地区产业扶持专项资金政策绩效评价研究——以L市制造业扶持政策为例

●张 超 周宇飞

近年来，L市大力推进工业产业高质量发展，“十三五”以来，L市坚持“制造强市”战略，大力推进“制造业高质量转型”工程，在创新能力、平台能级、企业发展、节能减排、数字赋能等方面取得较好成效。但L市制造业发展也面临一系列的问题与挑战：一是产业基础能力和产业链竞争力不强，龙头企业总量偏少，难以形成有效带动；二是传统产业和高耗能行业占比高，劳动密集型特征明显；三是土地、能源、资本等要素利用水平偏低，亩均工业增加值、亩均税收水平仍不高。针对上述问题，L市人民政府印发一系列产业扶持政策文件，要求从实施制造基础提升工程、提升产业发展承载能级等方面全面推进L市制造业产业发展。本文以L市制造业扶持政策为例，探讨产业扶持政策绩效评价的可行路径，为后续专项政策的扶持方向调整、资金配置优化、政策清理整合等提供全面、科学、可落地的决策支撑。

一、L市制造业扶持政策基本情况

（一）政策内容与实施情况

本次绩效评价对象为2020—2022年L市高标准打造制造业强市若干政策及其配套实施细则。政策内容包括工业企业技术改造补贴、企业绿色发展补贴、企业境内外参展补贴、企业管理创新补贴、企业升级提档奖励、数字化奖励共15项。其中，市经信局负责实施细则12项，监督局、环保局、商务局各负责1项。

L市制造业相关扶持政策自2020年设立，2021年具体实施，截至2022年10月完成两次政策兑现。

从政策预算执行情况看，截至2022年10月，2021—2022年L市 制造业扶持政策年初预算分别为15000万元和15700万元。同期政策实际支出金额分别为17100万元和11000万元。2021年制造业政策预算执行率为108.70%。因2021年度部分奖补资金虽完成审核但未发布资金下达文件，故截至2022年10月，政策预算执行率为70.17%。

从各项细则兑付情况看，在资金支出规模方面，工业企业技术改造奖励两年累计兑现金额最高，达到11700万元，累计扶持企业60余家，平均扶持金额达170万元，扶持比例及扶持力度整体远超其他同类型补助资金；绿色发展奖励、企业升级提档创强奖励、企业技术创新类项目奖励、产业数字化奖励等次之，政策累计投入均超2500万元。从累计兑现企业数看，兑现企业数最高的扶持项目为企业管理创新奖励、企业升级提档创强奖励和企业技术创新类项目奖励，分别扶持企业410家、256家、203家，平均扶持金额为2.20万元、11.30万元和12.70万元，详见图1。

图1 2020—2021年制造业政策兑现情况

（二）政策组织管理情况

为保障L市高标准打造制造业强市若干政策的有效落地，L市政府根据扶持政策及各项实施细则的实施需要，成立相应政策实施领导小组，由市经信局牵头，商务局、环保局、监督局配合开展相关工作。其中，市经信局、商务局、环保局、监督局作为行业主管部门，具体负责相关行业政策制定和实施工作，财政局负责政策预算的审批和拨付，详见图2。

图2 政策审批流程

二、绩效评价实施

（一）评价思路

本文围绕L市制造业政策目标，从政策生命周期的角度，即“政策制定-政策实施-政策产出-政策效益”四个维度对L市制造业政策进行综合评价。重点关注政策制定的合理性、政策实施管理的有效性以及政策实施后是否产生了应有的产出和效益。同时，根据《L市制造业发展“十四五”规划》相关要求，结合政策扶持方向，从“增产增效、主体培育、创新驱动、绿色发展、商务拓展、产业数字化”六个维度对政策的产出和效益进行论证。

