新冠疫情影响下中国粮食安全隐忧及其应对策略

2022-12-02叶凌萱王杰森

粮食科技与经济 2022年3期

叶凌萱，王杰森

（福建师范大学马克思主义学院，福建福州 350108）

粮食作为战略物资，更是人们最根本的生活需要。随着疫情的蔓延，部分国家开始控制粮食的进出口。鉴于疫情发展的不确定性和反复性，食品安全成为当前国家工作的重中之重。目前，中国的粮食供应处于较为均衡的水平，能够保证14亿人的温饱问题。然而，工业化、城市化的进程不断加快，居民生活要求持续提高，保证中国粮食安全和重要农产品的安全供应始终是中国农业发展的头等大事。目前，中国的粮食供给状态仍然处于“紧平衡”状态。

1 中国粮食安全现状

1.1 供需关系的持续调整，粮食安全有所保障

《中国粮食安全》报告显示，经过70年的努力，中国粮食已基本实现自给自足，取得了显著成就。首先，中国基本实现粮食的自给，人均粮食供给已达到国际水平。2012年，中国人均占有粮食量达到483 kg，超过国际标准的400 kg粮食安全线21%；除此之外，中国人均谷物占有量也高于国际水平。其次，中国居民的营养水平明显提高，消费结构也出现了明显的改变。同时，随着人均可支配收入的提高，主粮如大米和小麦的消耗量也在逐步下降。此外，随着肉类、家禽、鸡蛋、牛奶和其他动物食物的消费大幅增长，饲料中的谷物如玉米和大豆的需求量也在快速增长[1]。最后，中国粮食储备量不断提高，粮食危机的应急机制逐步健全。2000年中国开始实施储备制度改革以来，已形成了政府储备、政策性储备、企业商业储备三大类型。到2018年，中国标准粮食仓房仓容和简易仓容达到9.1亿t，以中央和地方政府储备的粮食为“压舱石”，从战略和全局的角度保证了粮食供应[2]。另外，为了防范重大自然灾害、公共安全事件的发生，国家在大、中城市以及物价容易波动的区域，设立了一套完备的应急储备体系，可提供10～15 d的应急供应。中国的食品保障是以现在为基础，面向未来的。中国以全球9%的耕地、6%的淡水，供养了20%的人口，实现了由饥荒到温饱，再到全面小康的历史性飞跃，不仅保证了本国的食品安全，还积极地促进了全球食品保障，目前中国的食品安全处在最好时期。

1.2 中国粮食生产持续增长，耕地面积持续缩小

据国家统计局公布的数据，中国粮食产量在2012年达到58 958万t，2015年达到62 144万t，实现了新的飞跃；2018年，粮食总产量达到65 789万t，相比1949年，增长了4.8倍；2021年中国粮食总产量68 285万t，比2020年增加1 336万t，增长2.0%，再创历史新高。中国的粮食总产量在持续增长，而耕地面积在逐年下降。自2016年以来，中国的粮食种植面积逐年下降，平均每年下降76万hm2。2019年，全国农作物播种为11 606万hm2。然而，目前中国的粮食产量仍在不断增加，这与中国的经济、社会发展以及农业技术的发展息息相关。发展工业化与城市化，为中国的农业生产提供了技术上的强大保障，推动了中国的粮食总产的持续增长。但这也造成了大量的农村劳动力流向城市，农民的数量急剧下降。与此同时，城镇化大量占用耕地，耕地“非农化”问题日益突出。中国农科院2020年工作会议指出，随着工业化与城市化进程的加快和人口的增加，粮食供需的矛盾越来越严重[3]；依靠作物肥料、农业技术创新等要素，虽然还有增长的空间，但亩增产量接近上限；耕地总面积持续下降、环境污染问题越来越严重、资源承载能力趋于饱和。全球因新冠疫情爆发而受到冲击，粮食的供给和流通都存在着巨大的不确定性。必须守住耕地红线，确保足够耕地进行粮食种植。

