多措并举推动土地流转促进特色产业规模经营

商景雪

摘要：自实施农村土地家庭承包责任制以来，较好地发挥了劳动和土地的潜力，对保障国家粮食安全和农产品有效供给，推动农业农村现代化建设作用重大，但也带来土地细碎化问题。土地细碎化增加了农业生产成本，降低了农业规模效应和产出水平。随着农村老龄化加剧、劳动力的大量转移和农业机械的普及，农业规模经营发展空间巨大。文章介绍了菏泽市推动土地流转促进特色产业规模经营的做法，分析了存在的问题，并提出合理化建议。

关键词：土地流转；规模经营；背景和意义；问题与对策；建议

近年来，菏泽市以创新流转机制、深化流转服务、规范流转管理、保障流转权益和完善政策扶持为主线，积极探索“三权”分置的有效实现形式，助推特色产业规模化经营，为发展现代农业、增加农民收入提供坚实保障。

一、基本情况

2021年全市流转农村土地经营权面积598.05万亩，占家庭承包总面积的46%。其中，20亩以上成方连片流转规模经营面积381.28万亩。全市共培育现代农业万亩示范区50余个，初步形成曹县芦笋、南王店西瓜、东明西瓜、成武翠博芸豆等多个知名度较高的农产品品牌，成为当地特色产业发展和农民持续增收的重要来源。

芦笋产业：菏泽市芦笋种植面积达到18万亩，年产芦笋约22万吨，形成了比较完整的产业链条，在产业规模、产品特色等方面有着独特的区域优势。芦笋种植主要集中在曹县、郓城，以曹县紫山罐头、盛庆食品、山东立兴罐头、郓城久源芦笋等龙头企业所在地为中心呈现辐射状分布。产品主要有鲜芦笋、芦笋罐头、芦笋茶等。曹县建立了目前国内唯一集研发、推广、展示、综合服务为一体的芦笋产业创新服务平台，开通了门户网站，通过平台实现了市内外优势科技资源与曹县产业资源的整合。

大蒜产业：菏泽市大蒜种植面积达到109万亩，年产量约120万吨，大蒜加工企业多以保鲜大蒜为主，主要加工产品以蒜片、蒜粒、蒜粉、蒜蓉为主，产品主要销往美国、南韩、印尼和东南亚等40个国家和地区。大蒜种植基地主要集中在成武、巨野，以成武大田集、白浮、张楼等镇为中心，大蒜生产基地达35万亩，围绕基地建有保鲜恒温库400多门，贮藏能力30万吨以上，各类规模加工企业30多家，拥有自营进出口权企业6家。菏泽天鸿果蔬已成功研发“六瓣红”紫皮大蒜、“抗病抗倒伏杂交白皮大蒜”等新品种，巨野恒丰果蔬有限公司大蒜深加工产品打入40多个国家和地区。

山药产业：全市山药种植面积达到19万亩，主要有两大类型，一是以定陶陈集镇为代表的铁棍山药，主要品种是“鸡皮糙”山药和“西施种子”山药，为菏泽市所特有，种植区域主要集中在定陶陈集镇，辐射至牡丹区、开发区周边乡镇。目前陈集镇建有山药恒温保鲜库3万平方米，年保鲜存贮达3万吨，基本实现陈集山药全国市场四季供应。二是以单县终兴镇为代表的菜用山药，主要品种是“九斤黄”和“花山药”。随着山药种植业的发展，经营山药的电商、中介、物流达200余家，山东天久集团开发的山药粉、即食山药、山药罐头等山药加工产品陆续开发上市。

食用菌产业：近几年菏泽市食用菌生产规模逐渐扩大，2020年，全市年产鲜菇约20万吨，总产值约13亿元，主栽品种有平菇、双孢菇、香菇、毛木耳、鸡腿菇、灵芝、木耳、金针菇、鸡枞菌等，栽培地主要集中在定陶、单县、郓城、东明等县区。随着生产规模的扩大，涌现出了像定陶茗嘉兴合作社、单县立源菌业、单县百惠菌业等有代表性的经营主体，食用菌产业逐渐发展成为菏泽市农民致富的主要产业之一。