1、政策制定方面。根据L市制造业发展定位，对政策的扶持结构、扶持对象、扶持方式和扶持标准等政策内容的制定进行分析。在扶持结构方面，通过梳理分析L市制造业发展的战略重点，分析L市制造业发展重点是否与浙江制造业“十四五”发展规划匹配；在扶持对象方面，分析扶持对象是否为实现政策目标的核心对象，是否存在部分产业投入过大、产能供给过剩，是否存在重点扶持领域政策缺位等情况；在扶持方式方面，梳理政策间是否存在交叉重复、扶持方式激励作用不足等问题；在扶持标准方面，通过横向对比浙江省其他同类地区产业发展政策中扶持范围、扶持条件、扶持标准等内容，分析L市扶持条件及标准水平，是否存在扶持范围覆盖面不全、扶持标准过高等情况。

2、政策实施方面。主要从L市制造业主管部门的业务管理和资金管理两方面进行考察。首先在业务方面，重点关注政策组织分工是否明确、政策申报审批流程是否规范、标准执行是否有效、政策监管是否到位、信息公示是否合规、政策宣传是否到位；在政策资金方面，主要关注政策预算执行是否及时，政策资金支出是否规范等。

3、政策产出方面。对照政策文件、扶持工作计划、政策发展规划等，考察政策扶持工作的完成情况、政策扶持方向的覆盖情况以及受扶持企业的质量情况。

4、政策效益方面。对政策实施成效进行整体考核。一是从制造业政策文本出发，关注政策实施带来的直接效益。重点关注受扶持企业政策扶持前后的变化情况，与行业水平的比较情况以及对行业的示范、引领、带动情况，避免盲目放大政策效益；二是从政策综合目标、产业发展规划出发，关注政策实施带来的综合效益，政策扶持是否对行业发展起到了推动作用；三是通过面向企业发放调查问卷的形式，客观了解企业对于政策实施的满意度、涉企政策对企业整体的提升效益。

（二）评价指标设计思路

按照绩效评价的基本原理和评价对象客观特点，本文结合L市制造业政策实际内容设置相应指标。相比传统政策评价，本文在政策效益指标的设计中较往年进行了有益的创新和优化。考虑到产业扶持政策的作用机制主要是通过对受扶持企业进行财政奖补资金投入，引导受扶持企业加快发展，进而产生辐射带动作用，最后实现所属行业领域的高质量提升。不可否认的是，从资金投入到受扶持企业成效显现再到行业成效显现通常存在1—2年的时滞。传统绩效评价中，往往将当年政策奖补资金与当年行业发展成效强行进行比较，存在投入产出关系不匹配的情况，造成政策效益过度夸大等问题。本文为避免投入产出效益不匹配，防止盲目放大政策效益，在设置政策效益类指标时，创造性地提出可按照“受扶持企业前后差异对比-受益企业与行业水平对比-行业宏观目标达成水平”的政策传导路径设置指标；在指标数据采集中，也重点关注并选取受益时间超过1年的企业。具体来说，在合理选择样本企业数据的基础上，一方面，尽可能使用直接效益指标，如针对企业提档升级的专项，可设置规上企业占比增长率等直接效益。尽量少设置过于宏观的评价指标，如人均GDP、单位工业增加值综合能耗等。另一方面，若必须设置宏观指标，可以于评分标准内增加对受扶持企业的考核内涵。首先要求受扶持企业绩效表现高于历史业绩或高于行业平均水平，再讨论宏观指标是否得分，否则即使宏观目标已实现，但从政策评价的角度看，其成效也与政策无直接关联，进而判断政策实际绩效仍然欠佳。本文以宏观指标——全要素劳动生产率增长率为例对上述思路进行呈现，详见表1。

表1 政策效益指标设计案例

三、政策成效分析

政策效益是政策绩效的最终体现，也是评价政策好坏的核心抓手，为清晰展示政策成效，本文从“产业整体发展-一揽子政策综合分析-重点政策分析”三个层次分析政策成效。首先，分析地区重点产业发展状况，按照地区既定的重点行业领域，分析政策投入后对行业的带动促进作用；其次，分析制造业扶持政策的业绩状况，识别高成效政策和低成效政策；最后，针对资金投入规模较大的重点政策，从多个维度论证重点政策的投入产出效率，发现重点政策后续可行的优化路径。

