地方政府购买粮食科研服务的治理限度、现实动因与优化路径

刘 涛 ，王 欢

（1.南京财经大学 改革与发展办公室，江苏 南京 210023；2.江苏省丹阳中等专业学校，江苏 镇江 210023）

在实际工作中，政府购买公共服务可以进一步分为多种类型。它包含粮食服务、养老服务、卫生服务、医疗服务、教育服务、交通运输服务、项目评估、科研服务等。早在2013年，我国相关部门就出台了《政府采购品目分类目录》，科研服务及实验开发第一次被列入其中。2014 年，我国又进一步出台相关的具体措施，进一步按照受益对象，将政府购买公共服务的项目分成3个比较大的类别，其中科研服务被列在第三类。

事实上，政府购买粮食服务属于公共科研范畴的服务和其他服务有本质的区别，此类服务除了会形成具体的科技含量比较高的系列产品外，还会出现智力方面的成果，而这些成果并不能直接运用于粮食服务当中，它可以在一定条件下转化粮食服务。由于粮食服务隶属于政府购买服务，因而以政府购买服务为例加以说明。首先，它第一步具体实现了从“知识”到“技术”的转变，而要想最终服务群众，必须完成从“技术”到“市场”的转变。在具体的社会调查中发现，我国能够完成第二步转化只有区区10%左右，换句话说就是有大约九成的科技成果，一直躺在资料库里没有被充分利用，这种情况对资源无形中造成了一定的浪费。因此，在新形势下国家必须进一步采取全新的科研管理方式，政府购买公共服务的行为就是一个不错的选择，它可以打通“科学”—“技术”—“市场”的整个运行过程，让科技成果转化更加顺畅。其次，科研是在庞大的信息和数据积累的基础上完成的，前人的成果对后来者有一定的参考和借鉴意义，因此必须重视前人的研究成果。在这个过程中，各级政府要高度重视一个现象，智力成果取得后千万不能长时间封存，如果长期封存对后续的研发是个巨大的损失，同时也无法起到交流作用，该成果的存在意义无形中丧失。

因此，在政府购买粮食服务的过程中，要进一步保证其顺利应用到现实生活中，真正实现为社会民众服务的目的。具体实施过程中，科技报告的作用至关重要。它是科研工作者为了进一步展示自己从事的科研、设计、试验及其相关活动的具体手段。科技报告是当前各类科研成果的具体承载者，是科研投入的主要成果展示形式，各级政府要把科技报告通过一定方式向社会民众进行公开，供社会民众进行自主的查询和利用，进一步实现科技成果的顺利转化和科学利用，实现科研为社会民众服务的最终目的。

1 粮食科研服务的治理限度

当前，我国各级财政对粮食科研方面的投入主要是直接投入，其次是各种奖励方式。这种简单的方式虽然会促进各类科研机构和广大科研人员积极从事粮食科研工作，但它内在缺乏一种促进相关的科技研究成果进一步向现实转化的动力，没有进一步激发粮食科研工作者的工作积极性。分析其中的原因主要有以下几点。

1.1 政府对科研管理职能的界定不清

相关理论表明，政府的主要职能并非是进行社会的管理，也不是对各个团体和组织发号施令，而是千方百计为社会发展提供相应的服务[1]。但是，在很长的一段历史时期，我国的各级政府及其相关部门一直以社会的管理者自居。天长日久，造成科研经费投入巨大，但成果却不明显，粮食科研经费的管理不是服务于粮食科研工作，而是千方百计实现对他们的强制性管理；管理制度也并非为方便科研人员而制订，而是为了方便管理者的监督工作。这种定位的错误，在一定程度上造成了粮食科研经费的浪费，而且客观上对科研工作者的具体活动造成一定阻碍，根本没有起到应有的作用。

1.2 计划性的行政化管理逻辑

高度的创造性和不确定性是粮食科研活动的主要特征。因此，对粮食科研经费进行精准安排是不现实的，也是缺乏科学依据的。当前，我国的粮食科研经费管理制度主要是在计划经济体制框架下出台和制定的，按照企事业单位经费进行统一列支的，它无形中将粮食科研工作者的复杂创造活动进行了标准化、简单化界定，将其和一般劳务进行统一划分，这是不科学的。

