中国食品安全领域行刑衔接问题研究

蔡文静，孟 强

（中国人民公安大学 研究生院，北京 100038）

“民以食为天，食以安为先”。食品安全关乎民生，顺畅食品安全领域行刑衔接是推进两法协同保障食品安全的重要环节。2001年7月国务院制定并公布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，“以行政法规的形式确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架”[1]，然而行刑衔接领域依旧存在众多问题，“有案不移”“以罚代刑”“有案难移”等问题既是实践的痛点，也是关注的重点。随着时间的推进和实践的进行，近几年，食品安全行刑衔接领域呈现出许多新形式、新变化，这既体现在法律政策的更新上，也体现在衔接机构的改革上，而这些新形势既是对于部分以往实践难题的回应，也包含着行刑衔接制度的发展方向和下一步亟需解决的问题。对这种变化进行爬梳，既有利于把握食品安全领域行刑衔接的变化，同时也能够窥见其中的问题，以期提出对策来应对新形势下的新问题。

1 形势变化之现状爬梳

近几年，诸多法律规范的修订、政策规定的变化、衔接机构的改革，既是对于实践中行刑衔接问题的回应，也暗示着下一步调整方向。

1.1 法律规范之修订

2021年1月，全国人大常委会通过了《行政处罚法》的修订草案，该版修改在行刑衔接上有了新的发展。关于行刑衔接，2017年旧版《行政处罚法》第二十二条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关”；新版《行政处罚法》第二十七条将其修改为“违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关”，并同时增加“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关”及“行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制”两条规定。

变化主要体现在三个方面：一是放宽移送标准，相对于旧版的“构成”犯罪，新版只要求“涉嫌”犯罪即可启动移送程序，这既降低了行政执法部门启动移送程序的难度和递交移送材料的要求，同时也增加了公安机关参与到行刑衔接、打击犯罪的机会；二是强调双向移送，相较于旧版的单向移送，新版《行政处罚法》增加了司法机关对行政机关的反向移送，构成双向移送，从法律效力层面完善了行刑衔接机制，“在部分程度上回应了因立法阙如所导致的刑事司法机关向行政机关移送案件时的操作程序不统一和不规范问题，并对刑事司法机关向行政机关移送案件的程序步骤作出提示”[2]；三是完善移送程序，新增第二十七条第二款强调两机关之间的协调配合，从“案件移送制度”“证据材料衔接”“案件信息通报”等具体的三方面作出了行政法规层面的要求，为部门规章、地方法规等进一步细化两机关配合机制作出了指引，有助于回应现实中行刑衔接机制、程序部分方面规定粗疏的问题。

1.2 法规政策之变化

2020年8月，国务院对《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》进行修改。第一，增加第三条第二款明确知识产权领域涉嫌犯罪案件的标准和程序。值得注意的是，移送要求为“认为存在犯罪的合理嫌疑”而非认定为犯罪，降低了移送程度启动难度；第二，将“行政处分”修改为“处分”，与《中华人民共和国公职人员政务处分法》衔接；第三，增加第十八条，明确向监察机关移送公职人员违法案件的情形和程序，“有关机关存在本规定第十五条、第十六条、第十七条所列违法行为，需要由监察机关依法给予违法的公职人员政务处分的，该机关及其上级主管机关或者有关人民政府应当依照有关规定将相关案件线索移送监察机关处理”，强调监察机关在行刑衔接中的监督作用[3]；第四，明确了移送案件的法律依据，第十九条规定“行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现公职人员有贪污贿赂、失职渎职或者利用职权侵犯公民人身权利和民主权利等违法行为，涉嫌构成职务犯罪的，应当依照刑法、刑事诉讼法、监察法等法律规定及时将案件线索移送监察机关或者人民检察院处理”。由此修改可以看出，规定对于启动移送标准要求较为宽松，又重点强调了监察机关在行刑衔接中的作用。

2016年6月公安部发布的《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》和2020年7月公安部新修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》是公安机关办理行刑衔接案件的重要文件。《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》是公安部出台的、立足于公安视角对行刑衔接工作做出的效力最高、最为详细的规范性文件，对于公安机关受案、立案、反向移送、接受监督等作出了具体的规定。对于“有案难移”即桎梏在公安机关处的移送难点，该文件中对移送材料内容、接收后处理等有详细要求，特别禁止公安机关以材料不全为理由，不接收案件。2020年修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》以其为基础，进一步完善了行刑衔接机制，表现在：其第一百八十条新增第二款，“公安机关认为行政执法机关移送的案件材料不全的，应当在接受案件后二十四小时以内通知移送案件的行政执法机关在三日以内补正，但不得以材料不全为由不接受移送案件”；第三款，“公安机关认为行政执法机关移送的案件不属于公安机关职责范围的，应当书面通知移送案件的行政执法机关向其他主管机关移送案件，并说明理由”，新增的材料不全补正程序和不属于公安机关职责范围案件的处理程序，都有利于克服“有案难移”，避免公安机关不接受移送的情形发生。

