基层治理在农地“三权分置”推进中的角色构建

□汤 露

（长江大学马克思主义学院，湖北 荆州 434023）

农地“三权分置”（土地所有权、土地承包权、土地经营权的分置）作为继20 世纪80 年代家庭联产承包责任制之后的又一次重大农村土地改革安排，是十八届三中全会的重要工作部署。在城镇化的背景下，此次改革不仅被赋予解决当前农村土地荒废问题的希望，同时也成为促进国内农业朝规模化、集约化和现代化发展的希冀。其能在一定程度上突破我国农村土地的产权困境，是农村经济社会发展到一定阶段的必然选择[1]。

从政策导向来看，2018 年修订后的《农村土地承包法》对农业生产用地的三权分置问题进行了确认，明确农村生产用地在原有所有权和承包权的基础上分化出经营权，并对经营权的流转范围以及流转程序等作出了明确规定。同期修订的《土地管理法》则对农村集体经营性建设用地的入市进行了确认。从实践来看，以四川省、浙江省、湖南省部分乡镇等为代表的试点区域针对农地“三权分置”改革的探索亦取得了较好的成效，有效解决了家庭自耕模式对农业规模化和专业化经营的限制，在解决农地高闲置率的同时创造了较好的经济效益和社会效益。由此可见，在政策顶层设计和实践成果的推动下，农地“三权分置”将稳步朝纵深方向发展。

作为一个庞大的系统工程，农地“三权分置”这种重大变革不仅对顶层设计提出了极高要求，对与之配套的基层治理而言也是一次大考验。作为农地“三权分置”的直接参与者和见证者，基层政府如何顺应时代和政策的演变，扎实有效推进相关改革有力落实、有效释能也成为当前一个重要的研究课题。

在基层治理的话语体系中，农地“三权分置”改革不仅是农村土地产权的一次变革，同时也是对基层治理体系的一次变革。有研究学者指出：土地制度变革带来的将是一整套的“连锁反应”，对集体经济社会的发展、社会关系的演变、公民的意识等方面都将产生较大影响[2]。传统的家庭联产承包责任制是以家庭为单位的生产模式，具有较强的独立性和封闭性，一定程度阻碍了基层治理的渗入，弱化了基层治理的效能，这也是农村基层治理长期呈现低效、缺位、被动状态的重要原因。

在农地“三权分置”背景下，土地的流转、外来资本和人员的进入无疑将逐渐打破传统封闭式的农业生产模式。这种改变一方面给基层治理提供了很好的纵深发展机会，有利于管理的深入与细化，另一方面则对基层治理提出了更高的要求。传统的乡村治理体制机制、一元化的垂直管理模式、经验化管理方式以及世俗化的管理团队已经越来越不适应当前乡村社会的实际发展需求。

1 资源的高效整合

据统计，目前我国的土地流转面积达到0.22 hm2，占耕地总面积的15.71%。与此同时，相关研究还发现：当前土地流转后的经营形式也发生了较大的变化，除了以家庭为单位的小规模农业生产经营外，规模化经营与产业化经营也大量存在，形成了种植大户经营、农头企业直接经营、专业合作社经营等在内的多种形式[3]。这些转变一方面提高了闲置土地的利用效率，增加了农民收入，另一方面也为提高粮食生产、保障国家粮食安全作出了贡献。但是面对当前庞大的土地流转市场，相关的政策法律规范以及统一的市场交易平台仍旧处于缺位状态，大量的农业用地仍旧处于个体化交易阶段[4]。这不仅给农地流转本身带来了巨大的交易风险，损害了广大农户的经济利益，同时也给农地“三权分置”改革以及农业的长期健康可持续发展带来了隐患。

首先，土地转让者与承包者之间长期存在信息不对称问题，表现为信息滞后导致的交易延缓和失败，且信息不对称使得交易双方处于不平等地位，容易导致交易的公平性缺失。其次，低效率的私下交易缺乏公正、合理且强有力的合约履行监督机制，面对农业生产本身所存在的市场气候等高风险因素，更加剧了相关交易如约履行的难度，给农村土地流转市场带来了巨大的风险和障碍，影响承包方和农户本身利益的同时也制约了农村闲置土地的流转利用效率。

