域外网络信息安全治理中的警察行动及启示

陈拥滨

（福建警察学院 侦查系，福建 福州 350007）

一、引言

目前，我国网站和互联网平台种类繁多，其资讯业务范围从教育信息、纯娱乐性消息到国家事务、国际新闻，一应俱全，而网民心理又是一个易得便宜性的心理资源。在不法分子的恶意炒作下，这一群体的网络行为极易受不良资讯的干预及引导，形成大规模网络群体性事件，进而弱化了民族凝聚力，对国家安全造成损害，尤其在叠加网民守法意识薄弱、网络平台监管失位等多种因素后，更是加大了国家网络信息安全治理难度，因此要统筹各类治理力量，完善网络信息安全治理体系。警察作为安全信息服务机构，在协助国家职能部门进行网络安全治理时，发挥着互联网法治宣传、网民信息安全素养提升、网络信息安全文化教育等重要作用，是网络信息安全治理中不可或缺的环节，如何发挥警察机关的特殊功能也是各国政府一以贯之的热点话题。

关于警察参与网络信息安全治理的研究，域外起步较早，主要分为四个方向：一是将警察机关作为提高公民网络信息安全素养的宣传教育机构；二是要求警察机关与高校、科研院所共同负责网络信息安全智库培育和治理资源开发；三是协助其它政府职能部门进行网络信息安全情报收集；四是鼓励警察机关发布一些网络信息安全科普读物与提供决策咨询报告。域外不仅高度重视警察在网络安全治理中的功能发挥，而且从思想认识、战略设计到政策文件，都将警察机关视为网络信息风险管控的重要力量。为进一步推动我国网络信息空间的健康发展，本文对域外警察参与网络安全治理的有关实践进行系统性总结，并在此基础上提炼出对我国的重要启示。

二、国际组织号召成员国警方开展网络信息安全治理

自2015 年新型“网络城市”战略被正式提出后，物联网、区块链等新元素逐步影响到社会的方方面面，网络星球、信息服务等概念相继提出，并开始与城市发展、行政管理、家政服务相关联，进而引发新型互联网与信息化城市建设热潮。“网络城市”概念脱胎于加拿大传播学家马歇尔·麦克卢汉提出的“地球村”一词，并从2010 年起，在世界各国引发广泛关注，它是指一种利用无线通信、云计算、分布式储存技术来改善民生服务、创新社会管理，并使其更具活力和竞争力的信息化城市。网络城市发展至今，与移动技术的成长之路颇有几分相似：一方面，二者在总体上均历经萌芽期、爆发期和优化期，并呈现出技术资源高度整合、技术产品民用化、技术成果向垂直行业下沉的发展趋势；另一方面，二者的持续兴起均带来了一定的技术风险，尤其在叠加行业监管失位、技术伦理失效、政府监测失灵等多种因素后，更是加大了国家网络信息安全治理的难度，因此一些国际组织主动发声，号召各国警察机关密切关注网络信息安全。

（一）欧盟发布警察参与网络信息安全治理的行动指南

欧盟在网络空间安全战略的推进上由来已久，早在2012 年就已启动一整套网络信息秩序建设与革新方案，其中，“智慧城市和社区欧洲创新伙伴行动”尤为引人注目。该计划将警察参与网络城市安全治理的内容分为四个层次，由各层次所组成的“实施立场、组织方法、技术平台、行动策略”框架，已成为欧盟各国警察机构参与网络安全治理最核心的行动指南。在建设立场方面，“伙伴计划”旨在解决网络信息安全治理资源稀缺这一问题。该文件将警察机关作为补充力量列入治理主体框架之内，以实现新型网络城市的可持续发展。在组织方法方面，该计划强调政府主导、群众参与、警察协同的网络社会健康发展模式。在技术支撑方面，欧盟委员会考虑到新型网络城市的多元构成，鼓励各伙伴国家动员多警种在网络安全、信息安全等领域的互帮互助。在行动策略方面，欧盟委员会强调该计划需要通过警察机构“集群”的方式来具体实施，以便在内部实现网络情报与科技文献信息资源的共享。随后，欧洲议会在2016 年又发布《欧盟网络信息法治方案》。该方案指出，为应对新型城市建设中潜在的网络信息安全威胁，最佳做法是创建一个专门的警察情报机构来提供技术信息支持、职业伦理道德培训、科技文献传递和网络信息安全知识，并通过整合各方规定，形成原则性的警察参与条例，进而将其纳入欧洲网络信息安全立法与行为准则之中[2]。《欧盟网络信息法治方案》的出台充分表明欧盟对警察机关参与网络信息安全治理这一协同模式的重视。

