相对贫困治理下我国社会救助的制度困境和发展路径*

胡秀丽，杜莹莹

(铜陵学院 财税与公共管理学院，安徽 铜陵 244000)

社会救助是国家和社会为保障贫困群体基本生活而建立的一系列制度，是历史最为悠久的社会政策，在现代社会保障制度出现以前，我国就为社会当中出现的贫困问题开展过开仓放粮等现金或实物救助。进入现代社会以后，社会救助成为稳定的制度安排，来应对社会成员中遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入的贫困群体，主要给予物质帮助，保障其过上最低限度的生活。社会救助在各个时期对于调整资源配置，实现社会的底线公正，解决困难群体生存危机以及维护社会稳定具有重要作用。

社会救助在新时代为党和国家打赢脱贫攻坚战、实现全面小康和提升民生福祉中，发挥了巨大的基础性、兜底性制度保障作用，并与我国反贫困战略一起不断改革和完善。在实施大规模的扶贫开发计划中，以低保制度为主的社会救助制度是反贫困的重要举措。21世纪以来，形成了开发式扶贫和最低生活保障两大制度的农村扶贫新局面，2015年11月颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出实行农村最低生活保障制度兜底脱贫。如今我国反贫困战略转换为相对贫困问题的治理，更强化了社会救助的作为，为社会救助的综合改革和转型指明了方向、提出了新的要求。

很多学者都对后脱贫攻坚时代的社会救助进行了研究，一些研究侧重于相对贫困问题的治理，将社会救助作为其中一个子方面进行研究，强调社会救助的反贫困功能，还有一些研究注重社会救助的制度性缺陷，力图修正这些局限，实现制度的完善化，但是缺乏相对贫困治理的视角，忽视对相对贫困下的新形势和新要求进行分析。目前的研究很少将相对贫困的治理以及社会救助改革完善结合起来。本文在相对贫困治理视角下，分析相对贫困问题的涵义、新形势和新要求，以及社会救助存在的缺陷，再进一步提出对策建议，力图促进社会救助兜底保障和托底支持功能的发挥。

一、相对贫困治理的提出

我国社会救助在一定时间内都一直坚持着解决绝对贫困的目标和理念，致力于解决生物学经济学角度的绝对贫困问题，对贫困线以下的困难群体救助主要目的就是为了解决生存性危机。国家统计局制定贫困线，主要根据居民维持基本生存所必需的最低费用，食品支出比重，最低热量摄入量，基本食品消费价格，最低食品支出额的计算问题研究确定，并在此基础上考虑市场物价上涨因素。[1]事实上，绝对贫困的视角，没有考虑到低收入人群中个体收入的差别性，以及对穷人之间的收入分配不敏感，并且在物质方面解决当前生活问题只是权宜之计，很难从根本上解决发展问题，最终可能导致福利依赖[2]。

2020年，随着我国全面建成小康社会，绝对贫困问题走进历史，消除收入贫困是重要的，但不是终极目标，人们开始关注贫困的相对性。根据国家统计局的数据，近三年城乡居民人均可支配收入的差距比例(以农村为1)，2017年为2.71:1，2018年为2.69:1，2019年为2.64:1，差距比例逐渐缩小。值得关注的是，按人均收入水平从高到低顺序排列，将全国居民收入均等分为五等份，处于最高20%的收入群体为高收入组，依次类推为中间偏上收入组、中间收入组、中间偏下收入组、低收入组，全国农民工近三年来都属于中间偏上收入组。在农民工收入增加、劳动价值得到认可，以及城乡收入差距缩小的同时，农村内部的收入差距逐渐扩大。2013年我国农村居民的最高收入组与最低收入组人均可支配收入比是7.41倍，2016—2018年这一差距都稳定在9倍以上[3]。农村贫富差距不断加大，基尼系数超过0.4的国际警戒线[4]。究其原因，主要在于务工与务农的收入差距，在农村，工资性收入成为农民收入差距扩大的主要因素，而家庭经营性收入、财产性收入及转移性收入对人均收入增长的贡献较低。[5]可以说，城乡居民收入差距相对合理化的背后，是农民工工资性收入的增长，遮盖了农村务农收入的低下，城乡收入差距、工农差距在当下的反映便是农村的收入差距增大。

2019年10月，党的十九届四中全会自十八大以来首次在中央全会公报中提及“建立解决相对贫困的长效机制”。相对贫困问题的治理，以社会的收入不平等作为着眼点，是解决社会主义主要矛盾，满足人民群众对美好生活期待的要求，也是缓解收入分配差距，实现社会公平公正的重要举措。相对贫困治理目标的提出，为我国的反贫困工作和社会救助的转型升级指明了方向，社会救助面临的任务也会更艰巨更复杂。

