抓村带组：整体视角下激发 乡村治理内生动力的一种路径选择

徐蔚姌

(中央民族大学 理学院，北京 100081)

随着农村经济社会发展，当今的乡村治理范围已经拓展到农村经济、政治、文化、社会等全域场景，是一项系统工程。当前，乡村治理面临的问题是多维度和整体性的，推进实现乡村有效治理，既需要强化外部力量介入，也需要激发乡村内生动力。从调整乃至重塑村组关系着手，强化村组链接，构建起更加系统、更具弹性的村组治理体系，是激发乡村治理内生动力，推动破解乡村治理难题的重要着力点。笔者通过对现有文献进行梳理，并以非结构访谈和参与观察等方式对中部H县的相关情况进行调研分析，力图回答以下问题：一是在“治理有效”的语境下，应该如何把理解和把握村组之间的关系？二是因村组关系失调带来的乡村治理突出问题表现在哪些方面？三是加强村组整体建设，激发乡村治理内生动力的可行路径是什么？

一、文献梳理

学界关于乡村治理的研究是20世纪80年代开始，伴随着村民自治研究而逐渐兴起、深入的。综合来看，既有的关于村、组的研究主要是围绕行政村、村民小组的功能定位属性等展开的。

有学者基于实现村民有效自治，对自然村、行政村进行考察，提出“自然单元”“行政单元”的概念[1]。认为基层治理单元规模设置受制于经济发展水平和行政与自治的均衡，行政与自治的功能不能相互取代[2]。有学者通过对国家层面24个以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点单位进行调研分析，认为在“村民小组或自然村建立村民理事会等组织”还存在与村民小组长、村委会关系不顺畅等问题，探索完善村民自治的有效实现形式，健全充满活力的农村基层群众自治制度和构建农村基层社会治理新格局，要坚持以村“两委”为中心[3]。

也有学者对新中国成立以来村民小组的历史变迁进行了系统梳理分析，认为村民小组源自于人民公社体制中的生产队(自然村)，尽管在不同地区称谓、规模可能不一致，但“乡镇-村委会-村民小组”是基本架构[4]，村民小组是普遍的组织形式。经历人民公社体制到乡政村治体制、乡村治理体制的变革，村民小组从农村集体生产共同体渐次演变为农民生活共同体和乡村社会治理共同体，是我国乡村治理的基本组织，在乡村治理乃至整个国家治理中发挥着不可替代的作用[5]。一些学者认为村民小组为单位的所有权制度安排和自治构架安排具有规模适度、利益相关性强、利益实现难度小的特点，更有利于村民自治的有效实现[6]。村民小组适度的治理规模为低成本达成社会共识找到了组织基础，村民小组应当成为当前和今后一段时期降低治理成本、提升治理效率的着力点[7]。

既有研究也存在一定局限和不足。首先，既有研究多是从村民自治的角度出发，新时代的乡村治理更加强调自治、德治、法治相融合，村民自治的有效实现是推进实现乡村有效治理的重要方面，但不是全部。其次，既有研究多是单独围绕行政村或者村民小组进行静态考察，事实上，无论是从历史演进的角度看，还是从广东清远、湖北秭归等地的实践探索看，村组之间必然存在千丝万缕的关系，在推进乡村治理过程中无法也不能把村组严格割裂开来。最后，从中央政策文件的具体表述看，要求“推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”[8]，关注的重点在于如何实现有效治理。通过梳理分析既有研究，给予本文很大启发。笔者认为，在“治理有效”的语境下，应当把行政村和村民小组看做一个有机整体，树立村组一体建设的治理理念、选择抓村带组的治理路径。

二、村组关系失调带来的乡村治理问题分析

H县下辖14个乡镇(街道)，189个村，2 378个村民小组，总人口约80万人。在村组空心化、行政化管理下沉、村民与村组利益关联弱化以及乡村社会文化传统等因素影响下，H县当前的行政村与村民小组关系整体上处于失调状态，由此带来了乡村治理主体缺位、治理结构失衡和治理共识缺乏等系列问题。

