新时代高职院校行政管理效能建设研究——基于对福建部分高职院校的调研

陈新福 王 笑

（福建农业职业技术学院，福建 福州 350303）

高职院校机关处室、行政管理机构是学校治学办学的重要组成部分，承担着服务、协调、管理等多项职责。行政管理效能，是高职院校机关处室高质量发展的核心指标，效能建设水平是学校治校办学的核心竞争力。

李欣以西安N 学院为例，在教育现代化背景下，云计算、大数据、物联网以及人工智能技术得以全面地应用于当前管理工作之中的可能性［1］；任晨阳关注了应用型高校行政管理中存在的问题及改进措施［2］；杨曼萍认为，要厘清高校管理效能低下的根源，探索提质增效的实现路径和保障机制［3］；黄翔峰聚焦组织力视域下高校院系党组织提升治理效能的方法路径，认为可以从强化政治意识、完善领导体制、优化运行机制等方面提升基层党组织工作效能和组织力［4］，周长鲜、王文杰、石浩东等梳理了县乡基层政府在脱贫攻坚中的行政效能提升状况［5］。由此可见，对高校行政管理效能的关注，具有长期性、发展性、问题性、实用性的特征，并伴随着对高等教育教学政策导向的变迁、行政工作的细化而不断走向深入。

高等职业院校治理体系和治理能力现代化，诉求管理制度和服务机制的提升，最终落脚于行政管理效能，而提高效能，又是加快综合改革的一项重要任务，因此，围绕效能建设，提升管理服务效能，不仅是高等职业院校治校办学的重要内容，更是实现治理体系和治理能力现代化的应有之义。

2022 年福建省委部署实施“提高效率、提升效能、提增效益”即“三提三效”行动，福建教育系统在全省部署开展工作，为系统了解学校机关处室效能现状，准确聚焦机关效能现存问题。本研究基于对福建部分高职院校开展调研工作，以实施“三提三效”行动为契机，以效益、效能、效率为抓手，精准开展效能建设工作，探索普遍性效能建设规律。

一、调研总体情况及结果分析

研究采用问卷调查和访谈两种形式，在福建部分高职院校范围内开展调研工作。

（一）整体概况

此次调研共分发问卷151 份，回收问卷151 份，有效问卷151 份。其中，男性占比44.37%（N=67）、女性占比55.63%（N=84），30 周岁及以下占比12.58%（N=19）、31-40 周岁占比45.03%（N=68）、41-50 周岁占比27.15%（N=41）、51-60 周岁占比15.23%（N=23）；工作年限上，5 年以下占比13.25%（N=20），5-10 年占比14.57%（N=22），10-20 年占比40.4%（N=61），20 年以上占比31.79%（N=48）；双肩挑57 人，管理人员36 人，工勤人员7 人，专任教师51 人。同时，分为老中青，管理、双肩挑、教师专技整体九类人群进行访谈，整体调查对象人员结构呈正向分布，比较贴合当前高校整体情况，效度较高。

在对“您所在部门行政管理和服务人员担当作为情况如何”调查中，表示很好、比较好占比37.09%和47.68%；对“学校在行政管理理念总体评价如何”调查中，“比较好，能基本满足学校发展需求”达54.3%，“科学先进”及“一般”分别占比17.22%和21.19%。对“在管理中优先执行的是”调查中，“上级主管部门指示”占比50.99%，本单位主要领导指示、意图占比33.77%，远高于其他选项。

（二）问题

调研结果显示，当前学校在管理服务效能提升过程中存在诸多不足。在询问“当前学校管理服务效能提升过程中，存在哪些问题”时，58.94%认为“专业化培训缺位”，59.6%认为“队伍梯队结构不合理”，43.71%认为“双肩挑太多”，54.97%认为是“规范程序太复杂、效率低”，52.98%认为“职责不够清晰”，31.13%认为“考核、评价不够科学、考核结果运用不充分”。另外还有一些人员关注“问责随意、问责不当”“容错纠错机制不健全”“晋升机会少，计生机制不畅通”“工作重视不足”等问题。

在针对“您所在部门（组织）行政管理人员不作为、效能低下的具体表现”的调查中，比较多的人员表示主要是存在“厌岗情绪”（占比达50.33%）和“缺乏理想信念”（占比达36.42%）。

