农地“三权”分置的内涵与制度构建

王宇

【摘要】党的十九大报告指出：“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革”。实施“三权”分置是深化农村土地制度改革的重要举措，本文深入分析了农地“三权”分置的深刻内涵，并从农地“三权”分置制度的构建提出了相应的建议。

【關键词】“三权”分置;内涵;制度;构建

2014年，国家出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出要“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权“三权”分置”，首次正式提出“三权”分置的概念。农地所有权、承包权、经营权“三权”分置是继家庭联产承包责任制之后的又一次制度创新，具有十分重大的意义。

一、农地“三权”分置的重大意义

（一）有利于农村经济的振兴发展。一方面“三权”分置有利于优化农村土地资源配置。“三权”分置将经营权剥离出来，通过市场调节促进土地流转，优化土地资源配置。另一方面，有利于农村劳动力资源配置。土地流转之后富余出来的一部分劳动力通过务工取得大量收益。“三权”分置有效实现了农村土地资源和劳动力资源的有效配置，切实增加农民收入，有效推动了乡村经济振兴发展。

（二）有利于农村土地产权制度的发展和完善。实行农地所有权、承包权和经营权“三权”分置，是对农村土地产权内容的重构与丰富，在坚持农村土地集体所有权不变的前提下，对农户土地承包权的保护进行了强化，并有效推动了农村土地流转规模经营。“三权”分置实质上是农村集体土地产权关系的改革，进一步完善和丰富了农地产权权能，使得农地产权关系进一步具体化、清晰化、规范化，可以说农地“三权”分置创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，是中国特色农村土地制度的重大创新。

（三）有利于农民合法权益的保障。农地“三权”分置，将土地承包权与经营权分离，强化了对农村居民身份权的维护。近年来，农村土地流转时流转的是农民的土地承包经营权，但是承包权作为一种身份权是不能因土地流转而进行流转的，承包权与经营权一起进行流转与法律规范有相违背的地方，将承包权与经营权相分离，有效化解了这一问题，能够更好地保障农村居民的合法权益。

二、深入理解农地“三权”分置的内涵

在农地“三权”分置背景下，所有权、承包权、经营权既发挥整体效用，又具有各自的内涵，需要我们深入理解“三权”的内涵，才能够更好地把握农地“三权”分置的基本精神实质。

（一）坚持集体所有权。农村土地集体所有是我国社会主义公有制的一个重要表现形式，是农村基本经营制度的根本，也是维护农民根本权益的制度保障。土地集体所有权是承包权和经营权的前提，在“三权”中处于根本地位，必须要坚持。

（二）保护农户承包权。承包权是农村村民基于身份而产生的一项权利，土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。农户的承包权是集体所有的具体实现形式，要保持稳定并长久不变。农户承包权在“三权”中处于基础地位，必须要保护。

（三）放活土地经营权。农村土地流转就是经营权的流转，土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。经营权是“三权”分置的落脚点，是“三权”中的关键，是利用市场机制合理配置土地资源的重要途径，必须要放活。

三、农地“三权”分置应当解决的几个问题

（一）明确所有权主体。农地集体所有权主体模糊、权能残缺是深入推进农地“三权”分置、深化农村土地产权制度改革的一个障碍性因素，因此，必须要解决农地集体所有权主体虚位的问题，明晰农地集体所有权主体、内容，所有权实现的方式、程序等，使得农地的所有权权能获得充分实现。

（二）赋予承包权和经营权法律地位。“三权”分置的最大创新就在于将承包权与经营权相分离。《物权法》中将土地承包经营权界定为用益物权，而“三权”分置下，承包权与经营权分离，如何对承包权与经营权作出界定就成为了一个立法上应当解决的问题。因而应当赋予承包权和经营权法律地位，明确承包权和经营权的物权性质及各自的权利内容、边界，确保农村土地“三权”分置改革顺利实施与推广。

（三）完善土地流转制度。农地“三权”分置的目的之一就是放活土地经营权，推进经营权流转，因此必须要完善土地流转的相关制度。一是要规范土地经营权流转合同，推行土地经营权流转标准合同文本的使用。二是要提高政府服务水平，引入市场机制，搭建土地经营权流转平台，提供土地经营权流转相关信息、法律咨询以及融资贷款等服务。三是要建立多元化土地经营权流转纠纷解决机制，通过人民调解、仲裁、诉讼等多种方式化解土地流转过程中的矛盾和纠纷，保证农地经营权规范有序流转。

（四）构建土地经营权流转抵押的风险防范机制。放活土地经营权，既包括土地流转，也包括土地抵押。由于我国过去禁止农地抵押，关于农地抵押的法律法规不健全，缺乏风险防范措施，因此要加强规范和监管，防范农地抵押风险。要把好抵押贷款人资格、抵押贷款审查、抵押贷款程序等关口，防止利用土地经营权进行投机套利、“炒地”和恶意囤积农地等风险发生。此外还需要通过建立风险基金、担保公司等土地经营权抵押担保的风险缓释及补偿机制，分散贷款风险。

【本文为齐齐哈尔市哲学社会科学重大咨询项目，项目编号：QSX2017—08ZD】

【参考文献】

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