京津冀一体化视阈下的协同应急问题研究

岳清春，王 琳

（中国人民警察大学 公安法学院 研究生院，河北 廊坊 065000）

一、引 言

近些年来，伴随着我国各类突发事件的高发和频发态势，各级政府进行应急管理的难度不断增大。尤其是在防控跨区域突发事件过程中，构建多部门、多主体参与的协同应急格局成为实现社会持续、协调、健康发展的客观需要。[1]2019年中央政治局第19 次集体学习指出：充分发挥中国应急管理体系的特色与优势，积极推进应急管理体系与能力现代化。[2]这一会议精神和政策方针从战略上为我国区域协同应急工作提供了新的思路，为未来京津冀三地开展协同应急提供了理论指导和价值遵循。京津冀一体化作为国家重大战略部署，区域协同应急是一体化过程中的应有之义，也是深入贯彻落实习近平总书记关于区域协同发展重大战略思想的具体体现，更是系统推进京津冀一体化进程的必由之路和内在保障。京津冀三地政府自2004 年共同签署《廊坊共识》开始，到2020 年召开“救灾与物资保障协同工作联席会议”，相关领域内的全面合作已经持续展开，协同应急的深度和广度正在系统推进。从具体的协同应急实践来看，京津冀协同应急过程主要可以归纳为主体维度、客体维度、过程维度以及系统维度等方面，进而构成了京津冀协同应急的基本架构。其中，主体维度主要涉及各级政府之间、不同职能部门之间、军队与地方之间以及各类军种之间。客体维度主要包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件等类型的突发事件。过程维度主要涵盖突发事件的酝酿期、爆发期、缓解期以及善后期。系统维度主要体现为协同应急体制、协同应急机制、协同应急法制以及协同应急预案。

二、京津冀协同应急的现状分析

在突发事件防控过程中，属地政府拥有较强的社会动员能力和资源整合能力。不论是在平时的预防准备方面，还是在战时的决策处置方面都发挥着极其关键的作用。这些集中体现了我国各级政府在应急管理过程中的治理能力和动员能力。基于此种政府管理逻辑，京津冀三地政府早已形成了各自的应急管理体系，具体涵盖了领导机构、职能部门以及应急队伍等基本要素。与此同时，在中国的行政生态中，应急管理开展纵向协同的难度小，而开展横向协同的难度大。[3]在京津冀一体化的时代背景下，为了有效解决区域协同应急的自然属性与行政划分的人为属性之间的矛盾，有效提升区域协同应急的效能，京津冀三地政府以及相关职能部门从事前阶段的监测预测，到事中阶段的决策处置，再到善后阶段的决策处置，不断推进协同应急的过程，使得京津冀协同应急工作逐渐完善。

具体而言，在区域协同应急实践探索方面，为有效应对区域协同应急问题，我国政府基于“一案三制”的管理框架，为区域协同应急工作提供了理论指导和总体遵循。早在2009 年，泛珠三角区域应急管理联席会议在广州召开，相关省市就跨区域应急管理合作达成了初步共识。在此之后，赣鄂两省、黄河三角洲地区、苏皖鲁豫四省、东北及内蒙古地区等建立起了区域应急合作联盟。[4]至今，国内已建成八个省级协同应急区域，建立协同应急机制一千二百余个。总体来看，我国协同应急工作主要集中在经济技术合作区或江河流域上下游等经济发达区域，区域毗邻是跨域应急合作的基本特征和有利条件，并在构建协同体制、协同机制、协同预案等方面进行了初步探索。

目前京津冀各级人民政府以及相关职能部门之间逐步建立起了科学合理的协同机制，使得区域协同应急工作正在朝着主体多元、体系健全、覆盖全面、领域广泛的方向发展。具体可以归纳为五个方面：其一，在协同预警方面，京津冀三地利用各自预警系统的功能，不断完善风险管理体系和危险源的管理制度，形成了高效互动的监测预警机制；其二，在协同处置方面，京津冀三地借助国务院应急平台，不断实现有线通信、视频会议以及移动指挥等方面的有效衔接，提高了决策处置的效能；其三，在协同预案方面，京津冀三地积极推进应急预案的协同管理，不断优化应急预案的结构和程序，规范了协同应急的依据；其四，在协同机制方面，京津冀三地建立了定期会商机制，不断完善沟通渠道和协同方式，提升了突发事件防控过程的效率；其五，在协同体制方面，京津冀三地推进应急联合指挥体系建设，不断开展跨区域协同演练工作，减少了协同应急工作的条块分割问题。

三、京津冀协同应急存在的问题

京津冀协同应急的出现正是由于当前应急管理理论和实践促使利益相关者认识到行政区域划分在特定情境下制约了应急管理的能力，其结果使得协同应急现状难以达到社会预期。具体而言，协同应急的工作重点可以归纳为体制完善、机制创新、法制健全、预案完善等方面。[5]基于此，当前京津冀协同应急的具体问题主要表现在以下四个方面。