2021年10月，最高人民检察院发布《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，从明确工作原则、突出双向衔接、规范监督方式、强化意见刚性、加强监察合作、细化衔接机制等六方面着手，回应行刑衔接实践中存在的程序滞涩。在正向移送方面，强调检察院对于行政机关和公安机关两机关的监督权，规定检察院“注意审查是否存在行政执法机关对涉嫌犯罪案件应当移送公安机关立案侦查而不移送，或者公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件应当立案侦查而不立案侦查的情形”，并可以对应当移送而不移送的行政机关，经检察长批准，给出检察意见，同时规定要强化检察意见刚性，能够更好地发挥检察权对于行政机关的监督作用。在反向移送方面，规定检察院决定不起诉时，应同时审查是否构成行政处罚并移交行政机关，这就完善了审查起诉环节的反向移送。该规定还强调了监察机关在行刑衔接监督中的重要作用，要加强检察院与监察机关的合作。

1.3 衔接机构之改革

1.3.1 市场监管机构改革

2018年3月，十三届全国人大一次会议表决通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，开始国家层面的“三局合一”的市场监管体系改革，对食品安全行政执法乃至食品安全行刑衔接都产生了深远的影响。对于行刑衔接的影响主要产生在三方面，第一在于职能集中化。机构改革使得食品安全行政执法实现一个部门主管，其他部门配合，将食品安全行政执法的权力集中在市场监管局中的食品安全监管部门，打破了过去“九龙治水”“分段监管”的问题，这也意味着食品安全行刑衔接的行政执法部门更加清晰明了、权责更加明确，更加便于衔接工作；第二在于监管地方化。改革的目的之一就是要加强地方的监管职责，结合食品安全的重要性和“四个最严”的要求，地方政府更为重视食品安全，在人、财、物等方面对于食品安全行政执法予以诸多支持，同时将行刑衔接作为部门考核的重要指标，考核又与工作成效挂钩，这在很大意义上推动了食品安全行刑衔接的顺利进行；第三在于执法下移化。通过改革，各地市的食品安全行政执法力量下沉到各县区，执法队伍壮大，执法力量增强，“有助于提高执法效率和集中力量查处违法行为，进而有利于统一掌握移送刑事司法的标准”[4]，“有案不移”问题能够得到部分解决。

1.3.2 公安食药警察改革

2019年初，按照机构改革方案，公安部整合多个业务局相关职责，组建了食品药品犯罪侦查局，承担打击食品、药品、知识产权等领域犯罪的职责。食药警察的成立与发展，不仅对于食品安全违法犯罪的打击至关重要，同时对于推进食品安全领域行刑衔接也意义重大。这种意义主要体现在三方面，第一在于业务集中化。食药警察的成立既体现了国家对于食品药品安全的高度关注，同时也将过去分散在治安部门、经侦部门或者是刑侦部门的食药案件集中在一起，不仅使案件的处置集中化，同时市场监管部门向公安机关移送涉嫌犯罪的食品违法案件的部门也专门化，在对接、程序、流程等方面都能够更加便捷。第二在于人员专业化。人员能够专业化既在于食药警察成立之初就有意识地调动有专业知识和相关经验的警察充实其中，也在于该部门注重学习培训，增强业务能力。这种专业化不仅体现在食品安全犯罪案件的刑事司法上，同时也体现在与市场监管部门的行刑衔接上，食药警察对于衔接的程序机制、材料要求、相关规定等更加熟悉，不仅利于部门对接，同时也提高了衔接的质量。第三在于执法前移化。实践中，市场监管部门和公安机关常常在行政执法阶段就会进行实质性的合作，市场监管部门在面临执法冲突时会请求公安机关支援，甚至会直接与公安机关开展联勤联动和执法检查[5]，在尚未立案以前公安机关此时进行的活动性质应该是行政执法性质而非刑事司法性质，而这种行政执法性质的合作不仅有利于两机关柔性关系的加深，同时在客观上也对市场监管部门的移送起到了督促和促进的作用。

2 形式变化之问题剖析

从以上形式变化可以看出，放宽启动标准，重视反向移送，强化监督检查，这既是对于食品安全领域行刑衔接既往难点的回应，也是下一步优化的方向。这样的变化无疑是有利于行刑衔接进一步的调整和发展，但原则性的规定结合固有的难点，仍旧存在一定的问题。

