基于绿色发展理念的AIIB资金分配体系构建

潘寻+刘哲

摘 要：本研究在借鉴目前国际多边发展援助机构传统资金分配模式的基础上，基于亚洲基础设施投资银行（AIIB）绿色发展理念，通过公平、合理、有代表性的因子选取及公式设计，构建了AIIB受援国国别资金分配体系，力求加强资金分配的公开透明，提高受援资金的可预见性，鼓励各方在AIIB平台下开展务实合作。最终设计结果表明：由于在资金分配体系中纳入了“人均历史累积CO2排放”和“碳强度变化”两大因子，AIIB对阿塞拜疆、格鲁吉亚等中亚国家的支持力度较大；中国、印度资金分配份额最多，但同自身需求相比，由AIIB提供的资金比重小于1.0%；其他国家资金分配额度占实际需求的比重在1.7%至11.5%之间。未来，在具体操作中，可通过公式因子的进一步完善和幂指数权重的调整不断优化资金分配体系，在最大程度上确保AIIB战略规划的实现。

关键词：资金分配；基础设施；绿色；因子

中图分类号：F062.2 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2017）01-0049-07

一、引言

多边发展援助机构通常指由若干个成员国组成的并利用成员国认缴的股本、捐款、优惠贷款或其他形式资金，向发展中国家提供各种形式援助的机构（黄梅波和陈娜，2015）。目前，国际多边发展援助体系主要包括联合国（UN）发展系统下的农业发展基金（IFAD）、儿童基金（UNICEF）和以世界银行（WB）、亚洲开发银行（ADB）、非洲开发银行（AFDB）为代表的全球、区域性金融机构。多年来，这些机构致力于帮助发展中国家开展经济发展、民生改善、贫困消除和环境保护类活动，并在协调世界发展关系、稳定世界经济秩序、实现全球/区域一体化进程中发挥了重要作用。然而，在全球地缘政治关系不断变化、世界经济曲折复苏、全球治理体系深刻变革的大背景下，国际多边发展援助体系的整体发展进程也因发达国家和发展中国家在全球治理结构上的根本矛盾而迟滞。一方面，以中国为代表的新兴经济体在多边发展援助体系中的地位和话语权并未伴随自身对世界政治稳定、经济增长的贡献而提升，导致全球治理秩序呈现出一种结构上的非正义；另一方面，传统多边发展援助机构融资能力无法匹配亚洲地区的经济发展速度和投资需求空间，资金供需失衡已成为限制区域内互联互通、经济一体化的重要瓶颈（高鹏，2015；刘曙辉，2015；张茉楠，2016）。在此大背景下，亚洲基础设施投资银行（AIIB）顺势而为、应时而生，在短短两年时间内从一个概念性倡议，发展成为一个具有全球广泛参与度的新的多边金融平台，为实现地区经济增长、可持续发展以及推动“公平、共赢、利益与风险共担”的国际新秩序注入了能量。

区别于传统多边发展援助机构，AIIB的职能定位更加集中，重点通过支持基础设施建设加强区域互联互通和经济合作，避免了WB、ADB业务宽泛的弊端；第二，AIIB的运营原则更加合理，强调不借发展融资附加诸如“人权、民主、自由市场”等政治条件，而是基于受援国现实情况制定、实施更具灵活性和针对性的贷款方案；第三，AIIB提倡绿色发展理念，不但将“绿色”明确纳入运行宗旨（精简、廉洁、绿色），而且承诺将基于生态环境的保护和改善，促进绿色、低碳经济发展，实现人类和自然和谐共处的原则开展业务。

就多边金融机构而言，资金的筹集、分配、使用和管理是其业务运营的核心要素，而各成员国最为关注的就是机构业务资金如何在各受援国间分配，这不仅是各方在多边平台下长期难以调和的内部矛盾，也将深远影响机构业务开展、绩效产出和各方参与热情。目前AIIB尚未确定其兼容绿色理念的资金分配体系。鉴于此，本研究在借鉴目前国际多边发展援助机构传统资金分配模式的基础上，基于AIIB绿色发展理念，通过公平、合理、有代表性的指标选取及公式设计，构建了AIIB受援国国别资金分配体系，一方面提高资金分配的科学性、合理性和可预见性，鼓励各方在新平台下推进务实业务合作；另一方面降低政治干预，为巩固强有力的区域金融合作平台、开创全球金融治理新格局、实现AIIB“打造利益、命运和责任共同体，推动共同发展与繁荣”的战略目标提供理论依据。

