铁路企业领导人员经济责任审计评价研究

赵胜民

（中国国家铁路集团有限公司 审计局，北京 100844)

0 引言

2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》，对新时代经济责任审计提出了新要求，强调坚持党对审计工作的集中统一领导，聚焦领导干部(企业主要领导人员)经济责任，揭示违纪违规问题，客观进行审计评价，促进领导人员依法用权、主动担当、有效作为，确保党中央令行禁止[1]。经济责任审计是中国特色社会主义审计监督制度的重要组成部分，是党中央加强干部监督管理的重要举措[2]。对领导干部任职期间履行经济责任情况进行客观准确评价，既是经济责任审计的重点，又是经济责任审计的难点，亟需深入研究并不断改进完善。

经济责任审计评价是对领导人员任职期间履行经济责任情况进行全面、客观、公正的综合评价，既是审计人员职责所在，又是促进领导人员履职尽责的需要，也是经济责任审计能否发挥作用的关键。审计评价是否做到实事求是、客观公正、全面准确，是对整个经济责任审计工作质量的检验，又事关被审计领导人员的功过得失。因此，深入开展经济责任审计评价研究，明确审计评价的原则、内容、方法和程序，对提升审计评价质量具有重要意义。

1 经济责任审计评价现状及存在问题

1.1 审计评价的难点

（1）经济责任审计内容多、覆盖面广，全面审计难。经济责任审计主要内容包括贯彻落实党和国家经济方针政策、决策部署和铁路企业重大决策等多项内容，涉及企业(单位)经营管理的多个方面，几乎涵盖其他类型审计的全部内容[3]。要对领导人员任职期间经济责任履行情况进行全面、客观、准确的审计评价，需要结合企业实际、管理特点和领导人员职责要求，按照经济责任审计的主要内容进行全面审计并客观反映。

（2）领导人员任期时间长、范围广，总结归纳难。领导人员任期时间跨度长、管辖单位多，任职期间发生的大事多、要事多，要对领导人员任职期间经济责任履行情况进行全面、客观、准确的精准画像，首先要对领导人员任职期间工作情况进行全面了解，对相关重大经济事项的发生背景、决策过程、执行效果等进行检查核实并梳理分析，存在总结归纳难的情况。

（3）问题定责规定较原则、需要专业判断，问题定责难。目前经济责任审计规定的问题定责条件是列举式的、指导性的[4]，虽然明确了对审计发现问题界定2种类型责任的方法和标准，但在实际工作中，审计发现的问题性质多种多样，需要审计人员分析判断，界定问题责任。由于审计人员对责任界定的原则和标准理解不一致、把握不统一，影响问题定责的准确性和规范性，存在问题定责难的情况。

（4）审计评价方法多，需要结合实际灵活运用，确定结果难。经济责任审计评价可综合运用多种方法，如比较法、指标法、定性定量法、综合分析法等[5]。对每一项审计内容的评价，需要结合具体情况，选择适当的审计方法[6]，依据审计结果进行分析得出评价意见。审计方法的多样性和分析判断的灵活性，带来确定评价结果难的情况。

（5）审计评价专业性强、要求高、综合评价难。审计评价的一个重要目的，是为干部管理监督部门提供专业、客观、准确的参考资料。实际工作中，由于审计人员对评价内容、方法、标准理解把握不一样，影响审计结果的客观性和准确性。要对领导人员任职期间经济责任履行情况进行全面、客观、准确的审计评价，需要既具备宏观视野，又从审计专业角度，在对每项审计内容具体评价基础上，对领导人员履行经济责任情况进行综合评价，存在评价结论难的情况。

1.2 审计评价存在问题及原因分析

（1）对审计评价的重要性认识不足。审计评价是对领导人员履行经济责任情况的综合评价，但个别审计机构和审计人员对审计评价的目的、意义和重要性认识不足，没有充分认识新时代赋予经济责任审计的重要意义，没有从企业管理者和大局的高度去揭示问题分析评价，导致经济责任审计评价站位不高、效果不好，不能客观反映和评价领导人员的履职情况和履职能力，影响审计评价质量。

（2）审计评价内容不完整、重点不突出。审计评价的基础是经济责任审计规定的主要内容。目前存在部分审计评价未结合领导人员的职责和单位特点，未按照经济责任审计规定的主要内容进行评价的情况，如个别审计评价内容不全面不完整、缺少主要审计内容，一些审计评价重点不突出、未精准“画像”，部分审计评价未结合领导人员履职特点对领导人员主要工作和重点事项进行总结评价，影响审计评价质量和效果。