（一）重点产业发展情况

《L市制造业发展“十四五”规划》中提出要扶持“新材料、新制造、新时尚”等产业。从相关重点行业近三年的产值结构变化看，规划内重点扶持企业近几年产值占比发展相对滞后，增速整体逐年放缓，部分产业如化学纤维制造业、专用设备制造业等产值占比不增反降，与上位规划的扶持意图存在差异，详见图3。

图3 重点扶持产业产值比重变化情况（2018—2020年）

同时，本文从上述重点产业的生产性设备投入进一步预估产业后续发展潜力。根据统计数据显示，2020年上述重点产业中仅医药制造业、化学纤维制造业生产性投入相比2019年有所提升（但医药制造业往年投入水平较小，变化率波动大也难以说明该产业的扶持有明显增长），除上述两产业外，其他相关产业生产性投入率均呈萎缩态势，据此判断几大重点产业的后续发展形势也不太乐观，重点产业扶持目标达成的可能性不高，详见图4。

图4 重点扶持产业生产性投入变化情况（2019—2020年）

基于上述分析，本文认为在现有预算格局下，当前L市产业政策对重点发展行业的保障仍然不足，有进一步加大对新兴行业资金保障的必要。

（二）扶持政策综合分析

本文对生产性设备投资奖励、产业数字化奖励、企业增产增效奖励、企业参展奖励（含境外与境内）、企业技术创新项目奖励、管理创新奖励、企业升级提档奖励等整体目标相近，可比性较高的政策开展政策成效的横向比较。通过比较产值增速及劳动生产率增速这两大企业核心绩效指标的业绩表现，本文发现：工业企业技术改造、产业数字化奖励、企业增产增效奖励等奖补额度偏高的，具备一定扶优扶强竞争性的政策受益企业，两指标三年平均增速明显高于低额度、纯奖补性质的政策受益企业，体现了“高投入”确实能带动“高产出”。而管理创新奖励、企业升级提档创强奖励等扶持力度相对小的，覆盖面广的政策整体效益则相对较小，与行业平均水平相差无几，整体绩效相对较低，详见图5。

图5 各政策受益企业绩效表现对比

（三）重点政策投产分析

考虑到工业企业技术改造奖励扶持力度最大，历年支出规模占同期制造业涉企政策比重也超50%，本文重点对本政策的投产效率进行分析。该奖励主要用于扶持企业开展生产性投资和智能化改造相关工作，旨在提高工业企业产值和劳动生产率。基于此目标导向，本文对工业企业技术改造奖励相关扶持企业产值和劳动生产率指标进行比较分析。

1、重点政策对企业投入的有效性分析。从产值数据看，工业企业技术改造奖励受扶持企业2021年产值整体数据表现相比2020年有一定提升，产值平均值由2020年的9.88亿元，增长到2021年的13.76亿元，已达到2018年以来的新高。但从产值中位数看，近几年产值中位数未见明显增效，一定程度上反映了当期产值提升主要依托头部及偏上层企业，中下层企业的产值增长仍有待提升，详见图6。

图6 受扶持企业产值四年间变化情况

从政策受益企业产值增长率与行业平均水平比较看，2021年受扶持企业在产值增速方面相比行业平均确有较明显的领先趋势。结合上述企业层面的产值变化，本文认为工业企业技术改造补贴对L市产业产值增长确实有一定的推动作用，详见图7。

图7 受扶持企业产值与行业平均比较

从劳动生产率看，各类型受扶持企业2018—2021年劳动生产率整体呈增长趋势，其中中型、小型企业的增长相对明显，大型企业劳动生产率也一改往年下滑的趋势，逐步回升到2018年水平。在此背景下，2021年L市规上工业企业劳动生产率在42个工业大县中的排名相比2020年提高了7个名次，详见图8。

图8 受扶持企业劳动生产率变化情况

从受益企业劳动生产率和行业平均水平看，2021年受扶持企业的劳动生产率与行业平均基本持平，有小幅度增长。结合上述分析整体判定工业企业技术改造补贴对L市劳动生产率增长有小幅度的推动作用，但效果相对不明显，详见图9。