1.3 土地高度分散，农民“小散”现象普遍存在，种粮积极性受挫

受自然、环境、经济等因素的限制，中国的粮食生产布局历来是以南方、东西部占主导地位，其次是北部和中部。进入近代后，随着中国东南部城市化、工业化进程的推进，各地农民为了粮食的收益而进行了生产结构的调整，导致了中国粮食供需格局出现了变化。中国的粮食生产区域中心逐步从南部向北部、东西部向中部转移。与此同时，由于对工业和城镇土地的需求日益增长，导致大片农田“非农化”、细碎化，同时粮价下跌，严重影响了农户的积极性。随着时间的更迭，土地的碎片化情况将会越来越严重，农业的成本会越来越高，粮食的产量会越来越少，农民的积极性也会越来越低。目前，中国的粮食生产以个体经营为主，大部分农民都是以满足自己的需求为目的，生产出自己想要的东西，而不是为了满足自己的需求。从某种意义上说，这一生产方式可以保证农民的生产需要，但是从国家的角度来看，再也无法满足高度的现代化和集约化，从而影响到农村的经济发展[4]。此外，在销售环节中以散户为主的农户容易处于劣势，分散经营的方式使得他们很难参加市场谈判，不能自行挑选加工企业和销售目标，易陷入被动，导致生产经营积极性很难提升。

2 疫情影响下中国粮食发展面临的机遇

在疫情危机中，利用全球粮食供应链的深刻调整，发掘其潜力，加强对国际食品市场的掌控，推动中国的进口多元化，进一步提高中国在国际食品安全管理中的话语权，掌握粮食安全的主动权，构建粮食安全的命运共同体，探索出一条适合中国国情的食品安全之路。

2.1 粮食供应链调整

粮食供应链的调整，有利于多样化的进口模式的形成，在全球疫情背景下，面对国际局势的复杂和内需的变化，中国的食品供应链正在进行调整，并逐步形成了进口多元化的局面。多年的经验表明，中国粮食供给已从“总量不足”向“结构性短缺”转变，充分发挥“内外两市场”和“两种资源”的优势，利用“进口”调节已成为中国粮食安全保障的必然选择。目前，由于在黑海地区的农业投资以及“一带一路”的建设，中国已经减少向美国和澳大利亚进口的农产品量，而对俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦等国家的小麦进口量不断增加。由于全球性的疾病和罕见的旱灾，导致缅甸、越南、泰国等传统粮食出口国的粮食出口大幅下降[5]。面对这种情况，必须适时地调整采购策略，将供应稳定、价格实惠且具有广阔市场前景的印度作为主要的稻米进口国，从而提高中国的粮食进口量，减少因进口来源太过于集中所导致的风险。

2.2 中国粮食市场控制力在价格波动中持续加强

在全球范围内，由于粮价居高不下，中国政府在粮食价格波动方面采取相应的行动，有效地降低了国际市场的负面影响，以及为应付可能出现的食品危机提供了丰富的经验。从疫情发生到现在，中国坚持粮食基本自给，粮食绝对安全的粮食安全理念，通过一次次的粮食价格波动，锻炼出灵活的调控政策，稳定粮食市场，增强粮食市场调控的能力。面对全球经济衰退的粮食危机，粮食供应链受到冲击，国家从中央和各地调集粮食，调整进口税最高限额，积极拓展国际粮食市场，通过政策性收购，国家储备的粮食，对粮农进行补贴，稳定粮价[6]。此外，中国的粮食市场监督体系也在逐步健全。自疫情发生以来，粮食流通中心、交易中心和信息中心等各级部门都加强了对粮食市场的监督管理，对粮食市场上存在的苗头和趋势问题进行准确、及时的处理，严厉打击恶意炒作和囤积居奇行为，保证粮食市场的正常运转。

2.3 中国国际粮食安全治理话语权提高

由于全球疫情的影响，世界粮食安全秩序受到严重影响，国际粮食组织管理层面严重不平衡，有可能重新定位世界粮食安全的话语权。作为世界粮食生产、消费和贸易大国，中国在世界粮食贸易中始终处于弱势地位，但由于本次全球粮食危机，中国在国际粮食市场上一系列积极举措，不仅得到了世界各国的肯定与支持，还充分展现了中国负责任、肯分享的强国形象，为中国参与国际粮食安全治理以及为探索新的国际粮食合作模式提供了很好的机遇，将有助于以后中国在国际粮食贸易中的话语权建设。沙祖康副秘书长在“疫后世界格局变化与粮食安全”的讲话中表示，当前的国际局势正处于“世纪最大的变化”之中，第二次世界大战的“战后格局”逐渐被“疫后格局”所取代[7]。在此新形势下，必须在全面保证国内粮食安全的前提下，积极参与国际粮食保障工作，不断总结中华人民共和国成立后的各项改革举措，为全球粮食安全管理提供中国经验和中国贡献。中国将通过国际社会和国际组织、国家和地区的粮食安全和高效运作，促进粮食的国际合作，保障粮食安全[8]。中国是联合国安理会常任成员，更是一个负责任的大国，它会用实际行动来维持世界粮食市场的正常秩序，积极承担起保障世界粮食安全的重任。