二、效能建设现存困境及其根源

当前，我国高等职业院校普遍走上了内涵式发展的道路，改革、守正、突破、创新，是当前职业院校共同诉求，而机关作为高校服务管理的重要组成部分，既是守正改革的一部分，又是深化改革创新的强有力的保障。综合访谈结果，高校行政管理的效能提升，是多种因素长期存在、影响的结果。

（一）管理理念未转变，服务师生能力差

管理理念，即高校行政管理工作基本思想和观念。我国高校行政工作长期以来主要是基于科层制建构而成的，各级行政部门对应相应职级，建构成系统的行政管理系统。受长期官本位思想和人情社会的影响，在科层制的机构管理体制、机构安排下，行政管理口的核心工作在“管理”而非“服务”，工作要求在于维系“职能”而非促进“发展”，行政效能的量化性和可评价性则很难落到实处。

同时，在行政治理主体这个问题上，“教授治校”和“行政治校”的争论已讨论多年。多年来，逐渐形成了具有中国特色的治校主体体系。

高等院校承担着立德树人、培育社会主义接班人的使命，而高职院校又承担着培育新型职业人才、助力社会主义现代化建设的使命，单纯的“教授治校”模式存在巨大隐患和风险，但离开专业人员参与学校治理办学，教育教学水平提升又往往陷入桎梏。尤其是在人员职数限制较为严苛的高职院校，这种矛盾显得更加凸出。大量书教得好、科研做得好的人员牵强纳入行政管理岗位，尤其是事务性的管理工作中，大量时间、精力的错位投入，一则影响教育教学成果及科研成果产出，二则滋生厌岗情绪，三则阻碍行政管理专业化水平的提升。如何合理整改现有的“双肩挑”困境，让专业技术人员在行政管理的过程中更好地发挥其个人精力、能力及整体资源，是需要长期思考的问题。

（二）组织结构不合理，职责落实不到位

当前，高等职业院校的行政管理延续科层制的管理模式，职业院校多为省属高校，基本按照校级、处级、科级进行层级设置与行政岗位职数安排。科层制管理体系，注重层级分明、职责清晰，权力关系和流程规范，利于领导和指挥。但当前高等职业院校面临扩招背景下的“人员短缺”，且随着组织规模的扩大，行政事务的专业化、复杂化、系统化、整体化水平的提升，“桶状”的人员结构、“三角”的职务设置、“团状”的项目事务、“线性”的办事流程，多者之间复杂的矛盾，必然导致行政管理事务稳态运作在“战时”力不从心，维持基本的工作运作都较为吃力，难以全面提升工作效能。因此，在引进、培育、壮大人才队伍的同时，如何提升效能，适应日益严峻的深化改革和职业教育现代化发展任务需要，是亟须探究的问题。

同时，常态化部门、内设机构的动态调整，与日益专业化的行政事务，常常导致事随人走、职责不清、职能重叠、职能不明等现实问题，现实中也还是会出现相互推诿、踢皮球的现状。这不能单纯地归咎行政人员责任感的缺失，定岗定责同样是需要关注的问题。

（三）管理人员不专业，分类培育待深化

高校管理人员的来源结构较为复杂，相对比部分学者指出的历史遗留问题、行政管理体制机制人性化等，管理人员的来源结构本身就具有改革过程中特有的复杂性。高校管理人员，主要来源于非科班的教职工家属或照顾性就业人员、教科研岗位不适应被调整人员、公开招聘科班人员、教科研能力突出的“双肩挑”人员四大类，行政人员素质参差不齐。

照顾性就业人员包括在教科研岗位不适应被调整人员、军属、相关单位领导家属等，编外比例较高，受到干部选拔任用体制机制改革的影响，相关人员难以提拔。而此类人员本身硬件条件（如学历、教科研成果等）相对比高职院校通过公开招聘入职的教师差距较大，有相当一部分人员入职后安于现状、不思进取，知识结构和专业水平容易同社会脱节，难以形成与时俱进、层层发展的内在动力。再则，部分行政管理人员受当前管理模式影响，思想相对放松，工作缺乏积极性、主动性和责任心，这些共同构成了高校行政管理效能提升过程中的重要难题。实际上，尽管这类人群存在一定的局限性，但是其中也不乏态度端正、积极进取、责任担任得好的干部。如何在“高硬件条件人才”扎堆的高校中为他们寻求发展的空间，也是亟待思考的重要课题。