（一）协同应急体制有待优化

应急管理体制决定了应急管理体系的静态结构，规定了应急管理体系的潜在功能。[6]当前京津冀地区协同应急体制既受制于“属地管理”的制约，又缺乏组织系统的支撑。

从管理体制来看，以“属地管理”为主的应急管理体制制约了京津冀三地的协同程度。当前“属地管理”为主的应急管理体制在一定程度上明确了属地政府的责任，强化了属地政府的防控能力。但在协同应急过程中，防控具有跨界性和外部性的突发事件，这种应急管理体制显得“捉襟见肘”。一方面，由于平行沟通并不是政府间应急管理必经程序，从而造成京津冀三地政府间进行横向协同的动力不足；另一方面，由于京津冀三地政府间无隶属关系，从而容易造成应急管理中“权责利”不协调问题。

从组织系统来看，缺少以制度为基础的应急管理体系。首先，当前京津冀应急管理合作主要是理念性、倡导性以及原则性的非制度化形式，缺少制度化的议事、决策和处置机制。其次，当前签订的系列协同应急协议法律效力不足，影响了其内在的约束力和执行力。最后，对于协同主体的奖惩措施、权责规范、保障手段，尤其是事后补偿措施等均未纳入协同应急制度设计中。基于以上制约条件，京津冀协同应急具体的操作性和权威性有待进一步提升。

（二）协同应急机制有待完善

应急机制是防控突发事件的基本程序、规则以及措施的总称，具有周期性、过程性以及系统性等基本特点。当前京津冀协同应急机制的主要问题主要体现在监测预警、决策处置以及应急保障等三个方面。

1.在监测预警机制方面。首先，京津冀应急监测网络缺乏统一设计，由于京津冀各地区的监测网络都是独立建设，进而造成监测信息难以实现实时共享。其次，京津冀属地内部监测预警部门存在相互独立问题，属地内气象、卫生、地震、环保等部门根据各自职责进行系统设计，影响了监测预警的整体性和协同性。最后，京津冀三地的预警发布程序不尽相同，使得警情的研判和发布难以协调一致，制约了协同响应的及时性和高效性。

2.在决策处置机制方面。一是权威性机构存在缺失。虽然目前在信息共享方面，通过联席会议的形式在一定程度上实现了协同响应，但是权威性的决策处置机构尚未建立，从而制约决策处置过程的效率。二是应急协调程度不高。京津冀三地现有协调机制还不完善，区域间政府的协作还只停留在多边协商和联席会议，没有建立一套正式的高层协调机制，制度化的应急协同框架缺失。三是多元协同能力不足。从目前情况来看，利益相关者参与应急管理的深度和广度有待提升，既体现在京津冀三地在引导公众参与应急管理的宣传动员力度不足，也体现在利益相关者的参与能力、参与意识以及参与程序缺失。

3.在应急保障机制方面。第一，应急资源总体布局不够合理。就河北省而言，目前尚未建立国家级应急物资储备库，相关应急物资储备主要来自县级应急物资储备、市级应急物资储备以及省级应急物资储备，并且省级应急物资储备库位于石家庄市，布局上远离协同区域，严重制约了协同保障能力。第二，应急物资保障体系不健全。目前应急物资主要以实物储备为主，合作企业生产能力储备和合同储备所占比重较小，进而造成应急物资储备的类型和数量较少，如果发生重大突发事件难以保证在短时间内获取到所需物资。第三，应急物资运输系统不完善。受到京津冀地区交通状况和地理环境的影响，在应急物资运输过程中，不同类型的交通工具缺乏有效的衔接，造成应急救援物资配送效率较低，影响应急资源的优化配置。

（三）协同应急法制有待健全

协同应急法制是区域协同应急工作的制度依据和内在遵循。虽然跨区域应急协作已经引起了各地应急管理部门的重视，但是区域应急管理仍然缺少相关的制度体系。无论是中央政府还是京津冀三地政府，都没有出台相应的法律法规来明确和规范区域应急合作以及各级政府应急合作的权责关系。从当前协同应急法制的建设角度，一方面，国家和京津冀地区还没有针对京津冀协同应急进行专项立法。关于协同应急的法律法规多分布于国家相关法律法规之中，在京津冀协同应急过程中缺乏针对性和操作性。另一方面，现有的相关立法不适应协同应急的实践。自2007 年《中华人民共和国突发事件应对法》开始施行后，由于该法制定时跨域应急管理的问题尚未引起人们的高度重视，所以对区域外和政府间协同防控突发事件的问题缺乏具体规定。应急法制建设的滞后不仅使相关制度难以发挥应有的作用，还对防控突发事件的过程带来消极影响。在突发事件发生以后，由于缺少制度的约束，难以明确和细化协同主体的权利和义务，协同主体之间容易出现扯皮和推诿的现象，进而导致应急资源无法得到优化配置。因此，如何打破区域壁垒，制定完善的协同应急法律法规，是当前京津冀协同应急工作亟待解决的问题。

