国家治理体系和治理能力现代化在基层的探索与实践*——基于南宁“老友议事会”的视角

周 健

(中共广西区直工委党校，广西 南宁 530000)

从党的十八大开始，“社区治理”就写入了党的文件中，随后在党的十八届三中全会、党的十九大中均对它的重要性进行了阐述。紧接着在党的十九届四中全中再次强调“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”，更加突出社区治理的重要性。

一、社区基层治理与治理能力的二重境地

“社区筑立在认同的意愿和价值观念的根基之上，以亲朋近邻关系作为社区成员间合作的桥梁，以约定俗成的民俗风情对每个成员产生的行为进行必要的约束”[1]。城市社区是居委会管理系统内空间、地域、组织、群体等元素集成，由系统内数个居民小区构成，系统内组织架构一般包括社区“两委”、业委会、物业管理、自治团体和社会组织等，并相应配备有党群、社区服务中心等其他社会工作服务性组织，形成了以社区为中心的组织体系。这个组织架构的形成源于两个方面：一是满足政府管理需要与群众需求；二是开发商房地产的推动。这一体系解决了城市基层治理两类主要问题：一是以行政事务落实为主要内容的治理事务；二是以服务民众生活为主要内容的服务体系，包括政府与物业管理。

(一)居民、居委会、业委会三者联动不足

在部分社区中，以居民为主体的自治类事务、自我治理和自我满足类的活动长期缺位，导致居民游离在社区外的尴尬境地。从政府职能机构纵向看，社区“两委”职责功能、服务功能不断完善；从社区服务供给横向看，居民积极性、参与性不多，更多依靠组织人员或者个别楼组长等积极分子从形式上完成行政任务，很难做到自治管理。随着社区范围增大，事务增多，流动性增加，社区“两委”面对八方事务，有心无力，社区职能有效供给与社区居民多样化需求矛盾凸显。社区解决人力不足等问题的主要手段是网格管理，其实质仍然是传统包片到人的行政化方式，而物业与业主利益冲突日益成为社区事务的主要矛盾点。业委会是名义上存在比较多，做事干事比较少，发挥作用不明显，导致不同的社区、不同小区的物业纠纷、小区治理缺位共同存在的诟病。

(二)弥补社区治理缺位的社会组织不足

“在当前治理环境下中国城市治理主要借助政党强大的组织力量，将‘厚植执政基础’与‘公共服务下沉’这两项功能强势导入社区”[2]，社区自治功能相对弱，如网格化、服务中心、社区工作者等。行政化管理与服务可以有效解决单位人向社会人转变、党中央政策落实落地基层等方面的问题。行政化管理与服务可以通过设置新的机构和人力资源的投入即可快速建立起来。包括涉及到社区所需求的服务而社区职责功能无法满足的社会类，类似物业与业主的纠纷、社区自我管理、邻里关系等。同时，行政化管理与服务强化了社区治理的行政化手段，但带有社会属性的社区的问题多元化、需求多元化，仅仅通过行政化手段是无法解决的，市场化手段亦如此。类似疫情防控工作，涉及面广，居民服务需求量大，只是依靠社区工作人员无法满足这样一项庞大的工作，这就需要根据新形势重新架设组织与外部资源的支持。社会化的解决主要表现为个案性的，即便一些城市出台激励社会自主、社区自治的政策，在城市内部也有赖于具体的环境与工作人员，这是社区的社会性所决定的。

二、“老友议事会”基层组织治理的结构

“基层组织的发展在很大程度上依赖于地方基层组织和基层管理制度的创新和完善”[3]。改造小区存在着房屋结构老化、配套设施缺失、道路破损、车辆停放杂乱无章、小区环境脏乱差等状况。改哪个小区、改哪里、如何改，这个问题没搞清楚，工作就没有头绪。往常政府相关部门的做法都是按照文件精神走，按照承建公司设计走、按照以旧换新的思路走，没有考虑到社区居民的意愿，结果，钱花了，任务完成了，可并没有获得社区居民的点赞，甚至有些在改造过程中产生矛盾冲突。面对这样一种状况，南宁市推出“先自治、后改造”的工作方法，创新提出成立业委会的过渡性居民自治组织“老友议事会”，服务于改造全过程，提升工作人员素质，推进社区自治功能完善，确保“老友议事会”规范、高效、持续性地议事。