公开招聘的科班人员，综合素质较高，对相关岗位的工作熟悉程度和基础素养比较好，是“事随人走”的关键户，但是在总体人员占比较少，尤其受到严格的编内职数制约，引进比例不高。由于自身专业基础和工作特点，这些教师常常习惯于套用已有的工作方法，创新意识和解决新问题的能力有待进一步加强。而高校具有与各级行政机构不同的特点，尤其是对于教科研工作的重视乃至资源的倾斜，工资待遇远低于双肩挑和教科研专技人员，部分人员甚至缺乏在行政管理岗位上自我发展和自我突破的意愿和动力，转而诉求改变自身岗位属性，一定程度影响了“效能建设”的内生力和专业性培育。

“双肩挑”人员，在高校行政管理体系中则表现得更加复杂，固然在重点攻坚（三教改革、各级重点科研项目、双高校、专业建设等）和对外争取资源（申报课题、学术交流等）中，有较为正向的作用，但归咎于角色定位的复杂性和模糊性，在高校内部组织分配中，往往会与其他组织、个人产生冲突。具体表现为：一则，易与其他教科研人员产生冲突，“双肩挑”人员承担管理工作的同时往往主导教科研工作，身份的二重性，导致在管理上决策者与教研工作中竞争者角色的冲突；二则，易与其他组织产生冲突，尤其在全校层面的资源分配和管理服务过程中，双肩挑人员对所在专业的倾向性偏好易造成资源公平分配上的紧张，而其为学校争取的社会资源，往往被当成个人或者部门资源来使用；三则，易与其他单纯管理人员的冲突，这表现在基本素养缺失、行政规矩的缺失、基本行政技能缺失等，好的教科研人才并不代表就是好的行政管理人员，专技岗位出身的双肩挑人员在管理理念、管理技能、特定岗位素养等方面会加大岗位工作的不可控性，进而影响行政效能水平的提升。

（四）考评考核待优化，效能建设少动力

良性的效能建设态势，离不开科学合理完善的考评、考核机制，根据完善的考评考核机制，确定考评结果，进而发挥考评考核导向作用，是促进高校行政管理效能提升的重要手段。长期以来，高职院校较为注重教学和科研工作的考核评价，相关考核评价体系相对完善，能够基本真实地呈现出教科研人员之间的素质和能力差别，结果运用又直接与部门、个人绩效、职称评聘相关。

但是，在党政管理服务工作考评和考核体系机制建设上，仍存在较大的不足。现阶段，高职院校在行政管理考核中，考核内容过于笼统，但落实在具体事项中却缺乏健全的考核体系，考核习惯性采用总结性的考评方法，重结果、重成果，却忽视过程，很难对行政人员的执行能力进行科学的评价。而行政管理人员很多的工作属性及特点，又决定了难以完全通过量化指标进行考评，尤其在行政各部门的重点工作考评中，考评增量与服务满意度难以科学评价，甚至有的行政部门、行政人员将日常本职工作挂钩量化指标进行加分，一定程度影响了考评的公平性。

此外，效能的督办机构设置和工作还存在一定程度的短板。通常，政府行政机关会挂靠纪委设置效能办公室对效能情况进行督办，但是在高职院校，纪检督办机构人员有限、督办工作事务繁杂且专业性要求高，无法有效地开展监督，而“三转”工作（转职能、转方式、转作风）中的“转职能”，又进一步为纪检“职能转变”提供“契机”；而挂靠行政处室如校办公室或者组织部门进行效能督办，本身这些行政处室就是要被效能督查督办的对象，督办主体与客体相互纠缠，效能建设成效更无法落到实处。

三、建议与结论

（一）“理念”上下功夫，准确服务职责定位

高校应不断提升认识站位，将高校行政机关效能建设作为全面深化改革、全面从严治党，深化高等职业教育高质量发展的重要内容，进一步增强工作人员的责任意识、担当意识、服务意识，牢记育人初心、根植立德树人根本使命，从思想层面打造担当作为、服务履职、为师生服务的良好氛围。