（四）协同应急预案有待规范

在京津冀协同应急过程中，由于三地在应急管理预案的编制、修订与管理过程中缺乏常态化的合作机制，造成了预案间框架和内容上的不协调问题。具体体现在三个方面：首先，在应急预案的制定上，相关预案和规范性文件均是结合本行政区突发事件的形成、发展以及防控等特点独立编制的，相互之间的兼容性和互补性不足。其次，在应急预案的修订上，三地政府更新和完善的周期层次不齐，其中北京市修订频率最快，天津市次之。最后，在应急预案演练上，尽管三地政府开展了一系列合作，然而大多集中于原则层面，尚未系统提出和开展具体性的措施和常态化的行动。由此可见，京津冀地区应急预案尚未形成一个有机的体系，造成编制、修订与管理上难以有效衔接。

四、京津冀协同应急的对策

京津冀协同应急工作是一项长期而又复杂的战略任务，需要从协同体制、协同机制、协同法制以及协同预案等方面进行统筹推进。根据对京津冀协同应急的现状和问题的详细分析，本文从以下四个维度提出科学合理的对策建议。

（一）构建高效的协同应急体制

高效的协同应急体制有赖于权威的应急管理委员会、专业的应急救援队伍以及科学的协同应急体系。一是成立权威性的应急指挥机构。以京津冀三地应急管理厅为依托，由分管应急管理工作的负责人轮流担任指挥长，具体负责突发事件的应急准备、沟通协调、决策处置等工作，监督协同应急的执行情况，确保应急管理过程的高效联动。二是构建以消防部门为主体的应急救援队伍。在京津冀协同应急背景下，需要通过法律法规明确消防部门在应急救援过程中的地位和作用，最大限度地发挥消防部门在应急救援中的优势。三是优化协同应急体系。在纵向应急管理体制上，建立权威的决策指挥体系，实现统一指挥与属地管理的有机统一；在横向应急管理体制上，京津冀三地要通过职能部门和救援力量的沟通与协调，促进区域间应急管理活动无缝对接。

（二）构建科学的协同应急机制

科学的协同应急机制取决于监测预警机制、沟通协商机制、协同保障机制以及应急管理平台。首先，实现监测预警网络的有机衔接，通过对京津冀监测预警平台统一规划，逐步实现区域间监测预警的互联互通。其次，实现应急决策处置协调统一，通过建立区域间沟通协商机制，简化应急响应的程序，为协同应急减少制度成本。再次，构建高效的协同保障机制，通过整合京津冀三地应急资源，优化应急物资储备库布局，同时创新应急物资储备模式，完善应急物资储备体系。最后，促进应急平台互联互通，优先实现有线通信、视频会议以及移动指挥等方面的兼容，提升协同指挥和资源共享效率，使协同应急过程做到无缝衔接。

（三）构建健全的协同应急法制

健全的协同应急法制既需要不断完善制度体系，也需要不断加强制度落实。其一，加大立法力度，通过联合制定地方性法规，为京津冀三地协同应急活动确立依据。其二，完善现有法律法规，增加区域协同应急的基本内容，使京津冀协同工作有法可依。其三，强化制度的落实，通过明确协同应急的权利、义务和责任，将相关规定真正落到实处。

（四）构建完善的协同应急预案

协同应急预案具体涵盖了制定程序、修订过程以及协同演练等内容。其一，健全应急预案的制定程序，将区域间沟通纳入到预案制定过程，以确保预案内容的衔接性和兼容性。其二，规范应急预案的修订过程，将定期会商环节纳入到预案修订过程，以确保预案调整的规范性和同步性。其三，加强应急预案的协同演练，通过定期的协同演练，不断提高区域间协同应急能力，并对预案存在的问题逐步改进。

五、结 语

在系统推进京津冀协同发展的战略背景下，区域间协同应急工作既是京津冀协同发展的重要内容，也是京津冀协同发展的内在保障。因此，全面和持久推进京津冀协同应急工作，意义重大，影响深远。本文基于京津冀协同应急工作的理论研究和实践过程，系统分析了当前京津冀三地协同应急工作的基本现状和存在问题，进而为京津冀协同应急工作提出科学合理的对策建议。一方面，这有助于促进京津冀协同应急工作的系统开展；另一方面，这也有利于推进京津冀协同发展战略的贯彻落实。与此同时，我们必须清醒的认识到：作为一项国家发展战略，由于京津冀协同应急工作受到区位条件、政策导向、制度空间、资源禀赋以及发展水平等因素的制约，相关理论研究尚需持续深入推进，具体工作措施还有待于完善，这也是未来理论学界和政府部门需要重点关注的课题。