二、现有多边发展援助机构资金分配体系

（一）发展历程

目前，通过构建资金分配体系，指导各国受援资金分配的多边发展援助机构如表1所示。1991年，在正式运行30年后，WB下属的国际开发协会（IDA）首次引入基于绩效的资金分配体系（Performance-Based Allocation System，PBAS），其主要目的是根据受援国的业务绩效提高资金分配的合理性和透明度，并确保其被有效使用。其目的虽无可争议，但出资国和受援国长期以来在“以何种指标衡量受援国绩效”问题上存在较大分歧。1999—2002年间，非洲开发银行（AFDB）管理的非洲开发基金（AFDF）、亚洲开发银行（ADB）管理的亚洲开发基金（ADF）、加勒比开发银行（CDB）管理的特别发展基金（SDF）、泛美开发银行（IADB）管理的特别业务基金（FSO）和中介融资基金（IFF）先后设计并采用了以IDA分配模式为基础的国别资金分配体系。2005年，国际农发基金（IFAD）和全球环境基金（GEF）也根据业务特点建立了自身的受援国资金分配体系，覆盖对象均超过140个受援国。PBAS逐渐成为国际多边发展援助机构主要业务窗口资金分配工具，并一直沿用至今。

（二）基本形式

各机构资金分配公式通常由需求因子和绩效因子（CPR）两大部分构成，具体如表2所示。其中，需求因子主要包括受援国人口和指代经济发展程度的国民生产总值/国内生产总值（GNP/GDP）；绩效因子主要包括受援国国家政策与制度评估水平（CPIA）和已完成项目整體绩效（PPR）。通常，各机构分配公式通过调整幂指数赋予各因子不同的权重，求得各受援国国家得分，再通过某国得分在所有受援国得分总和中的比重，结合待分配资金规模求得该国具体分配额度。

需求因子中，受援国人口幂指数通常为正。其中，AFDF和IDA的幂指数为1，表明受援国人均资金分配量将不受人口数量影响；ADF和IFAD的幂指数分别为0.6和0.45，如其他因子均相同，指数越趋近于0，人口小国最终人均资金分配量将越高；尽管GEF公式中未明确体现人口指标，但受援国GDP可看作人口和人均GDP的乘积，因此可认为GEF的人口因子幂指数为-0.08，包括我国在内的人口大国在资金分配体系中反而处于不利位置。GNP/GDP因子幂指数全部为负值，除SDF幂指数为-0.9外，其他各机构幂指数在-0.08至-0.25之间。幂指数越小，对穷国越有利，幂指数越趋近于0，该因子对最终资金分配的影响越小。除了人口和GNP /GDP，多个机构结合自身业务特点，在分配公式中纳入了个性化因子，如AFDF引入基础设施发展指数（AIDI），SDF引入受援国脆弱指标（VUL），GEF引入环境惠益指标（GBI），对分配结果进行校正。

绩效因子大小取决于受援国政策与制度评估水平（CPIA）和已完成项目整体绩效（PPR）。WB关于援助有效性的研究表明，发展援助在良好的政策和制度环境中更有可能产生好的援助效果，这为WB资金分配体系的改革提供了理论基础（徐佳君，2014）。目前，各机构绩效因子幂指数在1至4.125之间，该指数越大，对相关政策完备、制度完善、机构健全、项目整体绩效好的受援国越有利。CPIA始于WB体系，由受援国经济管理水平、结构政策水平、社会包容/公平政策水平和公共部门管理水平四大类16项具体指标确定。基于和WB的传统合作，为减少评估成本并提高数据权威性，ADF、IFAD和GEF多年来一直采用WB的数据库进行计算。此外，AFDB在绩效因子计算中引入了基础设施及区域一体化水平指标（CPIAE），IFAD引入了农村发展部门框架指标（CPIArural），CDB创新性地在CPIA的计算中引入了环境可持续性指标。由于上述个性化指标均由机构自行评估且结果不公开，因此成为各机构推动战略规划、实现资金分配意愿的工具。

需指出的是，由于所管理的两个业务窗口均只有5个受援国，IADB进一步简化了资金分配公式。相比于其他各机构通过公式计算出分配权重，IADB采用多因子占总量比例的形式直接推导出各国资金分配数额。

三、AIIB资金分配体系构建

（一）受援国对象选取

根据AIIB章程第二条（职能）和第三条（成员资格）限定，AIIB将推动亚洲区域内的基础设施和其他生产性领域发展的资本投资，成员资格向WB或者ADB成员开放。目前，AIIB域内创始成员国37个，其中，身为WB或ADB受援国，满足AIIB受援基本条件的国家有26个，具体如表3所示。尽管伊朗、马来西亚和俄罗斯现在仍处于WB受援国集团，但实际上其多年来几乎未申请受援资金开展项目，它们连同其他经济发展水平较高的成员国一样，加入AIIB的目的并非获得资金援助，而是借助平台谋求与域内受援国的经济合作，以域内受援国基础设施建设需求增加为契机引导国内产业走出国门，带动自身经济增长。因此，本研究将AIIB受援国最终限定为23个。