各级行政工作更应从自身做起，牢记初心使命、勇于担当奋进。自觉开阔视野，自觉从民族振兴、社会发展、学院发展的大局出发，把握高职院校高质量发展大局，将自身发展水平与提升效能水平有机结合起来，准确认识自己的工作岗位管理职责和服务职责，为学校发展增添光彩，与高等职业教育高质量发展同向同行。

（二）“组织”上下功夫，规范管理岗位职责

精简机构、整合部门，改革机构管理方式、改革项目攻坚方式，不断规范行政管理岗位职责。要学会“瘦身减脂”，尽快推进“三定”（定岗、定编、定责）工作，对职能相近相似，工作重复性、交叉线强的机关部门有效整合。要不断优化科室岗位，通过职能梳理、项目规划、重点攻关等工作的重新研究，将科层式垂直管理与扁平式项目管理相互结合，分出一般性行政事务与开拓式攻关项目，强化日常研究，预留好重点项目管理、建设的提前量。

要不断优化办公流程，提高办事效率。各级管理部门要对现有流程性工作进行全面的梳理，促成办公流程化、可视化、线性化；同时，认真梳理研究规范和流程的科学性、必要性、合理性，确保现行工作流程的全面优化，确保未来新增工作流程的试行合理。尤其是针对如报销流程、盖章流程、课题管理报账流程、采购流程、证明流程等进一步优化，学会换位、识位、正位，真正实现“学生跑得来，老师看得懂，管理人员用得会”。

（三）“队伍”上下功夫，加强队伍分类培育

要敦促管理人员深化理论学习，要严格要求管理队伍加强理论建设，用马克思主义理论、中国特色社会主义理论武装头脑，自觉坚定两个维护、四个意识、四个自信，积极在党史学习教育中汲取初心力量。

要严格要求管理队伍加强管理能力提升。加强与高等教育相关学科、学术领域的学习，增强行政管理队伍跨部门合作能力，不断学习掌握新技能、新方法、新技术，不断深化信息化水平建设，全面提升工作效能。

要根据干部和管理人员来源和类型化特征开展分类培育：对照顾性就业人员，要提高基本管理服务能力，同时不断开拓发展空间，注重激发相关人员内在发展动力；对公开招聘的科班管理人员，要不断加强工作创新能力建设和专业性培育，在总体编制较为宽松的情况下一定程度开拓其发展晋升路线。对“双肩挑”人员的培育，需要进一步审慎，加强制度化管理，不断规范制度性、限制性、职责边界，避免认知范围和工作内容的无限制泛化；要明确双肩挑人员的专业专长，结合专长进行定向培育，为学科带头人、专业带头人，重点领域建设培育干部；要做好双肩挑人员的纪律意识和规矩意识培育，加强人员流动、交流换岗，尽力避免双肩挑人员因职权而影响公平公正。

（四）“考评”上下功夫，激发机制导向能力

要构建系统化的效能考核、考评机制，全方位、多角度考评，激发工作人员的内生动力和工作活力。要不断完善考评考核督办流程，要将考评目标、考核制定、考评实施、日常督办四者相互结合、环环相扣，共同促进执行力构建；要充分发挥考评考核价值，科学运用考评、考核结果，将结果运用于行政管理人员岗位奖励性绩效，与部门档级相互挂钩；要注重将考评结果作为职位晋升、拓展发展空间的重要依据，尤其要将行政管理岗位效能与职称评聘、转岗、序列拓展等工作相结合，避免“低效人员”被认成为“多面开花人员”；要不断优化、动态调整考评体系，促使考核考评、督办结果能够有力促进机关单位效能。

总而言之，在职业院校提质培优、双高建设的双向政策导向指引下，新时代加强高校机关处室效能建设不仅是提高服务水平，助力高速发展的必然途径，更是重塑职能处室形象，办好新时代职业教育的内在要求。如何根据新时代高职院校发展的现实阶段性特点和具体的状况进行效能建设，不断提升治校办学管理服务效能水平，是个长期且艰巨的任务。