1.3 忽视智力投入的外部效应

主流经济增长理论认为，一个经济体的经济增长主要源自其掌握的资本、土地、劳动力等生产要素的投入力度和融合程度，其中在一定程度上忽视了人类的智力投入所创造的价值，忽视了创新和智力投入对经济发展的巨大推动作用。当前，我国的粮食科研经费管理制度过于关注仪器设备的投入，而无形中忽略了粮食科研工作者的创造性劳动在其中所产生的价值，它以传统理论为依据，并不符合我国的实际情况。Romer[2]在长期研究的基础上，进一步提出了全新的内生增长理论。该理论认为，知识与创新是当今经济实现进一步增长的不可忽视的动力。而政府购买公共服务理论可以为我国提供全新的路径选择。一方面，政府购买粮食科研服务能进一步引导政府职能的转变，将科研作为政府购买的项目之一，借助市场化手段对粮食科研项目实施管理，从而进一步体现智力投入的价值，并引导其对具体的经济发展贡献力量[3-4]；另一方面，对各类粮食科研活动进行一定的绩效评价，可以进一步提高科研活动的资源配置效率，促进科研工作者的工作积极性，以实现激励目的。

2 地方政府购买粮食科研服务的现实动因

2.1 强调市场和竞争因素，能节约财政开支，提高科研的质量

在当前市场经济环境下，政府通过拨款资助粮食科研项目的情况逐步减少，而公开招投标等方式增多。项目申请者通过竞争获得政府资助的现象日益增多，政府通过固定的标准、程序，进一步研究确定满足相关条件的项目，并给予其一定的资金支持成为常态[5]。因此，政府购粮食买服务是在当前市场经济条件下，采取竞争模式进一步科学配置各类资源的全新方式。政府及其相关部门通过筛选，进一步择优汰劣，确定对成本低、信誉好、效率高的粮食科研项目进行支持，从而降低自身的财政成本，进一步提高粮食科研工作的总体质量。在美国，政府购买服务时大多遵循竞争原则，管理者认为竞争可以确保政府以最优价格购买到最好的粮食科研服务，进而实现政府采购的效果最大化[6]。

2.2 以为社会民众服务为根本目的，具有先进管理理念

在计划经济体制下，传统科研资助计划中的国家投入有一定的盲目性，强调资助的总体数量和研发的速度，无形中忽略了其成果的进一步转化利用，因此造成了大量的财政资源浪费现象。而全新的政府购买粮食科研服务体系，是在市场经济体制下建立并逐步完善的，它以为社会民众服务为核心，进一步突出了政府科研计划及其管理的宗旨，从而无形中实现了社会的公共利益[7-8]。因此，此类科研投入有一定的精准性，科研创新活动的产出及其成果可以顺利得以转化、利用，真正实现了科研为民的工作目标。

2.3 重视评估和监督程序，强调科研绩效

在传统科研项目管理中，一般都非常重视申报工作，轻视研究工作，对项目的监督、考评及验收都流于形式，根本无法有效保证科研工作的总体质量。而在全新的政府购买公共科研服务管理体系中，进一步做到了审慎投资，建立了一整套的系统项目评估、监督、验收标准体系，建立了严格的操作流程及绩效认证与考核[9]。2014年初，我国就出台了《关于政府购买服务有关预算管理工作的通知》，其中明确规定政府购买公共服务必须进行绩效评价，将预算管理贯穿于全过程中。在这一方面，美国有着成功的经验，该国非常注重绩效管理，美国政府出台的《政府绩效与结果法案》规定，政府及其相关部门必须进一步加强绩效管理。同时，美国还对政府公共资金支持的一些机构及其科研项目，实施了全方位的绩效评估，分别建立了专门的评估机制和运行体系，对其绩效评估的具体工作目标、评估实施主体、评估的主要方式、具体工作标准和监督等，都作出了非常清晰的规定。

2.4 强调权利义务关系，双方的法律责任更加明确

在我国的传统科研项目管理中，一般实施的是纵向控制模式。这种模式的具体程序比较复杂、效率也不高，政府和项目实施者的权利义务没有得以清晰界定，导致责任、权力不清晰[10]。政府购买公共服务倡导双方的平等、合作，借助合同进一步明确了双方的权利和义务，界定了项目申请、成果属权、资金运行、完成时限、验收标准等问题，让双方的具体责任进一步明确，起到了很好的效果。

3 政府购买粮食科研服务的构建原则

基于上述分析，政府购买服务和科研绩效评价的目的是，进一步探索建立一个高效、系统的激励体系，以全方位提升科研投入的实际绩效。这一机制既要适应当前科研工作的特点和具体规律，又要符合国家财政运行机制和会计管理相关制度。要实现这一工作目标，当前我国的科研激励机制必须满足“以人为本，结果导向”的总体思路[11]。沿着这一思路，相关工作机制必须遵循以下原则开展。

3.1 “以人为本”的原则

首先，粮食科研活动具有一定的创新性，因此它有较高的不确定性，在一定阶段无法实施精准预测和规划。按照这些特点，各级政府要进一步为科研工作者创造宽松的工作环境，以调动他们的工作积极性；其次，要承认它的基础是科研工作者的辛勤劳动，而不是仪器设备的堆积；智力劳动是进行各类科研活动的最大动力，科研工作者的劳动应得到尊重和承认；再次，在承认科研工作者的辛勤劳动的基础上，进一步给予他们合理的补偿和薪酬待遇，让他们能够安心工作。