1.治理主体缺位

社会治理的核心是人。推进乡村治理首先要解决好“谁来治理”的问题。新中国成立以来，我国经历了数次大规模的人口流动。特别是改革开放后，西南、西北和中部大量农村地区的农民涌入珠三角地区，离开农村的人口主要是有知识、有文化、有能力的农村青壮年，而留守在农村的大多是老年人和一些身体素质较弱、文化水平相对较低的人群。人口的流动在促进沿海地区快速发展的同时，也加剧了欠发达地区农村的资源流失和乡村凋敝。当前，我国仍处于工业化、城镇化快速推进过程中，乡村人口流动仍在持续，乡村人口总量和占比还在继续下降。H县的农村人口呈现出典型的“留守人口+外出务工人口”构成，“空壳村”“空壳组”是许多村组的真实写照，无人治理是许多村组不得不面临的尴尬现状。“都说治理核心是人，人都没有，治理个啥？”(H县县直部门负责人访谈记录)。同时，以老妇幼弱为主的留守人口构成，也影响了村民对乡村公共事务的“偏好”，大家普遍关注入学、医疗、低保等民生服务，而对公共环境整治、民主议事等公共事务的关注度则相对较低。“去年暑假的时候，乡里联合团委办了一个暑期培训班，一些妈妈早上6点起床，骑两个小时的电动车也要把孩子送到培训班。”(H县D乡党委委员访谈记录)

2.利益关联弱化

追求利益是人类一切社会活动的动因。马克思指出，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[9]。现代治理理论认为，治理的目的就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益[10]。在乡村治理实践中，对公共利益的依赖程度是村民是否选择参与的重要条件，一般而言，村民个体对公共利益的依赖程度越高，选择参与村组公共事务的积极性就会越高，否则相反。新中国成立以来，村组组织形态大致经历了自然村落——生产大队、生产小队——行政村、村民小组三个阶段的演变，农村集体经济组织等逐步走向衰落，村民个体与村组集体之间的利益关联程度随之弱化。进入21世纪，伴随着土地延长承包期、全面取消农业税等重大政策的实施，农村集体组织更加彻底地退出农民的生产和经营环节，村民与村组几近脱钩。缺少利益关联的村、组、村民越来越呈现出各自运转、互不干扰的“原子化”的状态，缺少共同参与乡村治理积极性。“村里的水面、林地都承包到个人了，年轻人都出去了，也没什么集体产业，平时不找你，有事指望不上你，一点事没处理好就到县里去告你。”(H县D乡党委委员访谈记录)

3.自治功能失效

《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，主要职责是“办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。同时也要“协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”[4]。这说明，行政村不仅有自治职能，在一定程度上也有行政职能。事实上，从一些地方的实践情况看，村级组织的主要使命还是执行上级的指令，村“两委”干部的主要时间和精力还是用在完成上级布置的各项任务上，行政职能超过了自治职能。从村“两委”干部的个人认知角度看，许多村干部更倾向于认为自己是“干部”，尽管是由村民选出来的“当家人”，但更多时候担任的是政府“代理人”的角色。此外，相比于“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免村民委员会成员的要求”[4],上级绩效管理、督查考评等行政措施对个人的影响更加现实和直接，村干部做好“代理人”的内驱力要大于做好“当家人”，无暇无意也无力开展好村级自治，更遑论村民小组自治。“换届时做了一个调查，189名村主职中有55人曾受到过党纪处分，占比约29.1%，受处分的原因又以违反镇村工作纪律、落实乡镇任务不力为主，约占到6成以上。上级安排的事情都做不完，村民自治没精力也没心思。”(H县县直部门负责人访谈记录和相关数据统计)