（二）北约要求各伙伴国关注警察机关的协同治理功能

互联网技术的蓬勃发展激活了北约的信息安全战略布局，在网络分离主义、机要信息失窃等恶性事件出现以后，北约一直致力于新型技术风险的防范，成员国普遍认为信息化城市是国家安全的重要组成部分，尤其在互联网浪潮来临之际，城市网络安全与否，在一定程度上成为国家安全与否的衡量指标。2011 年法国财政部网站连续两晚遭受黑客恶意侵扰，这一事件引起了北约组织的警惕。此后，他们试图制定一份内容详细的网络信息安全治理方案，要求公民、社会组织、警察机构三方协同采取行动，共同参与到网络信息安全治理实践中来。同期，北约又正式拟定了《网络信息安全伙伴协定》。该协定要求，互联网产品的生产者、使用者和售后服务方不得利用深度学习、区块链、云计算等信息技术从事威胁北约伙伴关系的活动，各成员国在建设新型网络城市时，要重视警察在网络安全治理中的战略地位，对于重要文献资料、研判情报和机密信息，警察负有必要的注意义务和安全防范责任[3]。此外，北约发布了有关新型网络城市健康发展的系列报告。根据报告内容，尽管智慧卢森堡、年轻的丹麦奥胡斯市和信息化的哥本哈根在众多新型城市中脱颖而出，成为网络城市安全建设的模板，但北约组织的主要成员国仍在要求，新崛起的城市保持对网络信息安全风险的高度警惕，在技术评估、管理和监测上，及时与警察机关开展密切的合作交流，确保网络信息安全问题不至于影响到组织的稳定性[4]。

（三）东盟号召成员国重视警察机关的战略地位

在东盟，新加坡是新型网络城市建设最早的国家，2006 年该国以官方名义正式启动“网络强国计划”，时至今日，已成为东盟各成员国争相效仿的典范。在积极建设新型网络城市的同时，新加坡与各伙伴国就警察机关参与网络信息安全治理问题，展开了深度交流与沟通，不仅在2007 年第十届东盟首脑会中签署了《东盟安全共同体行动纲领》，而且在2009 年以《东盟共同体2009-2015 年路线图宣言》的形式，确定了数字警察、智慧警察、网络警察建设在内的多项计划[5]。为了进一步深化新型网络城市共建关系，2018 年10 月东盟各国在第33 届东盟峰会上审批通过《互联网城市发展框架草案》，在会议中，东盟首脑围绕“信息风险”“数据失窃”“网络舆情”等问题展开了激烈的讨论。主要成员国认为互联网、数字技术和人工智能的大规模落地，印证了新型网络城市广阔的发展空间，但也折射出网络信息风险治理的必要性。科技从来都不是中立的，它们总是在以特殊方式重塑非传统安全框架，改变国家安全治理的重点区域。这意味着在新型网络城市建设中，警察机关的职责范围应当进一步延伸，具体包括：警察参与安全情报管理，以解决智慧城市的“燃料”安全问题；警务情报机构提供文献资料服务，以解决新型网络城市的“引擎”安全问题；网监部门引导信息安全治理，以解决新型网络城市发展环境问题。

三、多国警方应对与治理网络信息安全风险

城市是人类居住发展的集群，它将最先进的科技成果铺设于居民的生活环境之中，并通过对金融、交通、物流等行业模式的调整，悄然改变着我们的城市生活。伴随互联网时代的到来，一系列网络信息技术应用于新型城市建设和治理，由于其极大满足了人们对便捷生活的需求，吸引近200 个国家投身于新型网络城市建设之中。