二、相对贫困治理视角下社会救助面临的新形势

相对贫困是动态概念，其治理具有复杂性、长期性、艰巨性，无法在短时间内达到确定的标准和保障水平，应该随着经济和社会的发展逐步深化，我国目前相对贫困的目标人群主要是在快速城市化、人口老龄化以及非常态形势下风险相对较大的群体。

(一)快速城市化下城乡的相对贫困问题

我国长期存在城乡经济社会二元化结构，虽然从20世纪90年代农民已经逐渐向城市转移，到目前有2.9亿农民工，其中有约1.7亿外出务工的农民工，他们可以自由流动在城乡之间，但户籍制度仍阻碍他们改善生活环境和质量的步伐，他们中部分成为流动性相对贫困人口。我国的农民工是一个十分庞大的群体，他们的就业与其他群体的边界日益模糊，但农民工内部的分化逐渐明显，目前没有相关的社会政策关注到这种分化。我国的社会救助制度以户籍作为审核要件，农民工无法被纳入城市低保，他们的户籍所在地——农村也因为无法完全掌握他们的实际情况，自然也没有被纳入农村低保，广大农民工群体成了被城市和农村“悬挂”的人。

在快速城市化下，农村人口进城务工步伐加快，原来城乡之间的收入差距，逐渐从数字到了实际的生活中，而且广大农民工逐渐养成了城市的生活方式和消费习惯，但受他们的收入和生活环境所限无法实现，从而产生新的矛盾。并且，随着网络和新媒体的发展，城乡贫富差距的生活方式很快暴露在公众之下，人们对社会公正的需求增强。

(二)人口老龄化下老年群体的相对贫困问题

21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄社会，预计未来20年将进入老龄化高峰，2050年社会将进入深度老龄化阶段，60岁以上人口占比超30%[6]。在老年阶段，可能会面临各种威胁其生存、生活和发展的风险，如身体机能下降风险、收入减少风险、精神空虚与孤独风险、被骗风险等。越来越多的老年人不仅需要养老金、生活补助等经济保障，还需要必要的生活照料、护理服务、精神宽慰等服务保障。

这些老人大部分在农村，目前农村主要依靠家庭养老，但随着计划生育政策的实施、生活观念的变化以及工业化和城镇化步伐的加快，家庭结构小型化，传统家庭养老模式的保障功能显著弱化。并且城乡之间养老待遇差别较大，根据《2017年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据测算，2017年全国城镇职工基本养老保险人均养老金约为3002元，农村居民基本养老保险月人均养老金约为128元，前者是后者的23.5倍[7]。老年人贫困发生率较高，很多都处于相对贫困状态，未富先老迹象显现，成为我国越来越突出的问题。如果养老机制不完善，这将成为贫困的又一根源。

(三)非常态形势下突显的相对贫困问题

贫困不仅表现为未达到最低生活水准，还包括面临风险时的脆弱性。每个社会人在生活中，可能面临市场竞争、自然灾害以及公共卫生事件等不可抗力因素带来的风险，这些不确定性的风险，极有可能将人们置于危险境地，生活难以维持，生命受到威胁。比如在市场经济下，作为市场经济的主体，也必然承担市场竞争所带来的风险。市场竞争会有失败者，投资失败，创业失败等，农户的粮食和农副产品进入市场，也会直接影响其收入。农业生产的显著特点是对自然的超强依赖性，一旦出现自然灾害，一些家庭便会深受其害。

2020年出现的新型冠状病毒肺炎疫情的公共卫生事件，更是可以看出家庭的脆弱性，处在贫困边缘的弱势群体抵御风险的能力较弱。因病致贫、丧失主要劳动力、单亲、隔代抚养……疫情正在压弯这些最脆弱的家庭[8]。在常态情况下，这些脆弱的人群和家庭的风险还没有完全显露出来，但当出现非常态化的风险形势，他们马上陷入生活的绝境，就像“最后一根稻草”。如果只是满足于提供基本的生活条件，低收入群体和弱势群体的脆弱性并不能得到较大改观，一旦面临风险仍然不堪一击。

三、我国社会救助的制度性缺陷

我国城乡已经建立了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助等基本生活救助和医疗、教育、住房、就业等专项救助制度为支撑的社会救助体系，但在新形势下，其存在的覆盖对象局限、救助项目叠加、制度面向不统一以及救助项目单一等制度性缺陷问题逐渐凸显。