农民本身作为信息化时代的弱势群体，如何在信息化高度发展的今天利用信息为自身闲置土地找到合适的承包者是当前农地“三权分置”必然面对的问题。基于当前农地流转的范围基本限制在本乡镇或本县域之内进行，以乡镇或县域为单位构建农地交易的统一平台是较为合理有效的措施。相关研究显示，村集体作为中介和担保来发挥交易媒介作用，可以降低交易费用，拓宽农地流转边界，促进农户与外地农民和农业组织之间的农地流转[5]，这就要求基层政府要牵头搭建交易平台，承担起统一交易市场平台的建设者职责。

构建起“农户-交易平台-承包者”之间的交易路径。平台的运作模式，一般采取农户与交易平台签约的方式，交易平台将条块状的小型土地资源进行整合，交易平台不是一个单纯的信息交流媒介，而是一个类似房屋租赁中的“二房东”角色，农户只需要和交易平台签约交易即可，不需要与具体的承包者接触。之所以采取该模式，一方面是基于农户出售的土地一般为不成规模的小型条块状土地，个体交易难以形成规模化，不利于农业生产的规模化和专业化运作。另一方面，农民在土地交易合同签订和相关法律保障中处于弱势地位，由基层政府构建的统一交易平台与之签约，能有效规避一些风险。

统一的市场价格、公开透明的交易行为，对于农户权益的维护具有积极意义，可以大大降低农户出售土地经营权所面临的风险，同时也极大简化了农户出售土地经营权的流程，有利于增加农户出售土地经营权的意向，提高了农村闲置土地的利用效率。小型的条块状土地经过整合形成规模化的土地资源，可以吸引较为优质的资本投资，增加了土地的市场竞争力，在一定程度上提升土地承包价格，提升农户出售土地经营权的收益。

统一的农地交易平台建设对于解决当前农地交易过程中存在的各类问题具有一定的积极意义，统一交易平台的搭建远不是一个一劳永逸、没有风险的措施。在平台建设和后续运营中，不能限制闲置农地的个体交易，不能做市场的垄断者，只能作为农地交易的模式之一为农户和承包者提供服务。交易平台本身面向市场，为农户和市场搭建起了桥梁，但是平台本身的建设运营要考虑市场的因素，防止过分市场化对平台本身的影响，以及出现对农地交易价格的恶意打压及不合理的过度开发等现象，这些都对基层治理能力提出了极高的要求与期待。作为平台的建设者和运营者，基层政府的全程参与全程把控是推动农地交易的高效整合、打破信息壁垒的有效手段，这要求基层政府主动承担起更多的责任和工作，主动提供服务，改变过去被动式、缺位式的基层治理模式。

2 资源的优化匹配

以农户为单位的农业生产模式，在激发农户生产积极性及保障农户权益方面发挥了重要的作用。但是，小规模的家庭农业生产模式难以形成集约化的专业生产，制约了农业生产的高效率、高质量发展。单一的家庭农业生产模式由于对市场信息的把握能力较差，无法对市场变化作出及时有效的反应，也加剧了农业生产竞争力的弱化。面对农地“三权分置”改革这一契机，推动农业生产朝集约化、专业化方向发展，提高农业发展水平和竞争能力是本轮改革的应有之义。特别是农地“三权分置”背景下新型农业经营主体的出现，为传统农业向现代农业转变注入了新的动力和活力[6]。因此，作为农地统一交易平台的建设者和管理者，基层政府应该把推动闲置农地朝集约化、专业化农业生产转变作为自身工作的重要内容。