2.1 放宽移送标准但规定仍不细致

启动移送程序只需要“涉嫌犯罪”而非“构成犯罪”无疑是放宽了移送标准，有利于行刑衔接的推进。市场监管部门是行政执法机关，其对于食品犯罪的发现能力和认定能力是有限的，过高的移送标准不仅有可能阻碍移送，也会使得市场监管部门在搜集证据的证明阶段花费大量的时间甚至延误后续的侦查活动，因此，降低移送标准即市场监管部门不需要完全证明案件或者是线索确属犯罪、只需要证明其涉嫌犯罪即可移送，能够“缓解大量的违法犯罪案件和有限执法资源之间的紧张关系”[6]，同时，这样的变化又能够给公安机关更多的案源和更充裕的侦查时间对于违法案件进行侦查，确定其是否属于犯罪，以利打击违法犯罪。

但就移送标准来看，现有标准尚待细化。“一直以来，最高人民法院、最高人民检察院、公安部致力于细化各类犯罪的追诉标准，但也存在犯罪追诉标准散乱、滞后甚至是冲突的问题”[7]，且犯罪追诉标准不能完全等同于移送标准，移送标准也存在某些问题。具体来说，一是对于某些食品犯罪的情节和后果的模糊规定，例如“情节严重”或者是“造成严重后果”，不仅需要行政执法人员参照最高法和最高检发布的相关司法解释，需要其有相当的专业知识和实践经验，有些还需要有检验、鉴定结果的支撑，才能够进行认定，而“在实践中，一线的食品监管人员对法律知识的掌握有限，仅靠执法人员初步的到案调查取证，很难判断是否己经达到我国刑法规定的犯罪情节”[8]。二是放宽移送标准，具体宽到何种程度即可认定为“涉嫌犯罪”启动移送程序，也是一个值得探讨的问题，标准过宽不仅会给公安机关增加压力，也不利于嫌疑人权益的保障；而标准过窄则会增加市场监管机构的证明压力，且不利于危害食品安全犯罪的打击。移送标准的模糊，既给移送造成了困难，同时也给不移送留有空间。

2.2 提及反向移送但关注仍不充分

行刑衔接不光包括行政机关对于司法机关的正向衔接，也包括司法机关对于行政机关的反向移送，无论是制度还是理论，都是对于正向衔接的关注多，而对于反向衔接的规定和讨论极少，这就造成了制度上和理论上对于该问题的疏漏。新的法规政策的修改提及反向移送，无疑是一种信号。

反向移送存在诸多问题。一是规定粗疏，反向移送和正向移送一样，涉及很多方面，移送的主体、程序、证据转化、监督等等都是极为复杂的问题，但当前法规政策仅仅是作出了原则性的规定，具体规定几乎是空白。二是范围模糊，反向移送存在两种情况，一种是行政机关向司法机关移送的案件，经司法机关处理后认为不构成犯罪，应当移送回行政机关；一种是司法机关自行发现的案件经处理后认为不构成犯罪，应当移送给行政机关。《行政处罚法》反向衔接的“对”的理解应该就是“针对移送给司法机关”[9]即第一种情况，但是综合来看应该包括第二种情况。三是证据转化，证据转化在正向衔接中也是桎梏点，在反向移送中更是难题，其涉及刑事诉讼中收集的证据能否用在行政处罚中，之所以是难题，是因为其既没有详细的规定，也不确定能否参照正向衔接中有关行政执法证据向刑事证据转化的规定。

2.3 加强监督检查但实际仍有不足

这里的不足既包括监察监督不到位，也包括检察监督不到位。检察机关在行刑衔接中的作用是近几年学界研究行刑衔接问题的重点之一，而监察机关的作用却被较少提起，但被几份规范性文件修改所重视。监察机关对于行刑衔接工作进行监督，关键在于主体身份判定和行为性质的判定。在主体身份上，市场监管部门、公安机关、检察院和法院都属于国家机关，所以需要接受监察部门的监督；但在行为性质的判定上，行刑衔接不畅能否被认定为职务违法或者是职务犯罪，存在实践困难，监察部门的成立时间较短，资源分配有限，而食品安全违法案件具有很强的专业性，对其衔接进行监察也需要有充分的信息来源，专业的阻碍和信息的壁垒都对监察部门的监察工作造成很大的阻碍。

检察院也对市场监管部门的移送工作负有监督职能，且随着行刑衔接制度的发展，各方越来越意识到检察院在保障行刑衔接顺畅中的重要作用。在时间维度上，将检察院权力扩展至从市场监管部门开始移送案件和线索的行刑衔接全过程，在空间维度上，着重强调检察院对于市场监管部门的移送监督，但是检察机关要发挥作用存在诸多困难，其对市场监管部门移送情况信息来源少、移送案件了解少，审查方式有限，“加之对行政执法的监督一般只采取事后书面审查的方式，造成监督中重形式轻实效，甚至不想监督的现象，难以保证监督权的有效行使”[10]。