(一)保障线调整滞后，社会救助覆盖面较窄

我国城乡低保保障人数逐渐下降，通过对比从2008年到2018年我国城乡最低生活保障人数，城市低保人数逐年递减(2009年略有增长)，2018年相对2008年下降了56.9%。农村低保人数2008年到2013年持续上升，2013年以后开始呈下降趋势，2018年相比2013年下降了34.7%。2019年末全国共有861万人享受城市最低生活保障，3456万人享受农村最低生活保障[9]，城乡低保覆盖率约为3%左右。城乡低保人数下降过快，也可能会导致部分边缘人口的保障效能降低。陈宗胜等通过绘制农村最低收入户的绝对和相对收入分布图，发现贫困人口持续减少的原因在于我国贫困线长期保持不变，已经难以匹配经济社会发展水平，最贫困人口数量其实有上升的趋势[10]。所以最低生活保障标准调整的步伐相对滞后，导致社会救助的覆盖面较窄，一些弱势群体没有被纳入制度救助范围。

(二)救助项目叠加，低保身份异化

在现行的实施情况之下，低保制度被视为一项综合性的社会救助方式，在按标准领取低保金之外，还享有教育补助、医疗报销、危房改造、残疾人生活补助、灾害补助、从事经营活动、房租等一系列附加保障。基层为了实施方便，且不容易出错，简单地将低保作为准入的条件，挂钩各类保障，这就导致低保身份出现异化，出现“一保俱保，一退尽退”的连带关系。只要申请到了低保，其他的保障就会随之而来，这时候的低保就已经不属于救助，而是较高的福利，而其他专项救助的作用没有发挥，已经偏离制度初衷，会直接导致低保户产生依赖心理，争相进入低保且抗拒退出。在救助资源有限的情况下，导致救助资源向低保户过多聚集，产生“断崖效应”，挤压其他贫困家庭的资源，产生“悬崖效应”，部分生活水平处于低保线临界状态的低收入户，按政策不能纳入低保范围，但家庭往往会因病、因学、因灾等情况而陷入深度贫困。

(三)制度面向不统一，难以有效衔接

我国当前的社会救助制度体系中，有面向家庭的按户施保，也有面向个人的单人入保，两者同时存在。最低生活保障制度就是家庭面向的按户施保，以家庭为单位来进行申请、审查和领取，采取的是家计调查的方式。在实际操作中，农村并不具备实施家计调查的社会经济条件，导致一些地方转而采取看家庭有没有小汽车等外显指标作为准入标准，主观因素较多，一些农户故意拆分户口来享受低保，导致救助对象的瞄准率不高，每年还要定期进行核查，管理成本较高。并且，“按户施保”政策的隐含前提是，当家庭无法实现自我保障功能，才能享受低保待遇，救助理念相对滞后。特困人员供养、受灾人员救助、困难居民医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等制度都是个体面向的单人入保，操作简单快捷，可以实际解决问题，还可以将视角关注到贫困者个体，关注个体的性别、年龄、职业、角色、地位等不同所导致的贫困状态以及贫困要求状况的差异，不会因为家庭和集体角度下而忽视个人。社会救助制度面向的不统一会导致制度运行的逻辑混乱，不利于制度之间的有效衔接[11]，不利于相对贫困视野中的贫困治理。

(四)救助项目单一，综合救助效果有限

我国社会救助的主要目标是面向低收入和弱势群体，给予生活保障，主要流程包括一系列申请、审核、审批、公示、发放救助金，发放救助金就是最后一个流程，意味着社会救助的完成。至于救助对象如何利用救助金生活、是否解决了困难、生活质量是否得到提高，已然不是社会救助关注的范围。可见，现行社会救助没有后续救助效果方面的跟踪，甚至在物质待遇方面出现简单粗暴的做法，比如有老人因存款超过6个月的低保标准直接取消救助资格。受救助对象困难的原因不尽相同，有的因慢性病，有的是大病，有的是暂时失去劳动能力，有的是残疾永久失去劳动能力，并不是单一地给予物质救助就能解决。物质救助制造了一个制度维持性的低收入阶层的问题，存在“救助缺陷”与“救助失灵”的情况，比如对于受助对象的社会资源链接、可行能力建设、心理支持等方面的作用几乎没有涉猎，对于他们面临的各种困境以及脆弱性上的改善作用有限，难以满足多样化的需求。

四、相对贫困治理下我国社会救助发展路径

随着相对贫困治理认识的不断增强，按照多维度贫困治理的目标，相对贫困治理工作将走到常规性和制度性的治理轨道上来，面对新形势、新变化、新问题，提供完善及时的社会救助是国家和全社会的责任和义务，要破解制约社会救助发展的瓶颈难题，促进社会救助这一民生保障制度的发展完善，保障受助对象的安全性和确定性，形成解决相对贫困的长效机制。