积极推动农业的集约化、专业化发展离不开优质资本的进入。因此，针对农村闲置土地的承包方，其资质的品质很大程度上决定了相关土地资源的利用效能。基于此，作为闲置土地的管理者，基层政府在利用好统一交易平台时，应对承包方承包资质制定相应规章制度，并且从备选者中优中选优。要根据承包价格的高低来选择承包方，也要着眼于农业生产的长期发展，综合考量不同因素，争取实现农户利益和农业生产发展利益的最大化。

当前闲置农地的流转市场日益壮大，越来越多的优质资本进入涉农领域，无疑给农业发展带来了便利，为闲置农地承包方的选择提供了更大的可选区间。基层政府在筛选闲置农地承包方过程中首先要确保承包者在包括征信记录、执行记录等在内的良好状态。其次，承包方应具有较为雄厚的资金实力和一定的农业生产经营能力和经验。再次，承包方应该出具对于承包地具体而详细的利用方案和运作计划，优先选择适合本地发展的，且具有长远发展可能的优质方案提供方。优质的资本和土地利用方案有利于带动当地农业和经济社会的发展，也有利于直接提升土地出租农户的收入水平，形成闲置农地流转的良性循环。

作为闲置农地承包方的筛选者，基层政府务必秉持谨慎科学公开透明的原则。积极引进专业人员作为筛选团队的成员，提供专业化的咨询建议。加强对筛选团队的纪律管理和作风建设，严格制止相关贪腐行为的发生，力求专业化运作和透明化公开。这也对当前基层治理队伍提出了更高的要求，一方面要求职业技能水平过硬，另一方面要求严格作风和纪律建设，打造一支符合新时代新要求的高素质基层治理队伍。

3 生产的源头管理

农业是民生之本，农业生产的质量安全事关重大。长期以来，以家庭为单位的农业生产经营模式难以对生产源头进行质量把关，不合理的化肥使用、过量的农药污染、工业以及生活废水对农用土地以及农用水源的污染成为制约国内粮食生产质量安全的突出问题之一。

“民以食为先，食以安为先”，随着社会经济发展水平不断提升，生活水平逐步提高，农产品是否优质、安全、无公害越来越成为民众关心的重点。而当前国内农业生产无法跟上市场的变化与需求，极大地制约当前国内农产品的市场竞争能力和利润，高价的进口农产品越来越受到消费市场的偏爱，一方面对国内农产品市场造成了较大的冲击，另一方面也给国内农业生产的改革提供了契机和参考。随着较大规模的集约化农业生产的推进，也给农业生产朝高质量、高附加值方向发展提供了更大的可能。

在农产品质量与安全之余，粮食安全也一直是我国农业发展最为重要的核心关注点。耕地红线一直以来是指导农业生产的重要指导政策，也是农村基层治理工作中的重要内容。过去较长一段时间，存在大量的农业用地“非农化”现象，随着国内城市化和包括道路建设在内的基础设施建设的快速发展，给耕地保护带来了较大的冲击。与此同时，随着农村经济的发展和农民收入的提高，大量侵占耕地用于宅基地扩建的现象屡禁不止，这些现象的存在都给当前国家耕地保护和粮食生产安全带来了极大的隐患。

政府监管一直以来是保障食品安全最有效和最重要的监督手段。作为社会治理的重要组成部分，基层治理因为其直面基层第一线，因此在督促农业安全生产方面具有天然优势，在推动闲置农地统一交易市场的过程中，不仅在承包地经营权的出售中扮演重要角色，还应对承包地的生产经营负管理监督职责。限制农用地具体用途，其不能用于非农用途，确保国家耕地和粮食安全生产。严格落实国家关于农业安全生产的相关规定，对农业生产过程中的化肥、农药等的使用情况进行监控管理。对于农村秸秆焚烧、工业以及生活污水乱排乱放问题进行统一监控，改善农业生产环境，提升农业产品质量安全水平和市场竞争力。

