基层社会治理多元解纷机制构建研究

王晓翠

（辽宁公安司法管理干部学院 民商行政法实务教研部，辽宁 沈阳 110161）

一、探索基层多元解纷机制的必要性

基层社会由于发展程度不同，受经济社会条件、城乡人员流动等因素影响，社会矛盾较为集中和突出。

（一）基层社会矛盾发生的普遍性

普遍性主要体现为在广泛的主体范围内，如人民群众与人民群众之间、人民群众与相关的政府及行政部门之间，形成相关的民事冲突或是行政冲突，而产生一系列的民事案件和行政案件，还有可能因为冲突升级上升为刑事案件。例如家庭关系中夫妻之间的吵架上升为故意杀人或故意伤害行为，因而构成刑事犯罪。又如邻里之间基于相邻关系，而产生一系列的纠纷后因双方僵持不下，或者是一方出于报复心理而致对方财产损害或人身伤害的一系列行为。

基层社会矛盾的这种普遍性特点是由于在基层社会普通群众数量众多，涉及的法律关系十分广泛，能够体现最基层社会面貌的整体情况。作为基层治理对象范畴的基层社会矛盾的有效化解将对维护基层的社会稳定与治理体系的构建起到至关重要的作用。因此，对于基数最大的基层面的社会矛盾，应当给予广泛关注，才能为有效治理打下良好基础。

（二）基层社会矛盾民间处理方式的非理性

基层社会矛盾中，尤其是民事和刑事案件纠纷和冲突往往源于主体之间非理性的处理方式。例如很多民事主体之间产生的琐事冲突，由于非理性的解决方式而产生更为严重的误解，导致难以达成谅解，在此基础之上将其上升为刑事案件。在某些具体案件当中，因为民众对行政机关工作作风或者是工作流程的不理解和不认可，容易导致他们没有采取理性的方式去进行合理的申诉，而产生一系列更为难以解决的、更为棘手的问题，而这些问题得不到解决将会为治理的顺畅性制造障碍。基层社会矛盾当中，与民众密切相关的主要的矛盾是来源于日常生活当中由于站位不同、需求不同而产生的一些民事纠纷，这些民事纠纷需要用理性的思维去进行协调和沟通，或者是借助第三方平台来对它进行调处，以达到一个使双方满意又能化解矛盾、解决问题的结果。

（三）基层社会矛盾种类的多样性

基层社会矛盾种类繁多，如婚姻家庭内部冲突与矛盾、劳动者与用人单位之间的冲突，民间借贷行为引发的冲突、涉法涉诉案件冲突、道路交通事故人身损害赔偿纠纷、邻里关系纠纷等。还有民事冲突升级之后，案件性质发生改变的情况。这一系列不同种类的社会矛盾，都体现了社会矛盾的多元性。这里既包括行为主体的多元性，也包括责任主体的多元性；既有诉求内容的多元性，又有解纷机制的多元性；既有意愿表达的多元性，又有解纷角度的多元性。

二、基层社会治理法治化存在的问题

社会发展变迁过程中，人员流动的变化、人口层级的变化、家庭关系的变化等凸显出一些问题，向基层治理提出了挑战。

（一）公共法律服务有待普及

随着我国经济社会发展的不断提速，出现了一系列前所未见的新情况、新问题，这对人们原有的认知水平提出了新挑战。例如，微信、支付宝等便捷介质的出现和使用，在便于人们交流的同时，也产生诸如发表言论不当引发侵权纠纷和舆论导向问题等情况，以及资金电子渠道使用产生的风险问题或纠纷等。这些问题的出现都是随着科技发展而产生的时代阵痛。科技的进步无疑带给人们生活的便捷，而在这种进步力量的推动下如何衔接好、使用好新科技手段，在帮助人们便捷生活和工作的同时，减少因此而带来的困扰甚至出现矛盾冲突，是值得相关监管部门、立法部门思考和进一步规制的。公共法律服务产品的普及和应用能够有效地提高法律服务效率、提升公共法律服务水平。因此，宣传好、使用好公共法律服务产品是解决基层矛盾纠纷冲突的有效途径。[1]