(一)树立积极取向的救助理念，拓展制度内涵

面对时代发展变化的挑战，以及顺应人们美好生活向往的持续升级，社会救助对象应从绝对贫困群体扩大到相对贫困群体，树立积极取向的救助理念，提供更充分更积极的社会救助，以承担新时代贫困治理重任。从制度定位来看，应坚持社会救助在整个社会保障制度体系和整个民生保障制度体系中的基础性作用，承担起免除所有人生存危机的重任[12]，从选择主义的兜底保障转向适度普惠型的制度安排，从“穷有所救”到“弱有所扶”，建立保障和发展相结合的制度体系。从责任定位来看，将贫困归因为社会，受社会各方面的风险因素而陷入贫困状态，从政府处获得救助是公民普遍的社会权利。社会救助是国家治理体系和治理能力现代化的基石，政府必须要保障公民的社会救助权。从功能定位来看，应从消除生存型贫困到缓解生活型贫困和发展型贫困，在帮助贫困者保持基本生活水准的同时，采取有效措施促使其摆脱贫困，既要关注贫困的结果，也要关注贫困的原因，注重个体的差异性以及保护个人的尊严。

(二)提升统筹层次，推进社会救助城乡一体化

在社会救助城乡一体化的进程中，很多省市都探索实践着一体化，已经有很多地方实现城乡低保待遇标准的一致，但社会救助的城乡一体化远不止救助标准这一层含义。首先，要考虑农村社会救助的特殊性，因地制宜，采取针对性措施。在准入机制上，不能简单地以居民收入指标低于社会最低生活保障划分贫困者，除了以收入和财产作为主要指标外，还要考虑农村的实际情况，重视农村贫困人口的类别定位和需求定位。其次，继续扩大户籍开放程度并为外来人口提供同城待遇，将常住人口以及流动人口纳入居住所在地社会救助的覆盖范围内，实现同步申请，以居住所在地而非户籍所在地作为审核要件，逐步打破户籍的城乡壁垒，结束城乡分治。最后，构建更为包容的社会救助制度，逐步提高农村社会救助的待遇标准以及服务可及性，缩小与城市救助保障和发展保障上的差距。

(三)采取个体取向，完善社会救助准入机制

对于贫困的测量，一般是以家庭为单位和以个体为单位，也就是家庭面向和个体面向。在相对贫困治理的新形势下，个体面向更贴合多维度贫困救助的目标，我国社会救助制度可以统一采取个体面向的制度设计，也就是按照个人的情况进行审查和认定，主要根据申请人重病、残疾和劳动能力等身份状况。个体面向可以更好地将视角放到贫困家庭中的个人，关注个体贫困的多维度性、复杂性以及差异性，从而提高社会救助的瞄准率以及救助资源的合理优化配置。同时，统一面向的制度设计，有利于社会救助各制度之间的有效衔接与合作，发挥制度合力。就目前的实施情况来说，主要是修改城乡最低生活保障制度的面向，由家庭改为个人，同时也要对单人入保方式进行规范，还要多渠道强化家庭支持功能。

(四)按需施救，打造分层分类社会救助制度体系

现行的社会救助制度安排是相对比较完备的，但实施中以低保作为其他专项救助制度的准入门槛，相互叠加的制度设定显然违背了制度的初衷。要综合发挥社会救助资源的作用，就要理顺各救助项目之间的关系，从叠加型走向联动型社会救助制度体系，即以低保和特困供养为中心，低收入和支出型贫困救助为重点，突发性、临时性困难救助为补充，促进这三类项目之间的衔接与合作，合力为困难群体提供生活保障。每个制度都有其各自的功能和重点，新形势下要扩大低保内涵，由满足最低生活需要到满足基本生活需要，以及逐渐缩小实际生活差距；加强专项救助与临时救助力度，按照实际需要进行救助，解决贫困群体的特定需要，提高可行能力。根据困难群众的致贫原因和多层次多样化需求，将他们区分开来，实施差异化针对性强的社会救助。

(五)扩大服务救助，打造温情社会救助

在社会救助物质保障升级的同时，精神文化和服务方面的保障也要逐渐延伸。首先是基本生活方面的服务救助，主要是针对特定困难的群体，比如高龄独居老人、重病老人的生活照料服务，残疾人的康复护理服务，单亲家庭儿童临时照顾服务等。其次是专项服务救助，比如就业服务、教育服务以及健康服务等。给予可及性强的就业岗位信息、提高子女教育质量以及综合性强的卫生健康服务，可以提高困难群体的内生动力，赋予他们具备发展能力和抗风险能力。最后是心理关爱、社会调适等服务，帮助他们调整心理状态，融入发展，促进社会参与。同时，鼓励社会力量、专业社会工作机构积极参与社会救助公共服务供给，不断提高服务质量，打造温情社会救助，温暖人心，多主体共同做好服务型民生保障工作，提高相对贫困群体的幸福感、获得感。