图9 受扶持企业劳动生产率与行业平均比较

2、重点政策对行业投入的有效性分析。如前述分析，从工业企业技术改造奖励实际扶持企业情况看，《L市统计年鉴2021》相关数据显示，L市全部规模以上企业1144家，本政策受益企业52家，扶持覆盖率为4.55%，覆盖率整体不高。同时从受益企业规模分布看，本政策相对仍倾向于对龙头企业或领先企业的“扶优扶强”，详见图10。

图10 受扶持企业规模分布及占本规模企业总数情况

归根结底，产业扶持政策的最终导向是行业整体的提高，龙头企业对行业发展的贡献主要体现在辐射引领①方面。为合理量化衡量受益企业的辐射引领作用，本文基于前期文献研究和专家意见，通过DEA模型构建政策投入产出矩阵，测算工业企业技术改造政策投入产出的有效性。模型相关参数如表2所示。

表2 政策投产有效性指标表

通过模型演算，在现有数据完整的38家企业中，仅有两家企业显示DEA有效，其余36家企业均显示DEA无效。同时，从投入规模SE（k）看，36家企业中有27家企业规模效益得分低于1，反映出该类企业明确仍处于规模性效应递增阶段，进一步加大投入有助于该类企业提高生产效率，而现阶段则面临财政资金投入不足的问题，详见表3。

表3 政策投产有效性分析结果

综上所述，本文认为工业企业技术改造政策虽有助于提高单个企业绩效表现，但可能因政策覆盖率不高、受扶持企业投入力度不够等原因，对企业上下游的辐射引领作用不够明显，同时对产业整体的推进也有较大提升空间。

四、绩效评价结论

本案例分析了L市制造业扶持政策在政策设立、执行、产出和效益4个维度上的绩效表现，进而识别L市产业政策在政策立项、前期调研、政策落实、政策产出成效方面存在的问题与不足。总的来看，“十三五”以来，L市在市委、市政府的坚强领导下，坚持“制造强市”战略，大力推进“制造业高质量转型”工程，在创新能力、平台能级、企业发展、节能减排、数字赋能等方面取得较好成效。同时，笔者也发现L市制造业发展面临以下问题与挑战：一是政策扶持方向与L市制造业高质量发展的需求不完全一致；二是政策条款设置不完善，政策缺位、越位、交叉、重复情况相对较多；三是政策内容与企业需求脱节，实际成效表现不佳。最后，笔者针对上述问题，提出加大重点行业财力投入保障、优化调整政策条款内容、建立政策全生命周期管理机制等对应建议。

五、案例总结与展望

（一）案例局限性

一是在产业规划分析方面，本文缺少对地区既定产业规划的综合研判，尚不能实现基于政策及其实施情况评价的对于地区产业规划方向调整的相关建议，未能触及政策调整优化的根本；二是在目标及其标准合理性评价方面，L市存在管理相对粗放的问题，政策各年度具体的、可量化的绩效目标难以确定，故而也无法论证目标及标准的合理性。评价中主要以往期业绩表现推测当期相对合理的绩效目标，仍不可避免地与实际情况存在偏差；三是在结果应用方面，大部分地区产业政策存在过度响应上级规划的问题，且部分上级政府通过下派考核任务的方式要求地方必须出台相关政策，因地方政府政策制定权限相对较低的问题，评价结果在应用于涉及上级任务的政策调整优化时面临阻碍。

（二）后续展望

笔者将在此基础上进一步研究产业扶持政策绩效评价的科学路径：一是要将产业规划视野纳入政策评价，提高政策评价的高度和有效性，触及产业政策评价服务于产业规划调整的终极目标；二是希望通过广泛开展政策绩效评价，以评促建，夯实主管部门履职约束，倒逼部门管理者明确政策总体目标和分年度目标，并促进其为确实保障目标达成而努力；三是进一步探索其他可行的结果应用路径，在不影响地方政府考核的前提下，尝试更有创造性的评价结果应用路径。

注释：

①辐射引领：根据宁凌相关研究成果，企业辐射引领可通过对上游企业的要素承接（即采购行为）和对下游企业的订单增长（即销售行为）体现。