2016 年美国发布《国家网络信息安全研究和发展战略计划》。该计划突出了警察参与网络信息安全治理的四大战略领域，分别是虚拟社区、情报资料、数字档案和信息资源。同期，基于新型网络城市建设所暴露出的信息安全问题，美国科学与技术委员会又继而发布《为新型网络城市的未来做好准备》这一风险警示报告。文件指出，虽然新型网络城市前景乐观，但市场上的互联网科技产品仍需接受警务部门的专项检验，以预防网络技术可能出现的偏见与暴走[6]。正视新型城市中的网络信息安全风险，是促进新型城市健康发展的前提，为进一步确保网络秩序和信息安全处于国家可控范围内，美国起草了《新型网络城市战略路线图—从政府到公益机构》。该战略规划集中讨论了警察介入网络信息安全治理的行动策略，例如制定更好的政策框架来引导警务部门参与新型网络城市的安全建设，又比如从情报、法律、伦理、技术、教育宣传等层面，探索网络信息安全治理中的警察介入路径[7]。作为指导美国网络空间生态治理的宏观构想，《新型网络城市战略路线图—从政府到公益机构》提出了最大化警察的社会服务功能、最小化治理资源浪费的行动原则，其最终的指向是将网络信息技术产品安全地融入居民生活，而非单方面地追求新型网络城市的建设进度。

日本素有“人工智能超级大国”之称，自1956 年人工智能概念提出后，该国就着手打造人工智能经济体系。时至今日，日本智慧产业在本国的经济占比持续增长，并完成了从“跟跑”到“领跑”的地位转变。随着日本近年来老龄化问题的不断加重，人口红利的锐减迫使内阁重新修订了“日本振兴计划”，并出台了《智慧城市与网络基础设施建设纲要》。尽管制定该纲要的初衷是重振国内经济，但这份文件却在规划智慧城市建设之余，勾勒出互联网、数字技术与信息产业的安全发展图景：一方面，文件指出要大力推动互联网技术在安全服务、公共卫生、犯罪治理等领域的深度融合，夯实智慧城市的信息化基础；另一方面，考虑到智慧城市以网络互联和数据资源为驱动引擎，《智慧城市与网络基础设施建设纲要》提出了一系列安全举措，例如强化警察在网络信息安全服务中的责任、完善网络安全宣传中的警察动员机制。与此同时，为降低国家之间信息战、网络战对智慧城市建设的负面影响，日本政府于2019 年制定了新版《智慧城市与网络基础设施建设纲要》，改版后的战略规划吸收了“阿西洛马会议”所倡导的人文精神，并强调了警方、行业协会、研究型高校在网络信息安全治理中的独特价值[8]。

重症哮喘在临床常见慢性呼吸道疾病，患者临床主要表现为嘴唇紫绀、大量出汗、呼吸急促、心率在130～150次/min、两肺广泛哮鸣音等。该病具有较高的致残率和致死率非常高。甲基强的松龙作为一种中效糖皮质激素类药物目前已被临床广泛使用，且并取较好的治疗效果。本文就甲基强的松龙治疗重症哮喘并发呼吸衰竭的应用效果进行探讨，现报告如下。

当网络信息风险因智慧城市的推进而不断翻新时，警察参与网络安全治理的模式也随之丰富，亚洲的一些发展中国家诸如马来西亚、菲律宾等，为警察机关制定了多元参与模式：一是警察机构引导治理，强调发挥警务部门的网络信息安全教育功能；二是网格化治理模式，强调不同地区、不同级别的警察机关共同参与网络信息安全治理；三是国家中心治理模式，强调警务部门对社会力量的协调统筹功能[9]。

四、域外不同警察组织在网络信息安全治理中的角色与担当

网络信息安全治理不仅涉及区域风险问题，而且与国家安全息息相关，警务部门作为数字化与网络化改革的先遣部门，负有网络信息安全教育、情报信息资源管理、机要文献资料保护等重要职能，所以警务部门需要共担网络信息安全治理的责任。除此之外，各级警察机关、行业警察、警察行业协会等警务共同体在新型网络城市的健康发展中，也扮演着极其重要的角色，发挥着不同的网络信息安全治理功能。

（一）地方警察机关主动承担网络信息风险治理职责

网络信息安全治理的重点在于如何落实区域安全保障，作为新型网络城市安全的第一道闸门，警务部门应主动承担科技安全宣传教育的责任。2019 年英国组织召开警察网络信息素养研究年会，此次会议以“新型网络城市建设中的警务贡献”为分论坛主题，重点探讨了地方警察机关在网络安全治理中所要履行的具体职能，例如提供智库支撑、组织编写地方网络发展年鉴、起草区域信息安全发展报告等。除了以组织名义联合行动外，一些地方警察机构在智慧城市建设中，也主动承担起网络信息安全治理的责任，例如利物浦警方在经费分配上做出调整，并承诺更多的资金将投入到智慧警务系统的稳定性保障、警务情报防泄露系统的更新、国家地理信息保密系统的升级等方面[10]，而曼彻斯特警方不仅及时向社会公开了自己应对网络信息风险的成功经验，而且购入了大量的风险监测工具，具体包括警务智慧系统漏洞检测软件、重点人员可疑信息筛查系统、目标人员可信赖度评分系统等[11]。