（3）审计评价体系未建立、指标不明确。审计评价是经济责任审计的重要成果。由于目前经济责任审计评价指标体系尚未建立和明确，多数审计机构和审计人员依据个人理解或内部规定进行评价，有的评价仅反映成绩不反映问题，有的超出审计职权和审计范围进行评价，还有的对审计未涉及的内容和事项进行评价，造成审计评价不客观、不规范，评价结果不适用，影响审计工作质量。

（4）审计问题定责不准确、标准不统一。经济责任审计是对人的审计，对审计发现问题按规定界定领导人员经济责任，是经济责任审计的重要特征。目前责任界定中主要存在：一是对规定中责任界定的标准理解不到位；二是对领导人员在问题中实际所起的作用把握不准；三是对问题产生的后果认识不统一；四是没有按照权责一致的原则，具体问题具体分析来定责，导致问题定责不准确、不统一。

（5）审计评价表述不规范、影响结果运用。审计评价是审计结果的总括反映[7]，实践中存在部分审计评价未按规定要求表述、内容不完整，未进行总结归纳，评价针对性不强，审计评价表述欠严谨，逻辑性、层次性、条理性欠清晰，审计评价未形成综合性评价意见，影响审计结果的运用。

2 经济责任审计评价体系的构建与思考

2.1 经济责任审计评价基本原则

（1）依法依规原则。审计评价应有充分的法律法规和证据资料支持，依据有关党规、法律法规、政策规定和企业责任制考核目标、相关历史数据、行业标准，以及企业发展战略规划和企业内部管理制度等进行评价。

（2）客观公正原则。在审计查证或者认定事实的基础上，对照标准，全面客观反映领导人员任职期间经济责任履行情况，不能将未经查明和证实的材料作为评价依据，审计评价中既要反映成绩，也要反映存在问题。

（3）权责一致原则。领导人员拥有的权力与其承担的责任应相互一致、权责对等。应结合领导人员任职单位实际和岗位职责要求，对职责范围内事项进行审计评价，对职责范围以外的事项不作评价。

（4）相关性原则。审计评价应与审计内容相统一，不能超出审计内容范围，对审计中未涉及的内容不评价，对与审计内容不相关的事项不作评价，对经济责任以外事项不作评价，对于审计证据不足、不适当和依据不足、责任不清的事项不作评价。

（5）定性与定量评价相结合原则。根据审计结果，对能够量化事项，按照相关指标的完成情况，对照目标标准、历史水平或行业标准进行定量评价，并通过量化比较分析对事项作出定性评价；对非量化事项，按照相关标准和要求进行分析归纳，做出定性评价。通过定性和定量评价的结合[8]，对所评价事项作出定性评价意见，达到定量评价与定性评价的统一。

2.2 审计评价主要内容

依据审计评价原则，按照经济责任审计的主要内容，审计评价应包括以下主要内容：一是领导人员任职期间履行经济责任所做的主要工作。对领导人员任职期间履行经济责任做出突出业绩、具有显著成效的具体事项进行总结归纳。二是对领导人员履行经济责任情况进行评价。根据审计内容及检查情况，对经济责任审计规定的主要内容逐项进行总结评价。三是对审计发现问题进行责任界定。对领导人员任职期间，本人和任职单位接受国家审计机关和内部审计机构检查发现问题，按规定界定责任。四是形成综合性评价意见。结合被审计领导人员任职期间主要业绩、发现主要问题以及应承担的责任类型等情况，对领导人员履行经济责任情况形成综合评价意见。

2.3 审计评价方法体系

构建经济责任审计评价指标体系，明确审计评价的指标内容、评价事项、方法程序，对于规范和完善经济责任审计评价非常必要。经济责任审计评价方法体系[9]如表1所示。

2.3.1 领导人员任职期间履行经济责任的主要工作

2.3.2 领导人员履行经济责任情况

按经济责任审计的主要内容逐项进行分析评价、作出定性结论，对各项内容的分析评价要有主要的具体事实表述，从总体情况、取得的成效、存在不足或问题等方面分析描述，根据分析作出定性结论。