3 形势变化之对策研究

食品安全领域行刑衔接工作要顺应形式变化，解决固有问题，可以从细化移送规定、重视反向移送和强化监督检查三方面着手。

3.1 细化移送规定

移送标准的细致与合理关乎市场监管机构向公安机关正向移送程序启动的难易，也关系危害食品安全犯罪案件的打击。第一，要细化移送标准，“可以从涉案物品数量、涉案金额、食品中含有特定检出物质等方面进行细化规定”[9]，违法结果可以从涉案数额或者是人员伤亡的角度设定标准，违法行为可以从“使用的食品原料有毒有害或者被国家明令禁止，且销售时间较长”的角度设定标准，社会影响则可以从消费者反应强烈甚至是食品安全事件的角度考虑。第二，要合理确定标准，认定是否构成危害食品安全犯罪是以参照刑法和最高法、最高检发布的相关司法解释为标准，但是认定是否“涉嫌犯罪”的标准应该宽于上述标准，而应该放宽至什么标准，根据《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》，“公安机关可以根据法律法规，联合同级人民检察院、人民法院、行政执法机关制定行政执法机关移送涉嫌犯罪案件类型、移送标准、证据要求、法律文书等文件”，这个标准的确立既需要考虑法律规定和地方情况，也需要机关合作和一定的自由裁量。细化移送规定，既便于市场监管部门在移送时有较为明确的依据，利于推进移送工作，同时也便于监督部门依照标准，对市场监管部门的移送或者不移送行为进行监督。

3.2 重视反向移送

当正向移送的问题已经得到了诸多关注和部分解决时，对于反向移送应当更加重视。针对反向移送的众多问题，第一应该在规范性文件中作出比此原则规定更加细化的规定，对于实践存疑的问题有所回应，例如对于未及时移送的法律责任的承担主体和承担方式等的明确，反向移送司法机关涉及范围广泛，包括公安机关、检察院和法院，上级对于下级的控制程度不同，既有“领导”也有“监督”，责任的承担也是不同；第二对移送范围予以明确，反向移送应当包括司法机关自行发现的案件，如果这样，就涉及对于未经行政机关判定为行政违法的案件，该如何理解“应当予以行政处罚”的问题，这需要司法机关能够对行政违法等专业内容进行一定的把握和判定，也需要实际中两机关进行协商和对接；第三确定证据转化规则，行政处罚和刑事制裁分属于两种不同的法律制裁方式，对于刑事诉讼中收集到的证据能否在行政处罚中适用，如果可以适用，是可以全部适用还是可以部分适用，如果是部分适用，那么适用的范围在哪里，这些问题既需要理论界的探讨，也需要通过规范的形式予以明确。

3.3 强化监督检查

“行刑衔接启动的主动权由行政机关掌控，具有显著的单向性特征，这一特征决定了必须借助监督手段的制约，以防止其操持的权力出现偏差或被滥用”[11]，同时，“监督机制的缺失所带来的副作用之一就是执法机关工作人员在思想上容易消极怠工”[12]，因此，必须要强化监督检查。既要强调监察机关的作用，也要加强监察机关的作用，要充分利用监察部门和检察院的职能，明确监督地位，完善监督程序，借助“备案制、抽查、巡查制以及科学的问责制度”[13]等制度掌握监督工作主动权；既要强化移送监督，也要强化立案监督，监察监督和检察监督不光要关注市场监管部门的移送环节，克服“行政执法机关主动移送案件意识不强、接受监督观念不强”[14]的问题，也要重视公安机关的立案环节，避免“有案难移”的问题；既要强化事后监督，也要强化过程监督，传统的检察权重点在于事后监督，这样会导致检察院只能够监督市场监管部门移送来的案件或者是线索，对于其不移送的部分，检察院无从监督。让检察权提前介入，只启动监督程序，不干涉行政机关内部事务，这样既不会干扰行政权的行使，也能够让检察机关及时地了解情况，充分地发挥作用[11]。

4 结 论

近几年，在法律规范上，在衔接机构上，食品安全领域行刑衔接都发生的很大的变化，可以不完全归纳为放宽移送标准，关注反向移送，强化监督检查等变化，总体来说，这种变化是朝好的、有利于实践工作的方向推进的，但是这些变化也存在着规定粗疏、规范矛盾、实践困难等问题，应当引起理论界的关注和实践中的进一步完善，以更好地推进食品安全领域的行刑衔接工作，促进两法无缝衔接、共同保障“舌尖上的安全”。