（二）资金分配体系基本因子选取

AIIB资金分配公式沿用现有多边金融组织传统模式，分为需求因子和绩效因子两部分。绩效因子延用WB体系；需求因子除了传统的人口指标和GNPPC，拟借鉴GEF气候变化重点业务领域资金分配模式，在公式中纳入响应AIIB绿色发展理念、反映各受援国低碳经济发展水平的“人均历史累积CO2排放”和“碳强度变化”两大因子。之所以纳入上述两因子，源于AIIB自身发展战略、业务特点以及亚洲地区低碳发展及减排压力。首先，“绿色”是AIIB的运行宗旨，金立群多次对外承诺，亚投行的核心理念是精干、廉洁、绿色，将致力于促进域内绿色经济和低碳经济的发展，促进人类最终摆脱化石能源的依赖，实现人类和自然和谐共处（丁蕾蕾，2015）。其次，亚洲地区CO2排放占世界的比重已经从1990年的24.7%上升至2014年的47.4%，超过了欧洲和北美排放量的总和，成为全球排放增量和增速最大的地区。作为专注于基础设施建设的金融机构，AIIB涉及的铁路、公路、机场等项目建设具有能源消耗大、建设周期长、温室气体排放潜能高等特点，要求在业务运行过程中充分纳入低碳与减排理念。第三，亚洲地区深受台风、洪涝、干旱等气候灾害的影响。近年来，由经济高速发展诱发的环境污染、气候变暖和生态赤字问题成为制约区域经济增长的障碍（柴麒敏，2015）。从WB、ADB业务实施情况看，环境、气候等可持续发展问题也越来越成为项目落地的前提条件和成功实施的关键要素。因此，亚洲地区需要在未来发展进程中采用共同的减缓和适应措施协同应对，防范环境和气候风险。第四，中国已经在绿色经济、低碳经济领域积累了较大优势，强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理，不但可将我国生态文明和绿色发展理念融入AIIB机构建设，强化中国企业业务参与优势，也可打消西方社会针对我国“落后输出”、“污染转移”、“环境政策不达标”的质疑。

“人均历史累积CO2排放”这一概念由我国学者提出，是人类可持续发展领域内的重大创新，最早出现于2008年波兹南气候会议上。该概念通过将历史上一段时期内某个国家累积的碳排放量总和除以该国当前人口数求得，不但确保了各国在气候问题责任和发展权益方面的一致性，也对维护我国未来发展空间起到积极作用。“碳强度”指生产单位GDP的CO2排放量，主要取决于各国经济增长、技术进步、农业工业化和城市化进程与规模。一般情况下，“碳强度”指标随着技术进步和经济增长而下降，但是，“碳强度变化”幅度由各国低碳发展战略的实施力度和产业结构优化程度而确定。

將“人均历史累积CO2排放”和“碳强度变化”两因子纳入资金分配体系，得到公式具体形式：

国家分配权重=POPa×GNPPCb×GBIc×CPRd

其中，GBI=人均历史累积CO2排放×（碳强度基准年/碳强度当前）。

利用此公式进行模拟，可使AIIB同现有多边发展援助机构资金分配体系相匹配，易为出资国和AIIB域内受援国认同并接受。

（三）幂指标选取

拟构建分配体系能否实现资金科学、有效地分配，关键在于基本因子幂指数的选择是否合理。在表2的基础上，为各基本因子设置不同的幂指数进行组合，得到各受援国在不同情景下的分配权重，结果如表4所示。

CPR数据参照WB数据，GBI、POP、GDPPC参照国际能源署（IEA）数据，碳强度基准年选取1990年，当前年选取2013年。

根据前文分析，b值越小，对GNPPC低的国家越有利；b值越趋近于0，GNPPC对分配结果的影响越小。c值越小，对东南亚等人均历史累积CO2排放较小的受援国越有利；c值越大，哈萨克斯坦、阿塞拜疆、蒙古等人均历史累积CO2排放相对较高且碳强度降幅较大的受援国资金分配越多。考虑到AIIB各受援国发展阶段，很大比重的碳排放来自满足用电、采暖、交通等基本生活需求，因此可适当降低c值，对结果进行校正。目前AIIB正处于初始运营阶段，为避免个别项目绩效对分配结果造成显著影响，d值可选择目前多数机构采用的2作为幂指数。综合上述讨论，最终选择情景4作为受援国初始分配方案，并代入后续计算。