（1）贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署和铁路企业重大决策情况。对领导人员任职期间党和国家经济体制改革、宏观经济调控、产业结构调整、创新驱动发展战略等方针政策、决策部署和铁路企业重大决策及每年安排的重点工作任务，检查相关单位是否进行了研究部署，是否有贯彻落实的方案、办法和措施，推进是否有力，落实是否到位，效果是否达到预期目标等情况进行分析，重点看推进情况和落实效果，对积极研究、认真贯彻落实和未研究，以及贯彻落实不坚决、不全面、不到位的情况进行全面反映，作出审计评价。

（2）企业(单位)发展战略规划的制定、执行和效果情况。对领导人员任职期间是否组织制定了企业三年或五年发展战略规划，制定的战略规划是否符合国家规划和政策，是否符合铁路行业的战略规划，是否符合企业的实际和发展方向，是否采取有效措施予以推进，推进进度和实现的效果是否与战略规划一致等进行评价。

（3）主要经济指标完成情况。结合企业实际，对企业主要经济指标和上级经营业绩考核指标完成情况等进行量化评价。经济指标完成情况主要与上级下达的目标(预算)进行比较，也可与历史同期或行业标准进行纵向和横向的比较分析，应充分考虑环境、历史背景等客观因素，结合全行业的总体完成情况进行分析，判断其完成情况。运用经营业绩考核结果资料，主要根据各年度的评分，结合排名情况等进行分析评价，要考虑同一评价总体中个体的自然差异，不能简单按排名确定评价档次。应综合主要经济指标的完成情况和有关考核结果作出审计评价。

（4）重大经济事项决策、执行和效果情况。对领导人员任职期间，单位重大事项决策、重要项目安排、大额资金运作事项的决策、执行和效果情况进行评价。在进行充分审计检查的基础上，对是否建立重大经济事项决策制度、制度的健全性、事项决策的权限、程序和内容是否合规、决策是否得以执行、决策事项是否完成、决策的执行效果进行评价，对因决策不当或决策失误或执行不力造成事项未落实或损失浪费、环境破坏、风险隐患的要分析反映，综合总体决策事项的管理过程和执行效果情况作出审计评价。

（5）企业法人治理结构的建立、健全和运行情况，内部控制制度的制定和执行情况。通过审计检查，对企业党委会、董事会、监事会和总经理办公会等之间的职责划分、制衡和约束的企业法人治理结构是否建立健全、运行有序，各自是否发挥了应有的作用，是否存在职责不清、相互交叉或相互脱节的情况，是否存在内控不严、执行不力、管理混乱或导致违法违纪、亏损和风险隐患等情况进行分析评价，根据相关事实和整体管理情况作出评价。

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（6）企业(单位)财务的真实合法效益、风险管控、境外资产管理情况。根据审计情况，对企业财务数据的真实性、财务报表的完整性和合规性、企业经营的稳健性和可持续发展能力、经营业务的合规性、企业在投资、运营、财务、创新等方面的风险管控情况，是否存在系统性债务风险和涉金融业务方面的风险、境外资产的安全完整和保值增值情况等进行评价。

（7）在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从业规定情况。反映主要领导人员作为党风廉政建设第一责任人，在加强党风廉政建设方面职责履行情况，通过审计、谈话和调查了解等对主要领导人员、班子成员是否存在个人廉洁问题，是否存在违反中央八项规定及其实施细则精神、违规经商办企业、违规持股、违规兼职取酬、违规从事有偿中介活动、亲属或者特定关系人依托企业违规开展业务等问题进行审计评价。

（8）以往审计发现问题的整改情况。通过审计检查以往审计发现问题的整改过程和结果[10]，对主要领导人员作为审计发现问题整改的第一责任人，在问题整改的组织、研究、布置和落实上是否作为，是否存在不重视、不积极、不部署和措施不力、整改不到位等问题进行评价。

（9）其他情况。对其他审计事项按评价原则进行审计评价。

2.3.3 审计发现问题的责任界定情况

反映领导人员任职期间审计发现问题的责任界定情况。对审计发现问题界定责任时，应结合领导人员的职责分工，综合考虑相关问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导人员实际所起的作用等，分析界定领导人员应承担的责任。一是审计问题既包括本次审计发现问题，也包括任职期间历次任中审计发现问题，应进行总结归纳。二是界定责任时，应重点关注领导人员在相关问题中实际所起的作用和问题引发的后果。三是原则上，对已经整改到位，且未造成损失损害后果的问题，不界定领导人员责任；对一般性的管理问题不界定责任；对审计决定中应整改而未整改、违反中央八项规定及其实施细则精神，设立“小金库”等领导人员负主体责任的问题，应按规定界定相应责任。