4.村组共同体意识淡化

传统的乡村社会是“熟人社会”，人们因为血缘、地缘等因素聚居在一起，经过世代延续，早已相互交融。“论起来都是亲戚”往往是村民日常交往、建立关系的“开场白”。“抬头不见低头见”“做人留一线”等观念是人们行为逻辑的起点。围绕“熟人社会”而产生的乡贤文化、村规民约、家规家训等价值观念、道德约束、风俗习惯等，在维护秩序、教化乡民中发挥着重要作用。尽管今天的乡村社会已经发生天翻地覆的变化，“熟人社会”正在解构消散，但其社会土壤和心理需求仍在。在今天的乡村社会，还能够集中体现“熟人社会”特点的主要在村民小组这个层面。一个湾子、一个宗族，往往就是一个行为共同体，对涉及本组、同姓的共同利益更容易达成共识、采取一致行动，即便有不同意见，大多时候也会选择沉默或者随大流。而对于行政村范围，则属于“半熟人社会”甚至“陌生人社会”。特别是伴随着合村并组工作的持续推进，大村小组、一村多组是基本形态，这在客观上进一步拉远了行政村与村民小组的时空和心理距离。反映在村级事务上，体现为村民对村级公共事务漠不关心，在村组之间发生利益冲突时，更加倾向于维护小组利益，这在一定程度上也阻碍了乡村治理共识的达成。“村里几个人把组里的补偿款私分了，我是小组长，一个湾子的人都瞅着我，我不能无动于衷。”(H县D乡村民小组长访谈记录)

三、突出抓村带组的治理路径选择

理论分析和对现实问题的剖析说明，乡村治理是一项系统工程。从激发内生动力的角度看，突出行政村和村民小组一体建设，构建起多要素之间的密切链结是一条可行路径。

1.完善村组党组织体系，密切组织链接

“党的力量来自组织，组织严密是党的光荣传统和独特优势”[10]。在乡村治理实践中，党的基层组织网络能够发挥链接体制内外和不同治理主体的重要作用。特别是面对村组关联日益弱化的现状，只有紧紧依靠党的组织，构建党建引领机制，才能更加有效链接起乡村治理的各类组织和资源要素，更好超越不同治理主体的局限、保障政府治理与社会自我调节良性互动。具体而言，可以创新党组织设置，向上探索推进镇——镇、镇——村、村——村联合党委建设，向下探索推进村民小组(村湾、自然村)党支部建设，和现有乡村党组织一起，共同构成更加严密的组织体系。需要指出的是，创新设立联合党委和村民小组党支部，主要目的在于发挥其组织协调的功能和优势，只是对现有党组织体系的有益补充，并不改变镇村党组织设置和隶属关系。同时，要围绕提升政治功能和组织力，加强对作用发挥不明显村组党组织的整顿，确保其能够有效发挥领导作用。

2.发展壮大新型农村集体经济，密切利益链接

从农村集体经济组织的功能定位看，农村集体经济组织不仅具有经济功能，还具有政治和社会治理功能。发展新型集体经济，走共同富裕道路，是做大公共利益，进而把村、组和村民重新链接起来的重要抓手。近年来，在中央系列重大政策文件中屡见关于发展新型集体经济的表述，这表明，发展新型集体经济已经在政策指导层面提上议事日程，是地方必须推动落实的重大任务。一些地方的实践探索也说明，通过深化农村集体产权制度改革，构建利益链接机制，有益于增进个人之间、个人与集体之间的认同和信任，有益于增进基层民主，进而提升乡村治理效能。发展壮大新型农村集体经济，应当突出村组联抓，以县域或镇域为单位制定整体性发展规划，注重把分散在村、组的“三资”统筹起来使用，因地制宜发展多种形式、规模适度的集体经济组织，形成和扩大规模优势。可以在充分尊重村民意愿的基础上，通过股权激励等措施，鼓励和引导村民以土地或劳务等多种形式参与进来，避免过度分散经营和个体单干，在提高抵御市场风险能力的同时稳定收益预期、巩固利益链接。