针对农业生产的源头管理，基层政府作为一线管理部门具有天然的优势，针对当前我国农业生产中存在的安全问题，应注意以下几点。第一，积极推动食品质量安全标准和农业生产的相关安全规范有效落实，让相关规定真正在生产一线发挥监督制约作用，改变长期以来相关政策规定被束之高阁的窘态。第二，要加强涉农生产不同部门之间的协调配合，构建起职责明确、分工合理的监督管理体系，治理好长期以来困扰已久的“缺位”与“错位”问题。第三，建立起针对承包方的“红名单”与“黑名单”名录，对于存在重大安全生产问题和重大质量安全问题的承包方应纳入“黑名单”名录，限制其再进入农地承包市场，而对于优秀的规范经营者，构建相对应的“红名单”并给予适当的奖励和帮扶。第四，提升监管人员的素质同时加大对于监管人员的激励程度。通过严格招录、规范管理机制、完善相关人员的福利以及激励机制，提高监管人员的素质和监管积极性，为构建规范化的监管体系打下基础。

农业生产的质量安全事关社会全体，高质量的农业生产也是我国农业提升市场竞争力的必由之路，是推动农村经济社会发展的核心动力所在，也是农业健康可持续发展的必然选择。过去以家庭为单位的农业生产因其分散性难以统一有效监管，随着农地“三权分置”开展，农业生产的规模化运作趋势越来越明显，进行统一有效的监管变得越来越具有可操作性。因此加大提前部署力度，将农业生产质量安全监管早日纳入到基层治理体系当中，具有较为重要的现实意义。

4 资源的优化整合

农地“三权分置”不仅可提升农村闲置土地的利用率，而且也能提升农业现代化、专业化。因此，把闲置土地集中起来筛选一个相对优质的承包方只是完成了闲置农地优化利用的部分工作。在农地“三权分置”背景下，推进农业农村生产经营的变革，基层治理拥有广阔的发挥空间。

对于新型农业经营主体，在加强监管的同时要建立起一整套完善的配套服务体系，引导和支持其在农业现代化和专业化方面作出更大贡献，同时也要利用新型农业经营主体进入农业生产领域的机会，引导广大分散的农户借鉴其相对现代化的农业生产方式，提升农业生产的效率和效益。

在推动农业朝规模化与专业化方向发展中，首先，以家庭为单位的小规模农业生产所产生的制约效应；其次，政策引导和技术支持方面的欠缺；再次，涉农资金的缺乏，助农资本的低效流动是制约农业高质量发展的又一重要原因。基于此，在推动农业规模化专业化发展过程中，基层政府应在以下几个方面重点突破。第一是“专人专事”，构建针对农地“三权分置”背景下闲置农地流转和配套服务的专门管理队伍。队伍的设置应体现专业化、高效化、服务化的特点。针对闲置农地，从交易平台建设对闲置农地化整为零到后续的政策、资金、技术等方面的支持引导，实现全流程的管理与服务。第二是搭建技术合作和技能培训途径，通过与当地农业科技部门及高校合作，为规模化的承包者提供专业技能培训和涉农科技支持。引导承包户与普通农户合作设立专业生产合作社，提高对市场的反应能力和风险应对能力，提升农业生产效率和农产品质量。第三是积极对接基层涉农资本服务提供商，与当地邮储银行在内的国有金融机构和保险机构展开合作，降低涉农资金的投放门槛，简化涉农资金的办理流程，提高涉农资本的流转速度和服务力度，增加农业经济的活力。

农地“三权分置”是针对新时代“三农”发展过程中出现的新问题、新情况。各地针对农地“三权分置”的具体政策安排和配套设计也处于试点和探索时期。如何做好农地“三权分置”工作，并在保障国家粮食安全的基础上引导农业朝现代化与专业化发展方向，提升农业的市场竞争力，增强农村经济活力，推动农民增产增收是做好农地“三权分置”工作的核心要义。基层政府在相关工作的开展中处于第一线，具有工作开展的先天优势，在推动治理能力现代化的大背景下，基层政府以农地“三权分置”为契机，转变治理思路，提升治理效能具有较大的现实意义。