（四）分配上、下限选取

通常，为了避免资源过度集中在部分受援大国，同时保证各受援小国的参与热情，多边发展援助机构会在各国资金分配比例确定后，利用分配上限（ceiling）、下限（floor）再次对各国实际分配资金进行校正。如表2所示，WB为各受援国设定了年度资金分配下限为600万美元，并要求年度人均资金分配上限不超过20美元；GEF和IFAD相关政策要求较为一致，年度资金分配下限为100万美元，上限不超过各自资金总盘子的10%和5%；ADB和AFDB同样为受援国设定了年度资金分配下限，分别为300万美元和500万美元。虽然WB和ADB未明确规定资金分配上限，但从过往资金分配结果看，以WB 2013年和ADB 2014年为例，单个受援国资金分配比例未超过各自资金总盘子的14.95%和23.65%。

AIIB章程同样对优化资金分配进行了描述。其中，第二条（职能）指出需特别关注本区域欠发达成员的需求，第十三条（业务原则）强调银行应尽可能避免不均衡地将过多资金用于某一或某些成员的利益。基于此政策指导，采用分配上限分别为25%、20%和15%以及下限分别为1%和0.5%进行组合，对受援国初始分配比例进行调整，结果如表5所示。

根据表5，中国的初始分配比例超过31%，如采用分配上限25%或20%的情景，中国将是唯一分配受到压缩的受援国；如采用15%的分配上限，中国、印度两个受援国资金分配将达到上限。如采用0.5%的分配下限，马尔代夫、尼泊尔两个国家将获得保底资金；如采用1%的分配下限，柬埔寨、老挝、马尔代夫、缅甸、尼泊尔和斯里兰卡6个国家将获得保底资金资格。

就我国而言，主导AIIB建设主要目的为提升我国在亚太地区的经济影响力，拓展海外市场，化解过剩产能，加强人民币的流通性和可兑换性，为中国成长为金融大国创造条件（黄志勇等，2013；张小兰和蔺奕茗，2015）。因此，直接获取资金援助并非我国的核心目标，我国可在资金分配上限设计上相对超脱，彰显借助AIIB推动域内地区互利共赢，改善区域合作伙伴关系的决心。关于资金分配下限，2016年6月24日，AIIB公布首批4个贷款项目，贷款总额为5.1亿美元，单个项目体量近1.3亿美元。根据战略规划，预计AIIB未来5—6年每年放贷量将达到150亿美元，如扣除20%的资金支持大型区域合作项目，尚留120亿美元资金进入分配體系，1%的分配量与已批项目资金体量接近，且适当提高资金分配下限更易获得小国、穷国的认同和支持。综合上述讨论，最终确定AIIB资金分配体系上、下限分别为15%和1%（情景3）。

（五）具体分配结果模拟

将AIIB各受援国模拟分配比例同其在WB和ADB下分配比例进行比较，结果如表6所示。阿塞拜疆、格鲁吉亚、乌兹别克斯坦等中亚国家在AIIB体系下的分配比例较WB和ADB有较大幅度提升；泰国在AIIB下分配比例为5.46%，由于其在WB和ADB下受援额度较小，因此进一步稀释了其他受援国的分配比重；由于有分配上、下限的政策设计，中国、印度等传统受援大国AIIB下资金分配比重与WB体系下基本一致，马尔代夫资金分配比重则显著提升，成为该政策的最大受益国。

Biswa（2010）对ADB各成员国在2010—2020年间基础设施建设资金缺口进行了评估。以AIIB年度分配资金总额120亿美元进行测算，并同ADB评估的各国年度需求额度进行比较可看出，AIIB对阿塞拜疆、格鲁吉亚、蒙古等中亚国家的支持力度较大，超过19.00%的基础设施建设资金需求可由AIIB提供；中国、印度的资金需求较大，由AIIB提供的资金支持力度小于0.90%；其他国家受援额度占实际需求的比重在1.70%—11.50%之间。中亚国家较高的资金供需比，源于其较高的“人均历史累积CO2排放”和“碳强度变化”趋势。未来，在实际操作中，可通过降低GBI幂指数对资金在各地理区域间的分配进行校正，最终实现资金分配体系的进一步优化，最大程度上确保AIIB战略规划的实现。

