综合绩效的考量，全面考察资金整体绩效水平。

4、以资金绩效为依据，判断资金分配合理性。专项转移支付绩效评价应以资金绩效作为判断资金分配合理性的依据，如产出和效益类评价指标得分较低、政策目标的实现程度较低，则应重点关注资金的分配是否合理。评价工作需首先判断资金分配是否有充分的依据，资金是否按照因素法或项目法进行分配。其次，对于按照因素法分配的资金，重点分析分配因素选择与权重设计的合理性，包括分配因子选择的合理性、分配因子权重或标准的合理性等；对于按照项目法分配的资金，应重点关注分配政策依据的充分性、竞争性评审的规范性及评审结论的合理性等。不同资金分配方法的重点关注内容详见表1。

表1 不同资金分配方法重点考察关注信息表

（三）评价指标体系

在指标体系建设方面，本文从专项转移支付绩效评价特点出发，提炼出相关重点考察维度与评价特征，依据评价思路从资金设立层级、资金接收层级、资金执行层级分别设立相应的评价标准。为准确、全面衡量资金的效益水平，指标设计过程应首先根据资金重点投入方向，设计针对性较强、较为具体的效益类评价指标，之后再综合考量资金各重点投入方向共同作用后的综合效益情况，以政策整体目标和意图为导向，设计相对宏观、综合性较强的效益类指标。例如，反映具体绩效的指标包括“直接经济效益”“公共服务效益目标达成率”“项目污染控制情况”等，反映综合效益的指标包括“项目地区覆盖率”“区域发展均衡性”等。

专项转移支付资金绩效评价指标体系框架示例详见表2。

表2 专项转移支付资金绩效评价指标体系框架表

五、专项转移支付绩效评价的进一步探索与建议

（一）困难与挑战

专项转移支付项目的绩效评价结果不仅体现了政策实施成效与财政资金效益，同时也能帮助项目单位发现存在的问题，但在绩效评价的执行过程中也会遇到实践难点与挑战。具体如下：

1、评价标准存在地区差异，目标值难以统一。由于专项转移支付项目类型复杂，评价标准难以统一，一级项目包含了众多分支，各个二级、三级项目功能与目标均有差异，即便是同一省市管辖的不同地区也会因为政治、经济、历史文化等各方面因素导致评价标准规范各有差异，历史标准、行业标准等受内外部因素影响而不尽相同。同时，相关资金在实际使用过程中有可能出现使用范畴无法明确等问题，导致项目单位无依据可循，绩效目标缺乏约束力，绩效评价标准与目标值的合理性存在较大争议，评价结论存在一定的局限性。

2、资源配置优化需要考虑多重因素，较难获取量化“更优解”。中央对各地专项转移支付的覆盖领域容易与省级专项资金的相关领域产生重叠，对于资源配置进行优化建议时不能简单地发现重复投入就直接否定，而是需要在明确各方资金绩效的前提条件下，考察是否形成低效且重复的资金投入。这对于各项资金的绩效量化考察、资源配置优化提出了较高的要求，并且某些公共服务领域的绩效形成不仅受专项资金投入规模的影响，还可能受到多个相关部门与关联政策的共同影响，涉及的行业复杂、主管部门多、政策体系交叉，精准优化资源配置的系统性难度较高。

（二）探索与建议

为了解决以上问题，专项转移支付绩效评价结果应用需要配套制度与运作机制作为支撑，在专项转移支付绩效管理工作中，通过完善机制建设，加强项目单位与项目监管，可以更充分地发挥绩效评价结果作用，对此本文提出以下建议：

一是加快推动相关制度建设与法律保障，在重点民生相关的公共服务领域优先完善财权事权责任划分。建议在法律层面对各类事权的责任划分明确原则与相关规定，为各地推动相关制度建设提供基础的法律框架与指引。同时，结合特定领域的业务特点、实施方式、地区特征，各级政府应加快研究规定具体事权范围、支出责任与分担方式，并逐渐探索建立横向转移支付制度，在省级层面内部促进“均等化”目标的实现。

二是推进专项转移支付的地方绩效标准体系建设。专项转移支付的根本目的是实现“均等化”，而各地的服务需求、发展需求差异明显，因此“均等化”的内涵不应是简单的绝对量，可进一步延伸至相对量，即各地通过专项转移支付达到其所需的满足程度或服务水平。因此，符合地方发展水平的绩效标准体系建设显得格外重要，建议在具备基础条件的市县开展标准体系建设工作，根据不同类型、不同发展水平城市对于各项公共服务的需求，研究制定各类不同的绩效标准，用于绩效管理实践，借助上述制度建设硬化相关规范与要求。

三是完善专项转移支付分配方法，通过项目法与因素法相互结合的方式，持续完善政策资源分配。在省级统筹层面，可以按照因素分配法，将扶持名额和扶持资金分配至各市（县）；在市县执行层面，建议按照“效率优先”的原则，引入竞争性分配机制，并建立联审机制，根据各县（市、区）上报、审核通过后的项目数量，对资金分配进行统一调配，确保扶持名额分配符合地方发展意愿与发展需求，依据项目类型、投资规模或市场前景等因素，将专项转移支付资金和各级配套资金合理分配至每个项目中。