（二）基层工作者纠纷调处参与度不足

基层作为社会治理的最小单元，是与人民群众连接最频繁、最直接、最广泛的层级。基层工作者的群众工作能力、工作状态、工作效率直接影响着人民群众日常矛盾解决的程度。目前，有些基层工作者尤其是社区工作者与群众联系不密切，不能真正为群众着想，对群众提出的矛盾问题调处参与度不足。这种工作态度不但不能帮助群众化解矛盾、冲突，还有可能引起人民群众对相关部门的不满从而引发新的矛盾冲突。如在新冠肺炎疫情防控工作中，有的社区发挥了重要的作用，通过细致、耐心的工作既做好了排查工作又帮助了相关被隔离人员解决隔离期间遇到的困难；既完成了工作任务又加强了与人民群众的密切联系，收到良好的社会效果，成为基层治理收效的典范。有的社区工作者工作僵化、死板、不细致，对防控工作政策把握不准，对群众态度不佳。这种工作态度势必会在人民群众中引起不良的社会反响甚至制造冲突矛盾。正所谓“基础不牢，地动山摇”，人民群众无小事，基层牵涉的工作琐碎庞杂、千丝万缕，这就对基层工作者提出了较高的工作要求。基层工作者既要有耐心又要有责任心，把人民群众的事放在心里，落实在行动上。

（三）基层保障机制不健全

1.组织保障有待进一步提升。个别地方基层党组织的战斗堡垒作用有待进一步加强，应充分发挥优秀党员的先锋模范作用，重视在基层青年工作者中发展党员，增强基层党组织的生机和活力，强化组织保障。

2.人才保障有待进一步充实。目前，基层从事社会治理的工作人员存在年龄结构偏大、知识结构偏弱的情况。为进一步增强基层治理的活力，要积极探索和完善优秀青年参与基层治理的体制机制，为基层治理提供有力的人才保障。

3.财政保障有待进一步提高。基层工作处在最后的也是最关键的“通关”地位，根据目前的实际情况，基层工作者待遇普遍较低，在激励机制方面有待进一步加强。政府有关部门应当关注基层人、财、物统管制度的建立和完善机制，更好地支撑基层治理工作扎实有效开展。

三、积极推进基层依法治理的多元解纷路径

法治具有利长远、稳预期、固根本的重要作用，为党领导人民治理国家提供法律保障，能够保障基层社会治理现代化在法治轨道上行稳致远。基层社会治理法治化是促进区域社会和谐、高质量发展的重要法治保障。中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中指出：“健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制和心理疏导服务机制。”解决基层社会矛盾，应当在法治轨道上寻求方式手段。针对不同的基层社会矛盾，应选择不同的解决路径，这就有必要以法治思维为引领，在法治的轨道上使用多元路径的解纷思路来探索化解基层社会矛盾的方法。

在具体的路径选择上，需要不断创新基层社会矛盾的预防手段、化解机制，建立牢固稳定的社会发展基础。要健全重点项目风险预判机制，为民众建立畅通、有序的诉求表达机制，健全社区参与的心理干预机制、冲突化解联动机制、权益保障机制等。

（一）建立重点项目风险预判机制

重点项目风险预判机制是政府相关部门在重点项目建设之前先期介入，了解基层民众的真实诉求,对重点项目建设的合法性、合理性进行研判，在此基础上讨论项目建设的必要性、可行性，对项目进行全面的分析,针对风险点采取有效的化解措施。

重点项目风险预判机制通过正面宣传、引导,做好影响评估和风险防范预案,从源头上预防、减少和消除各种不稳定因素，有效化解、降低因重点建设项目实施而可能产生的社会稳定风险,维护社会和谐稳定。具体方式有：借助政府法律顾问、第三方风险评估机构等，在私有房屋的征用征收、市政基础设施建设、交通运输工具等各类与社会公共利益密切相关、与民生问题密切联系的项目上发挥积极作用，采取调查问卷等形式，充分、深入听取各方意见，为做好评估工作奠定坚实基础。政府相关部门听取意见后，适时组织专家制定有针对性的评估工作方案，收集和审阅相关资料，对项目进行全面评估。最终形成由党委政府主导、相关主管部门负责、社会力量积极参与、专业评审专家评审把关的工作机制。