2.3.4 形成综合性评价意见

依据审计情况形成综合性评价意见，可以按照“好(很好、优秀)、较好(良好)、一般(基本)、较差(不到位)”4个档次反映，也可以根据所评价事项的内容作出“真实反映了……”“符合……”“基本符合……”“未发现……”等评价，要根据审计检查情况，考虑评价事项的落实过程、所处环境和历史背景以及主客观因素等，重点从领导人员推动该事项的态度、力度、落实程度和结果，以及审计发现的问题和问题性质等方面进行总体分析，作出相应档次的定性结论。定性结论要根据事项的全貌和本质作出，不能按表象或发现问题的数量简单判断，未发现问题的不一定优秀，优秀的事项也可能存在执行上的个别基础性问题，要全面、客观、辩证地作出定性评价结论。

2.4 完善审计评价的对策

2.4.1 提高政治站位

党中央、国务院把经济责任审计作为加强对领导干部权力运行制约和监督的重要抓手，把审计监督作为干部选拔任用的一项重要参考。审计机构和审计人员应充分认识经济责任审计的政治属性和政治功能，提高政治站位，加强对领导人员的“权”“钱”“责”的审计监督，站在企业集团、企业改革创新、持续发展的高度，根据领导人员职责要求，围绕应该干什么、干了什么、干的怎么样等进行评价，既不越位、也不缺位，客观评价领导人员的履职情况和履职能力，促进领导人员履职尽责、担当作为，促进权力规范运行。

2.4.2 突出经济责任审计特点

经济责任审计是对人的审计，应突出经济责任审计特点开展审计评价。一是严格按照经济责任审计规定的9项内容进行评价，恪守审计边界，既不越界、也不漏项。二是结合“对人审计”的特点开展评价，突出对贯彻落实党和国家经济方针政策、决策部署和铁路企业重大决策等领导人员首要职责的检查评价，突出对重大决策事项等事关领导人员权力运行的检查评价，突出对中央八项规定精神落实情况等领导人员落实党风廉政建设责任和遵守廉洁从业规定的检查评价。三是形成明确评价意见，依据审计情况，对领导人员履行经济责任情况形成综合性评价意见，作出“很好履行了”“较好履行了”“基本履行了”或“履行不到位”的评价。

2.4.3 审慎客观审计评价

审计评价应坚持稳健、谨慎的态度，实事求是、客观公正地进行审计评价。对于审计证据不足、不适当和依据不足、责任不清的事项不做评价；不能将被审计单位和被审计者提供的或其他渠道取得的未经查明证实的材料作为评价依据，不能在未审计或审计不充分的情况下主观臆断评价，不能用一般标准去衡量特殊场合出现的个别情况，不能用现在已变化了的政策、标准去分析评价已经过去的事项。

2.4.4 落实“三个区分开来”要求

审计评价要认真贯彻落实习近平总书记关于“三个区分开来”的要求，全面、客观、辩证地看待问题，审慎作出审计评价，对领导人员在改革创新中的失误和错误，应当从目的正当、禁止排除、程序合规、结果合理等维度进行分析研判，区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私，综合分析确定是否可以免责或从轻定责，鼓励领导人员干事创业、担当作为。实践中应注意，落实“三个区分开来”要求一般由审计机构来把握，不应由审计人员或审计组来分析判断。

2.4.5 规范表述审计评价意见

审计评价应全面、客观、精炼、明确，撰写审计评价时应注意：一是评价应全面，按照审计评价的4项内容和审计查证的9个方面进行评价，确保内容完整。二是评价应客观，每项内容的评价结论应在全面深入检查或抽查足够样本的情况下得出，有具体事实做支撑，做到评价真实、实事求是[11]。三是评价应精炼，不能对评价意见进行简单罗列，应在审计组分析研究基础上进行归纳提炼，做到言简意赅、层次分明、逻辑性强。四是评价应明确，对领导人员履行经济责任情况应有明确的综合评价意见，方便组织人事部门使用，有助于深化审计结果运用，更好地发挥经济责任审计作用。

3 结束语

建立规范完善的经济责任审计评价指标体系，对于提高审计评价质量具有重要意义。在分析铁路企业经济责任审计评价现状和存在问题基础上，对构建审计评价体系相关的原则、内容、方法、程序等进行了分析研究，提出对策建议，以进一步提升审计评价的质量和水平，推动经济责任审计更好地发挥作用，促进领导人员履职尽责、担当作为、规范用权。