（二）最高警务机关协助开展网络信息安全素质教育和宣传

最高警务机关在网络信息风险治理中发挥着国家安全观普及、科技安全宣传教育和引导作用，是谋划网络城市健康发展战略极其重要的一环。2018 年英国智慧城市标准协会发布了一项《建立可持续城市运营模式指南》，希望最高警务部门也参与到城市标准化领域中来，帮助网络信息产业推进更加普适的安全指标体系构建，确保城市互联网升级和基础设施的优化不至于引发系统性的国家危机，同时，协会成员向最高警务部门发出请求，希望他们协助制定网络信息技术伦理守则[12]。随后，美国“智慧城市理事会”结合政府对国家安全的基本诉求，也出台了内容相似的《智慧城市筹备指南》。文件指出，整合最高警务部门的人力资源和情报资源是促进新型城市健康发展的有效途径。此外，美国最高警务部门还专门组织宣讲团帮助政府进行网络信息安全教育和国家安全宣传，甚至深入到大中型城市的社区普及网络信息安全知识[13]。在日本，最高警务署也致力于新型网络城市的安全发展事务，警署官员们会定期与各大互联网平台、BBS论坛展开交流合作，协助其发布专业性的网络信息技术风险报告和一些浅显易懂的科普读物，技术风险专题报告主要提供给领导人作为内参，科普读物则是提供给社会公众[14]。

（三）警察学共同体联合开展网络信息安全治理研究

新型网络城市建设所带来的网络信息风险挑战有其深刻的社会原因：一方面，国家之间存在着不小的技术鸿沟，科技水平的差序会诱发国与国之间的政治博弈；另一方面，步入互联网时代后，数据因具有财产和资源属性而受到重视，信息安全与国家机要泄露风险也随之增大。为寻求解决方案，国际学术界围绕“网络信息安全治理与警察机构参与”举办了不同层次的研讨会。2018 年由美国西北大学创办的现代犯罪学研究所，牵头召开了“城市变革与犯罪学”交流研讨会，与会专家集中讨论了警察机关参与网络信息安全治理问题。2019 年荷兰组织召开了“警察组织助推城市安全发展”的专题会议，具有不同学科背景的警察代表从学科融合、文理交叉的角度发表了见解，部分参会代表围绕“智慧城市视野下的警察参与”话题展开了逻辑论述，认为智慧城市的兴建会引发警察社会职能的变动和扩张。另有部分学者在会议中强调，警察需要协助一些行业机构培育新型网络城市智库，为网络信息安全治理提供智识支撑。还有一些参会学者认为警务部门与高校之间应该展开密切合作，向公众普及网络信息安全理念和科技安全常识[15]。

五、域外网络信息安全治理对我国警务行动的启示

从域外网络信息安全治理实践来看，各国结合本土实际情况从顶层设计到战略推动，完成了对技术风险治理的全面部署：在治理模式上，形成了政府主导、警察部门协助的多元主体共治格局；在治理对策上，建立了技术防范、宣传教育、职业伦理培训等多维治理体系。随着我国新型网络城市建设进程的加快，域外治理模式与实践经验为我国警务部门参与网络信息安全治理提供了参考。

（一）加强警务部门参与网络信息安全治理的顶层设计和政策制定

当前，各国均从公共政策的层面思考如何消除城市变革带来的安全隐患。我国作为新型网络城市建设的主要国家，在日益复杂的国际关系与政治环境中，同样也面临着严峻的技术风险和挑战。数据、互联网与人工智能是推动城市变革的三驾马车。这决定了新语境下的技术风险治理是涉及信息安全、网络安全、科技安全的综合性问题，而在这一前提下去讨论网络信息安全治理，势必需要我们从思想认识层面加强对警务部门科技安全教育、技术伦理宣传等功能的了解，对网络信息安全治理中的警察参与问题有清晰的战略定位，并在实践中逐步完善警察机关协同治理的顶层设计。