（二）健全社区参与的心理干预机制

目前，社会形态、社会关系变得日趋复杂和多元，而引起社会矛盾的很大一部分原因来自于群众自身期望值与目标和自己所处的社会环境不相融合或不平衡而产生的焦虑、抑郁长时间无法排解导致的矛盾。因此，人民群众心理健康直接关系到基层社会矛盾的发生率，对社会稳定发展有至关重要的影响。

1.持续推进社区心理咨询室建设。随着各地对基层民众心理问题的关注，很多社区开放心理咨询室，居民能够在自家门口便可以找到专门人员与心理咨询师聊天、解忧，使居民不仅能尽早反映问题，也能够尽早化解心理问题，起到防止心理问题进一步严重的预防和干预作用。同时，这种做法也减轻了居民去专业心理咨询室看心理医生的顾虑，更容易被民众所接受，心理辅导的效果也会更好。

2.社区参与心理咨询的工作模式。目前社区开展心理咨询工作的模式主要有三种。一是通过定期邀请心理专家进社区开展心理服务，如邀请大学教授、心理咨询服务企业资深心理咨询师等开展知识讲座的模式；二是通过政府各部门和社区、社会心理咨询工作室联动开展心理健康服务；三是政府各部门主动深入社区，如地方总工会向心理咨询企业购买服务，为社区干部举办心理关怀辅导培训班，更好地提高社区工作者的心理辅导水平。

3.转变工作模式提供精准心理服务。目前各地社区心理咨询室普遍存在的一个问题就是咨询师的专业性与专注性问题。很多社区参与心理咨询的人员是社区工作者，这些人员虽然获得了心理咨询资格，但是同时又有非常琐碎的日常工作事务，很难腾出专门的时间和精力用于处理心理咨询问题。因此，从服务的专业性和解决问题的高效性来看，有必要组建专业的咨询团队，开展持续性的咨询服务。在模式上可以是社区与专业咨询室联合驻点或在社区聘任专业人员、专门人员专司咨询服务。这就需要相关政府主管部门在人员编制、人员配置上加以考量和安排。

（三）健全矛盾化解联动机制

建立党委政府领导、多方参与的化解社会矛盾的联动机制，推动矛盾集中问题、尖锐冲突问题得到快速高效地解决，维护基层社会的安全稳定。对于棘手的历史遗留问题，成立专门临时性组织予以专案解决；对于普通纠纷，形成持续调处解纷机制，不断提升高效调处的常态化处理能力。调动律师、鉴定、公证、仲裁、人民调解、法律援助等公共法律服务资源，实现对民事类冲突矛盾、行政类冲突矛盾、刑事类冲突矛盾的广泛调处。开展综合调处中心建设，将人民调解、诉前调解集中多部门力量提前解决，形成对社会矛盾风险的联防联动。

（四）积极推进“法治型”社区建设

社区作为化解基层社会矛盾最小单元，在发现冲突、预防矛盾产生方面起着重要的作用，在社区层面积极推进普法宣传教育工作是最贴近人民群众进行法治精神传播的有效途径。要积极打造“法治型”社区建设，以浸润的方式逐步使民众形成法治思维，学会遇事找法律依据，处理问题找法律方法，缓和冲突以“理”服人。在扎实推进社区法治建设的过程中，使民众逐渐摒弃陈旧思想，学会做事处理问题从合法性角度出发，从而形成遵守法律、维护法律、践行法律的良好风尚。