3.挖掘运用乡村传统治理资源，密切情感链接

现代乡村治理，更加突出自治、德治、法治相融合，更加强调人人有责、人人尽责、人人享有的治理共同体建设。村民小组所具备的“熟人社会”特点，高度契合现代乡村治理的需要，历经世代传承而来的乡贤文化、村规民约、家规家训等传更是宝贵的内生性治理资源。立足时代特点和要求，对这些内生资源进行转化运用，是降低治理成本、提高治理效能的重要途径，同时也是让人们记得住乡愁、留得住乡情的现实需要。在村民小组层面，可以通过搭建村民理事会、乡贤理事会等非正式的组织平台，把品德高尚、威望高、有一定才学本领的新老乡贤组织起来，对村组的传统文化风俗等进行深度挖掘，发挥他们在村民自治中的引导作用；在行政村层面，应当有计划地对本村传统治理资源进行系统梳理，结合新时代乡村治理要求进行创造性转化，并通过村规民约等规章制度和“好婆婆”“好儿媳”等各类道德模范评选活动体现出来。以此为基础，让半熟悉甚至陌生的乡村社会重新熟悉起来，逐步形成和强化治理共同体意识，链接起共同参与乡村治理的愿景和行动。

4.优化村组公共服务供给，密切需求链接

公共性、公益性是村组公共功服务的应有之义。面对大量青壮年人口外流、留守人口以老妇幼弱为主的现实情况，应当主动强化治理资源的精准下沉，同时根据村组人口结构特点调整优化公共议题设置，确保资源供给能够及时回应村民诉求、公共事务贴合村民需要。如果大量治理资源无差别下沉，脱离村组实际推进公共事务，就容易造成供需错位，进而导致治理资源闲置浪费、村组事务无人响应。从一定意义上讲，村组无人治理的处境与公共服务供需错位也有着密切的关系。优化公共服务供给首先应当立足村组人口结构特点。应当更加关注留守人口需求，增加教育医疗低保等民生类服务供给。注重强化对流出人口需求的收集分析，围绕村级集体经济发展、村庄环境整治等涉及群众切身利益的公共服务设置议题，吸引他们回乡参与。优化公共服务供给还应当强化对村民小组的关注。如前文所述，村民小组所具备的“熟人社会”特点更有利于达成共识，而诸如美丽乡村建设、乡村道路硬化、水利设施建设等最终还是要落实到村民小组，及时关注和回应村民小组需求，更有利于服务落地，也有利于密切村组联系。

5.稳步调整优化村落布局，密切社会链接

与相对封闭的传统乡村社会相比，今天的乡村受到城乡关系的重要影响。伴随着城镇化建设的持续推进，以前为满足农民生产生活需要而形成的村庄布局正在发生变化。抓村带组意味着乡村治理应当主动融入城乡一体化建设进程，主动调整优化乡村治理格局，让乡村与现代社会有效链接起来。具体而言，对空心化严重、趋于消失的村民小组乃至行政村，可以适当撤并搬迁、相对集中居住；对具有重大历史价值、传统文化底蕴深厚的村组，应当加大资源投入和保护力度，让它们更好传承下去；对重点村镇，应当适度超前规划建设，提高人口和经济承载能力，强化治理资源的集约投入利用。必须强调的是，稳步调整优化村落布局，目的是为了提高乡村治理效率和活力，落脚点是提升群众的获得感、幸福感、安全感，并不是要消灭农村的生活模式、传统习俗乃至生存方式。在推进实施的过程中必须充分尊重群众的主体地位、保持足够的耐心定力，下足绣花功夫，不能粗枝大叶、急躁冒进。

四、结语

乡村治理是一项宏大的时代命题和迫切的现实任务。实现乡村有效治理最终要落脚到行政村和村民小组的层面上。本文通过对相关理论观点和现实问题的分析论证，认为推进乡村治理应当突出村组一体建设，抓村带组是一条可行路径。当然，鉴于我国幅员辽阔、区域差别大等特点，也应当考察抓村带组的方法是否具备普遍适应性的问题。事实上，本研究仍需进一步拓展。第一，抓村带组是基于理论讨论和中部地区的实践反思而来的方法总结，考虑到中西部地区和东南沿海地区的情况不同，尤其是存在人口净流出和人口净流入这个变量，在丰富和完善抓村带组的内涵上应当进一步深度考察；第二，尽管本研究尽量观察和分析了行政村和村民小组的各方面治理因素，但聚焦点还是村组的内部关系。推进乡村治理既需要内力驱动，也需要外力推动，特别是随着乡村振兴战略的实施，乡村治理面临重大的政策机遇，在内外因素共同作用下如何推进乡村治理，仍需要深入考察。