新型网络城市的规模化建设不是偶发现象，而是科技发展在城市生活中的价值体现，但技术的两面性也使得网络空间成为国家角力的重要领域，进而引发技术的病变，新型技术在人类的裹挟下蜕化为强国霸凌弱国的杀手锏，因此警察机关参与网络信息安全治理问题应当上升到总体国家安全保障的层面，从系统化的公共治理政策角度进行考量。警察机关是网络信息安全治理的服务型窗口，要积极探索警察参与网络信息安全治理的有效路径与合理机制，提前进行战略规划和治理方案设计，建立协调有效、责权清晰的警务信息服务与科技安全宣传教育机构，进一步完善《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》等法律法规，制定可操作性强、内容综合全面的警察协同治理方案，并站在全局的视角，统筹考虑新型网络城市背后的国家安全威胁，打通自上而下的警务宣传教育体系和自下而上的警务动员机制。

（二）打造多类警种广泛参与的网络信息风险共治格局

由于网络信息技术背后的国家安全风险兼具复杂性、跨区域性和动态性，因此该领域的安全治理是一个系统性工程，其涉及的警务部门主体范围包括网监、110 指挥中心、公共关系科、警察院校等。在域外，网络信息安全治理通常需要依赖多警种的广泛参与，例如发挥公安部的协调统筹作用，动员地方公安机关、警察院校协同治理，依靠网监部门把关信息源头，鼓励警察院校围绕网络信息安全展开理论研究，这些经验值得我们借鉴。

公安部作为我国警务部门的最高机构，要找准网络信息安全治理与警务事业发展的平衡点，从组织机构、标准规范、协作框架和防控机制等方面构建警察参与体系。地方公安机关作为国家安全观和安全理念教育的中坚力量，长期以来肩负着安全宣传、科技常识普及、技术伦理传播的职责，应鼓励他们参与网络信息安全治理，充分发挥其技术信息传递和安全素养教育的功能。警察院校作为网络信息安全协同治理的智库力量，既要适时展开对现有重要科技情报资料的分析研判，帮助政府准确洞察新型网络城市中的安全风险，同时也要加强对网络信息安全和警察学交叉理论的研究，协助政府完善各项治理方案。

（三）构建多维度、体系化的警察参与方案

网络信息安全治理中的警察参与是一个关涉公益组织协同、多举措共用的复杂系统工程，仅靠单一维度的保障措施，无法推进警察协同治理机制的高效运行，因此需要从警察参与体制、职责分配和专项资金支持等维度进行综合保障。首先，我国应更新技术风险治理理念，推进警察协同治理的制度化和规范化，并对比域外立法经验，查明我国警察协同治理制度上的漏洞；其次，我国需要厘清公安部门、科技局、网信办等机构在网络信息安全治理中的职责分工，并以法律形式加以明确；最后，警察机关具有补足管理缺位与失位的先天优势，动员公安部门积极开展科技安全素养教育与科技通识性教育，可以帮助政府从源头上防范安全隐患转化为实质性危险，因此需要进一步调整教育资金的分配结构，加大对警察协同治理的财政投入，帮助监管部门形成教育宣传上的优势。美国人工智能专家史蒂芬·卢奇（Stephen Lucci）就曾指出，智慧城市的核心设施在于人工智能、大数据、信息管理与互联网，而要实现对新型技术的安全管控，不仅要兼顾良好的公民教育和完善的国家政策，而且要注重对警察机关的物质保障和财政支持[16]，也就是说，只有鼓励多元主体参与网络信息安全治理，才能全方位促进国家治理能力现代化。

六、结语

新型网络城市建设中的国家安全治理是一个具有全球性、社会性、复杂性的现实问题，它涉及一国的网络安全、科技安全和信息安全，正因如此，努力实现新型网络城市安全、有序的建设是一个关乎国家长治久安的时代命题。现如今，各国为处理好新型网络城市发展与技术安全之间的关系，围绕警察协同治理问题，分别采取一系列富有成效的举措，我国同样应该保持对技术风险的足够警惕，并从警察参与层面加以重视。当互联网、大数据、人工智能作用于城市变革时，我们既要从科技安全素养教育、职业伦理培训、总体国家安全观宣传等方面保证互联网技术风险的可控性，也要通过动员警务部门参与、提高警察协同治理水平来强化国家应对技术风险的能力。与此同时，在网络信息安全治理过程中，我国可以将警察院校作为桥梁，加强与周边国家的协调与合作，拓宽研究成果交流与沟通渠道，倡导以各国政府为主体、高校与科研院所为纽带、警察院校为平台的多边治理体系，积极吸收域外优秀的实践经验，进而形成网络信息安全治理的中国方案。