积极构建乡镇公共法律服务中心、公共法律服务工作站等，为基层百姓提供有效法律服务。通过开展形式多样的活动如宣传周、讲座月等活动，根据百姓的实际需要，结合一定时期社会风险矛盾的变化、国家政策的变化、重点法律制度的变化等内容开展相关活动。这些活动针对性强，提供的信息和建议及时准确，对群众的帮助最直观、最生动、最有效。如2021 年1 月1 日起实施的《中华人民共和国民法典》是涉及人们生活方方面面的一部“百科全书”，社区可以根据这个主题邀请相关的法律工作者进行宣传与讲解，通过这些活动的开展增强和提升社区法治能力的软实力。

社区通过打造宣传栏、法制角等具有普法宣传意义的法制主题宣传环境，使居民在茶余饭后能够随时了解法律常识、学习普法知识。同时，与社区警务室保持密切联动，建立由专业调解员、社区工作者、社区民警共同参与的处理模式。在专业调解员的选择上，可以邀请有志于公益服务的人大代表或执业律师，以“驻班”形式开展定期调处工作，形成连贯的工作机制，以他们的社会威望和专业知识为当事人提供专业的调处服务，以达成精准调处的良好效果。应使居民逐步认同基层治理的合力，在遇到问题时能够第一时间想到在社区范围内解决而不升级矛盾。

（五）加强基层队伍建设，健全保障机制

基层工作者与人民群众有着最直接的密切联系，其工作能力、工作状态直接影响到人民群众对相关部门公信力的评价。因此，要进一步加强基层队伍建设，健全基层队伍保障机制，把提升基层队伍的业务素质、业务能力作为重要的工作机制坚持好、完善好。

1.完善组织建设，发挥党支部作用，统一思想，明确目标。基层党组织要发挥战斗堡垒作用，强化责任意识与责任担当。定期开展主题教育，弘扬优秀工作者的先进事迹，做好宣传引导，使基层队伍从榜样的身上学习工作态度、体会工作过程、领会工作担当，不断增强基层队伍的责任意识、大局意识。

2.加强业务培训，提升业务素质，提高服务群众的水平。不断学习是提升业务能力最有效的途径。基层部门要形成开展定期业务培训和紧跟政策导向梳理工作流程的培训机制，以定期开展有针对性内容的培训推动基层队伍的业务素质提升，以紧跟政策导向梳理工作流程的方式优化工作程序、提升工作效率。

3.健全对基层队伍的保障机制。基层工作者工作量大、工作内容繁杂、工作压力大，相应的工作待遇保障需要进一步落实与跟进。目前基层工作者待遇相对较低，与其满负荷工作量相比处于不平衡状态，不利于激发其工作的积极性。因此，要积极协调人事、财政等相关部门为基层工作者解决好编制、待遇问题，使他们能够无后顾之忧，全身心地投入到工作当中。[2]

（六）坚持涉法涉诉依法依规解决机制

坚持依法依规解决纠纷矛盾是基层治理取得实效最重要的保障。治理主体应当持续关注社会治理中的社会矛盾隐患，坚决做到依法依规处理问题，坚决落实相关政策，合理解决诉求，对上访人员耐心疏导教育，合理化解矛盾，对确有困难的群体实施法律援助，给予人文关怀。

在具体处理过程中，始终坚持以法治思维为引领，采用法治手段处理好一些历史遗留问题，既依照法律规定又坚持政策延续。综合考量和合法合理解决合理诉求，始终坚持为人民群众排忧解难，积极维护正常合理的信访秩序。努力实现对治安重点地区持续排查整治，切实维护人民群众的切身利益。在持续推进基层治理现代化进程中，不断摸索和总结，在明确多元治理主体的特征前提下，对基层治理范围内突出的社会矛盾和问题进行关注和总结。

基层治理的持续推进和完善对社会长期稳定和社会和谐发展起到关键性、基础性作用。重点关注基层治理推进过程中基层社会矛盾类型的不断变化，适时调整多元解纷机制，才能切实保障公民的基本权利，维护社会公平正义，从源头上维护社会稳定。持续推进基层社会治理的法治化进程是不断巩固国家治理能力的基础，为提高整体治理能力和治理水平提供了持续动力。