四、结论与政策启示

资金分配是多边金融组织业务运营的核心要素，也是各受援国最为关注的政策设计。本研究在借鉴目前国际多边发展援助机构资金分配体系的基础上，基于AIIB绿色发展理念，将“人均历史累积CO2排放”和“碳强度变化”两大因子纳入资金分配公式，通过选取各基本因子不同幂指数进行组合模拟，并通过资金分配上、下限对各国实际分配资金进行最终校正。AIIB资金分配体系的构建，既要提高资金分配的科学性、合理性和可预见性，又要提高并维持各成员参与新机构业务运营的积极性和热情，更为重要的是，在机构战略规划和政策设计中融入“中国声音”，确保借助AIIB的成立和运营积极主导地区经济体投融资规则，增强我国在全球金融治理新格局中的话语权，进一步提高我国在亚洲的国际地位和影响力。基于研究内容，本文得出以下几条政策启示和建议：

第一，關于资金分配体系，一是进一步讨论公式涉及基本因子、幂指数是否存在优化的可能性和方向；二是选择并纳入能够反映各受援国资金利用效率、还款能力的指标因子，确保机构资金的绩效产出和可持续性；三是结合项目实际情况，定期对基本因子和幂指数数据进行评估校核，并为国内突发政治、经济动荡和环境、气候灾害的国家设计受援额度调整预案，提高资金分配的科学性、透明性以及各成员国的认同度。

第二，关于AIIB资金规划，除了80%的业务资金通过拟构建的分配体系进行分配，剩余20%的资金基于公路、铁路等基础设施建设的业务特点，重点打造亚欧大陆桥、泛亚铁路、孟中印缅经济走廊等改善大区域内基础设施互联互通的标志性项目，借助其促进区域经济和社会进步的发展效应、推动科技和低碳发展水平提升的创新效应以及推广项目成果复制和应用的示范效应，以改善贷款项目质量为基础，加速项目经验、优良举措和创新理念在各成员国之间的共享，使其成为推动区域互联互通、共同发展的纽带。

第三，构建基于绿色发展指标的资金分配体系只是AIIB推进绿色发展理念的开始。为实现全面推进AIIB的“绿色化”运营，一是在战略层面，结合联合国2030年可持续发展目标，将节能减排、环境保护和推动可持续发展作为AIIB的战略指导方针，并纳入国别合作伙伴战略的优先支持领域。二是在政策层面，充分借鉴现有机构经验，结合AIIB自身业务特点、亚洲实际情况和各国实际发展阶段，制定有针对性的环境和社会保障政策，尽快出台“物质文化资源”、“水坝安全”、“领土争议地区”相关政策标准，并确保项目在设计、实施阶段充分考虑环境和社会因素。三是在业务规划层面，除了传统意义上的交通、桥梁、水利等基础设施建设，积极推动在清洁可再生能源、供水与污水处理、绿色物流等领域开展合作业务。四是在项目层面，将环境预评估纳入项目审核，筛查项目实施区域潜在的环境问题和环境风险，并充分听取并反映地方利益相关者的声音；在项目实施阶段，综合考虑项目的社会和环境效益，在企业招标、设备采购环节纳入环境指标，定期监测项目环保措施落实，设计并推广绿色示范项目试点，拟备完善的环境申诉机制并不断加强当地环保机构的能力建设；在项目完工阶段，评估项目实际造成的环境影响，及时总结经验教训，形成有效的信息反馈，推动项目知识产出在AIIB各利益相关方之间的分享及吸收，将环境评估结果纳入已完工项目整体绩效，作为确定未来各受援国资金分配额度的绩效标准之一。

参考文献：

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[3]丁蕾蕾.金立群：投行不是专为“一带一路”设立的，对腐败零容忍[N].东方早报，2015-12-16.

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[10]张小兰，蔺奕茗.筹建亚洲基础设施投资银行的影响及困境[J].发展研究，2015，（3）.

Abstract：On the basis of the experience of traditional allocation mode of international multilateral development organizations， this study has selected the fair，reasonable and representative factors，designed the formula，and finally established the finance allocation system for Asian Infrastructure Investment Bank （AIIB） responding to its green development modus operandi. The constructed system will not only strengthen the transparency of the finance allocation，improve the predictability of finance for recipient countries，but also encourage all members to carry out the pragmatic cooperation under the platform of AIIB. The results show that due to the inclusion of "cumulative CO2 emission per capita" and "carbon intensity change" in the allocation formula，the support of AIIB to Azerbaijan，Georgia and other central Asian countries is relatively high. China and India share the largest part of the financial allocation，yet the proportion is less than 1.0% compared with their own requirement. The final allocations for other countries account for 1.7% to 11.5% when compared with their individual needs. In the future，the finance allocation system can be optimized by the improvement of the factors and the adjustment of exponential weighting for each factor，to fully achieve the strategic planning of AIIB.

Keywords：finance allocation，infrastructure，green，factor