3 针对新冠肺炎疫情的中国粮食保障建议

中央政治局会议对当前国际、国内疫情的防控情况进行了分析，强调了保障食品安全、保障产业链和供应链稳定的重要工作。2022年中央一号文件《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》提出，要稳扎稳打，打好“三农”攻坚战[9]。为做好疫情防控工作，坚决坚守粮食安全底线，必须从稳定粮食生产、稳定粮食价格、稳定社会预期三个层面入手。

3.1 突破供给瓶颈，实现粮食稳产

目前，中国的疫情已经得到了有效的控制，但部分国家疫情仍然严重并出现变异病株，导致了全球农业的供应不稳定，必须解决供应瓶颈，稳定国内的粮食生产，以应对全球经济的变化。

一是要切实保证农业生产安全，各地要因地制宜，减少生产费用与风险，提高抗灾能力；强化耕地保护的补偿与奖励，实施各种支持政策，稳定种粮农户的补助，保障农民的粮食生产积极性，注重提高粮食产量[10]；及时疏通农资供应渠道解决部分地区因疫情防控导致农产品运输受阻、价格波动等问题，确保生产运输顺利进行。

二是要加大科研攻关力度，实施“藏粮于技”战略；加强粮食生产能力建设；实施绿色增产技术攻关，促进优质品种、高产、绿色生产技术示范；加快推进农业生物技术重点项目的实施，推进农作物品种技术联合攻关；将“大豆振兴计划”的重点放在增加依靠进口的大豆产量上，以逐步解决目前存在的供求矛盾[11]。

三是实施节粮行动，降低食品供给的损失。要严格控制生产、加工、流通等各个重要环节的粮食消耗，以国内资源为基础，解决目前主要的粮食供应矛盾，重点保障主粮的供应，包括适度降低工业用粮（酿酒）、推广加工副产品等。

四是破解对大豆的进口依赖。中国的大豆产量比国际平均水平要低，但需求却很大，对国外的依赖程度超过85%，其中美国、巴西是主要市场。为了防止疫情对中国粮食进出口造成的不确定性，必须积极寻找替代大豆和进口替代国家，以维持粮食供给的均衡。

最后缓解玉米供求紧张的局面。当前，中国储备的剩余粮食数量不多，对进口玉米的需求有所增长，因此，玉米供求关系趋于紧张。为防止玉米供求不稳定，必须采取多种措施加快玉米主产区农业生产的有序进行；同时，积极寻找小麦、高粱、大麦和可溶性固体残渣等饲料替代品；减少生产乙醇和淀粉等工业用玉米的消耗量。

3.2 加强调控力度，稳定粮食价格

在重大灾难发生时，市场会出现失效的情况，此时就需要政府来进行干预和控制。破解粮食供应瓶颈，确保粮食生产的稳定，需要加大对粮食消费市场的调控，避免出现粮食供需失衡、价格失控的现象。

首先，加强粮食市场监测预警，密切监测市场供求和价格的异常变动，及时进行供给和市场调节，确保粮食价格在合理范围内稳定运行；建立农产品市场信息系统，使之成为监测世界粮食供应、物价变动、粮食和农产品政策的决策分析平台。

其次，健全粮食供应应急保障制度，确保粮食储备充足；在人口密集的城市和物价容易波动的地方，设立储运公司、配送中心、应急供应网点[12]；制订食品安全生产应急方案，建立紧急调运衔接机制，保障食品市场的正常运行；要落实食品安全责任制，加强综合管理，落实主体责任，严格履行好自己的职责。

再次，加快粮食生产的运行；创新粮食生产运营模式；优化生产工艺方法；畅通粮食供应、物流链条；培育新型商业模式，缩短粮食的供应链；强化当地的抗灾能力，增强生产商与消费者之间的直接关系；重点解决企业的物流和运输、港口通关、用工短缺等问题，降低、避免因运输成本而造成的粮食价格波动。

最后，缓解大豆玉米价格的上升，推动大豆及玉米主要产地的粮食交易；提高粮食储备规模，推动粮食保险试点、粮食收购价格的调整和优化，实行政策粮定点定量发放；严打主产区的商人肆无忌惮地进行囤粮、抢购、投机性的资本导致食品恐慌等；积极寻找能够替代大豆和玉米的粮食，以扩大供应的多样化，例如，国内的小麦替代计划已开始[13]；通过扩大进口途径、增加进口，缓解大豆、玉米价格上涨的影响。