3.2 市场化的原则

最大限度发挥市场与社会的作用。在当前工作中，科研激励机制也应顺应市场需求，通过政府购买的方式来全方位实施。即在法律框架内，让科研项目的委托方与承担方公开交易、合法转化，最大限度解决课题、成果、费用和管理等方方面面的突出问题。

3.3 “结果导向”原则

当前，我国的科研经费管理普遍存在着“过程管控”问题，高度重视管理形式而不是实质内容，即高度重视经费的使用是否符合相关规定，但在一定程度上忽视了其实际效果[12]。经费管理制度改革已经势在必行，新的科研经费管理体系应包括“事后审查”机制，即对科研经费的使用进行合规审计后，还要进行严格、公开考评，对其经费使用所产生的绩效进行一定程度的客观评价，依此对其承担方进行不同程度的奖励或者惩处。

4 优化地方政府购买粮食科研服务的路径选择

在我国经济发展进入新时代后，政府购买公共科研服务已经成为科研管理改革的关键内容，进一步顺应改革要求，推进相关的法律体系、机制建设，是推进相关改革的关键。

4.1 建立健全相关法律体系

当前，我国政府购买公共科研服务主要依托的是《采购法》。但该法于2002年出台，由于社会发展很快，其已存在很多不适应的地方。比如，政府采购的界定范围非常窄，主要针对政府自身运行设定，并没有进一步涵盖为社会民众所急需的服务类型；政府购买服务的类型非常简单，并没有针对科研部门制定；采购的程序存在不完善问题。因此，该法急需进行修改，要积极借鉴西方发达国家的先进经验，进一步完善我国各级政府采购的主要内容和工作流程，将公共科研服务纳入其中[13]。同时，要进一步完善相关的配套法律、法规。研究制定我国新时代科技报告撰写必须遵循的专门法律，进一步修改我国的《政府信息管理条例》，将科技信息纳入公开范围；进一步完善《著作权法》《专利法》等，将政府购买服务中涉及的各种问题以法律形式进行清晰的界定；进一步修改完善科技计划管理的部门规章，使之与政府购买服务相协调；此外，各地要研究制定和当地政府购服务相适应的各种规则、标准，以最大限度满足该项工作的需要。

4.2 完善政府购买的信息公开机制

近年来，我国提出要进一步健全信息公开制度，除涉及国家秘密和法律另有规定的内容之外，管理部门应按时向社会群众公开科研项目的立项、验收和资金拨付等信息，广泛接受社会各界的监督。因此，进一步建立科研管理信息公开机制，推动科研项目规范化运行，进一步实施集中管辖，最大限度确保公开、公正，实现对资源的全方位优化管理；督促科研工作者努力工作，保证科研成果的质量；监督资金运行情况，最大限度避免可能出现的暗箱操作；实现科技成果的及时转化和利用，全面提升科技资源的使用效率[14]。

4.3 构建多层级渠道的评估与监督机制

在运行中，政府购买服务是否能够取得成功，与监督机制的完善程度是分不开的。要进一步健全多层级、多渠道的监督机制，完善项目验收机制，加强资金监管效果，提高资金使用质量[15]。在内容上，要进一步完善预算评估、计划执行监督、履约监督等内容；监督主体要进一步发挥职能作用，各级政府的财政部门、立法司法机关、审计机关都要参与进来，和社会各界的民众一道，共同构建全方位的监督体系；应建立专门的监督机构，对科研项目进行全程立体式监督；进一步加强经费管理，将经费发放和项目验收结果挂钩，进一步提高监督效果。

4.4 强化知识产权管理审查机制

科研是知识产权的爆发地，在公共科研服务中，进一步加大知识产权的保护力度，对科研成果的利用至关重要。知识产权有比较强的专业性，需要专业人员对其进行审查、管理，还要进行保护和利用，从而实现利益的平衡。在工作中，既要做到合法保护知识产权，又要达到成果转化的目的。

4.5 营造政府购买粮食科研公共服务的社会氛围

在我国，政府购买公共科研服务仍处于发展阶段，无论政策、制度还是标准、操作流程等，社会民众都非常陌生，因此第一步要加大相关内容的宣传力度，通过多种宣传途径和方法，进一步提高社会民众对其的认知度[16]。同时，要进一步加强对科研工作者和科研机构负责人的培训，使其了解政府政策、制度，相关工作的操作流程。最后，要构建与我国国情相适应的规则和操作流程，进一步引导其规范化运行。