中药材产业：菏泽市中药材种植历史悠久，药材产量、质量居全省前列。鄄城及周邊是山东五大中药材生产区域之一，土壤深厚，光照充足，水源充沛，种植中药材具有得天独厚的自然条件，迄今已有上百年的种植传统。目前全市以鄄城县为主的中药材种植面积约6.5万余亩，大型中药材种植基地17处，种植品种主要涉及丹皮、白芍、白芷、板兰根、红花、金银花、丹参等30多个，年产量6万余吨，产值5亿多元，其中丹皮、白芍、板兰根、金银花、白芷、红花是传统道地品种，年实现中药材种植收入2.8亿元，仅彭楼镇一个乡镇中药材种植就超过了1万亩。菏泽市建成了以舜王城中药材市场为中心的流通市场，现有固定经营户190家，散户180多户，经营品种1400多个，年经销各类中药材7.5万吨，成交额达20亿元，位列全国17个中药材专业市场的中上游；中药材加工企业6家，舜生堂、中禾健元为省级龙头企业，涌现出了董口镇周场、彭楼镇舜城村、刘举人村、前杜庄村等专业村37个，特色各异的中药材种植示范方23个。

二、主要做法

（一）搞好土地确权，夯实流转基础

菏泽市按照上级要求，于2013年开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，先后进行了三批试点，在2014年5月开始整体推进，2016年6月顺利通过省级抽查验收，获良好评价等次。为确保经营权证书准确无误，开展了回头看活动，要求各县乡村及相关实施单位，针对各个环节、各项内容进行全面梳理检查，对主动发现及群众提出的问题及时进行整改，确保确权登记颁证成果符合规范要求，农民群众认可。对未开展、未完成确权登记颁证任务的村，引导乡镇、村组深入剖析原因，实行一村一策、在尊重农民意愿，保障农民权益的前提下，由村民自主决定，做到应确尽确。

（二）加强顶层设计，全力高位推动

2018年市委办公室、市政府办公室印发《关于促进农村土地所有权承包权经营权分置的实施意见的通知》（菏办发〔2018〕5号），2018年和2019年将土地流转纳入科学发展综合考核，强力推动土地经营权有序流转，不断健全农村土地产权制度，维护好农民集体、承包农户、经营主体的权益，促进土地资源合理利用，发展多种形式的适度规模经营。

（三）积极建设平台，提供流转服务

全市9县区全部建立县级农村承包地经营权流转服务机构；163个乡镇成立承包地经营权流转服务中心，建立了独立的流转交易服务大厅或纳入综合服务大厅窗口；9县区均建立了农村土地流转网络服务平台，服务平台严格按照信息采集、建立信息库、发布信息、查询信息、双方洽谈、签订合同、合同鉴证、登记台账等八个步骤开展工作，为农村土地流转工作规范开展打下坚实的基础。

（四）开展抵押贷款，解决资金瓶颈

在完成农村土地承包经营权确权登记颁证的基础上，为流转土地的农户、家庭农场、专业大户、农民专业合作社和农业龙头企业等新型农业经营主体登记确权并颁发了《农村土地经营权证》，切实让土地经营权成为完全合格的抵押品，在抵押合同中起绝对主导作用，确保用于抵押贷款的农村承包土地经营权合法有效、权属明晰。积极探索开展农地经营权抵押担保工作，如单县制定出台了《农村土地承包经营权抵押贷款办法（试行）》，涉农银行可依据新型农业经营主体流转土地的经营权提供抵押贷款，有效破解了资金瓶颈制约。该县农村商业银行、中银富登村镇银行、农业银行、邮政储蓄银行、莱商银行等五家涉农金融机构参与开展工作，共办理农村土地经营权抵押贷款1000余万元。通过农地经营权抵押，使土地经营者取得中长期信贷资金，实现农业可持续发展。既规范了土地流转制度，又保护了农民的合法权益；既有利于农民获得发展资金，又能有效防范土地流转风险。

（五）做好纠纷调解，保障双方权益

为切实解决土地流转中出现的矛盾纠纷，市农业农村局印发了《关于进一步做好农村土地承包经营纠纷调解仲裁有关工作的通知》，要求各县区积极开展工作，及时化解矛盾纠纷。举办了全市农村土地承包纠纷调解仲裁培训班，各县区负责农村土地承包纠纷调解仲裁的有关人员参加了培训，进一步提高了调解仲裁人员业务水平，更好地适应农村土地承包纠纷调解仲裁工作需要。各县区对农村土地承包仲裁委员会委员和仲裁人员进行了充实，各乡镇办事处、行政村也对农村土地承包纠纷调解人员进行了充实调整，及时化解土地承包纠纷，维护土地流转双方的权益，维护农村和谐稳定。全市九县区普遍成立了农村土地承包仲裁委员会，163个乡镇街道建立了农村土地承包纠纷调解委员会，依法妥善处理土地承包流转有关纠纷，维护土地流转双方的权益，维护农村和谐稳定。

三、取得成效

（一）壮大了经营主体

土地向工商企业、农业企业、农民专业合作组织、种养大户、家庭农场等主体流转，扩大了经营主体的规模，为产业振兴提供主体保障。2020年流入大户222.59万亩，流入合作社120.69万亩，流入家庭农场34.61万亩，流入农业企业29.23万亩，如巨鑫源集团流转土地1.6万亩，建设高标准芦笋生产基地；银香伟业流转土地1.5万亩，发展饲草和林果种植，实现生态循环利用；牧原集团流转土地1万亩，建设9处现代化生猪养殖场；商都恒昌集团流转土地1万亩，建设万头肉牛养殖和青储饲料及牧草种植基地；花海世界、千姿农业流转土地0.5万亩，种植花卉、苗木，开展婚纱摄影、休闲观光等，取得了良好的经济社会效益。

（二）提高了产业化水平

流转土地的经营主体，积极推进区域化布局、专业化生产、系列化加工、社会化服务、企业化管理，逐步建立了种养加、产供销、贸工农、农工商、农科教等一体化经营体系，有效提高了综合效益和市场竞争能力。经营主体积极引进新品种、采用新技术、先进科技，促进了农业科技的推广应用。同时，土地流转在客观上也为农业科技的应用推广提供了便利。土地承包经营权流转，将部分农民从土地上解放出来，使他们放心地向二、三产业或城镇转移。同时，也使那些想出去还没有出去的人打消了顧虑，促进了农村劳动力转移。

（三）增加了农民的经济收入

农户有稳定的土地流转收益，还可以外出务工或从事其他经营活动，获取更多收入。对于受让土地的经营者来说，可以通过规模生产、集约经营等减少生产成本，提高土地的综合产出效益。

（四）实现了特色产业规模经营

土地流转增强了农业生产的组织化程度，推动了土地的适度规模经营。一些乡镇、村通过发展特色农业，逐步形成了“一村一品、一乡一业”的专业化、基地化生产，涌现出一批特色明显、类型多样、竞争力强的专业村和专业乡镇。其中国家级一村一品示范村镇有19个，省级一村一品示范村镇16个，市级示范村镇达到154个。

四、存在问题

（一）对农村土地流转工作的激励措施不足

土地流转到新型农业经营主体之后，为实现规模种植，需要投入大量资金以及人力，农业生产成本很高，再加上需负担土地流转成本，很难实现生产经营的利润，很多新型经营主体甚至连年亏损。由于菏泽市各级财政困难，财政支持扶持力度不大，土地流转工作缺乏政府财政资金支撑。

（二）土地流转风险防范能力差

农业是自然和市场双重影响的弱势产业，比较效益低，土地流转存在租金兑付、粮食安全、社会稳定等多重风险。目前土地流转风险防控体制机制还不完善，土地流转风险防范能力差。

（三）基层服务体系不健全

乡镇农经人员数量少且老化严重，缺少必要的人才支撑，难以满足新型农业经营主体日益发展的需求。

五、几点建议

一是进一步加大财政投入。发挥财政资金的引领作用，提高土地经营大户的土地流转积极性，促进农村土地经营模式由一家一户分散经营走向新型农业经营主体的规模化经营。

二是建议加大项目倾斜。各级对规模经营中的基础设施建设和农业产业发展项目给予扶持。比如，高标准农田建设项目要与土地流转形成的基地相结合，让项目跟着基地转、资金随着项目走，实现基地项目相衔接，互惠赢利。

三是加强基层农经队伍建设。充实乡镇农村土地流转服务中心人员，确保农村土地流转后有能力有精力进行跟踪管理，随时掌握其生产经营和双方履行状况。

（作者单位：荷泽市农村经济管理服务站）