(一)坚持党员先锋引领

“老友议事会”坚持“党建引领，议事协商，居民自治”的工作思路，引导居民议事协商和自治自管，充分发挥其自治、自理、自管的功能，助力老旧小区改造工作。“老友议事会”一般由社区党委组织召集，也可由“老友议事会”1/3以上成员发起召集。在党组织的引领下，保证议事事项紧跟党走，不仅符合群众的切身利益也增强了基层党组织的战斗堡垒作用。在广泛发动居民参与、报名过程中，强化组织领导，党员先锋引领作用。对符合改造要求、居民改造意愿强烈的小区，由3名以上(包括3名)业主代表按照改造申请流程报名，其中规定代表中必须有一个党员代表。以此设置，发挥不同单位、不同支部的党员同志在组织、协调等事项过程中敢于作为、勇于担当的先锋作用，使老旧小区居民深切感受到“党就在身边”，引导身边社区居民积极参与到小区改造提升中，彰显党建引领作用，提振老旧小区居民的信心。“据统计，自2020年3月31日至4月30日，全市共受理公开报名小区123个，申请人634人，其中，中共党员有296人，占申请人数的46.6%。”[4]

(二)治理主体多元化

“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[5]。

1.政府组织

在老旧小区改造过程中，面对改造中各种各样的问题、利益多元化的碰撞，南宁市通过创设“老友议事会”，搭建居民和老旧小区改造工程参建各方的共商平台，鼓励居民直接与参建各方对接工程项目方案确定、施工监督、改造完成全过程，直观了解工序工期、资金使用、施工质量等情况，理清各方责任，客观看待政府统筹协调的角色。通过“先自治、后改造”的工作方法，充分调动居民参与共建共治的主动性、积极性、创造性，项目实施过程中存在的问题在前端得到及时解决，角色转变带来的角色效应已经形成。

2.企业协作

南宁市老旧小区存量大，改造资金整体不足、缺口较大。为确保改造资金到位，改造工作不停顿，除了通过融资、筹集资金外，还充分发掘改造小区的商业价值，以申请老旧小区改造专项债券、推行老旧小区改造“三位一体”服务方案(改造建设服务、商业运营服务、物业管理服务)，整合资源，充分利用物业管理、商业经营及数字经济等创造收益，确保改造有资金、投资有回报，推动改造工作平稳发展。

(1)保证改造标准统一

由一个国有企业公司统一负责全市老旧小区改造，确保了改造资金来源的同一性、资金投入的均衡性。并且，每个小区统一按照改造标准投入相应的人财物力，避免多个投资主体介入产生不同的改造效果，质量参差不齐。

(2)保证资金统一到位

南宁市老旧小区改造小区体量庞大，资金需求量大，大部分集中在兴宁区、江南区、青秀区、西乡塘区等中心城区，依靠政府单一的财政投入，难以推进如此浩大的改造工程。因此，通过国有企业公司负责统一改造、统一标准、统一筹集资金，以企业为平台，多方筹集资金，破解政府改造资金不足、筹集难、筹借难等难题，保证各改造小区资金统一到位，保证改造工作顺利进行。

(3)保证改造投资与回报平衡

改造老旧小区是一项利民的公益性项目，每个小区的地理位置、商业载体不一，在改造过程中就会产生不同的投资成本与回报不均衡问题，虽然不考虑投资回报，却要保证如何有效地挖掘小区资源，确保投资与回报平衡，保证改造资金有着落。国有企业公司在改造不同小区的过程中，采取灵活的运作方式解决问题。在完善居住条件和环境、提高居民生活品质的同时，实现全市范围内老旧小区改造投入产出的自主平衡，做到经济效益和社会效益的兼顾并行。

3.居民参与

按照“业主主体”的原则，坚持“改不改、怎么改、改什么”由业主共同商议决定，在城区摸排上报的基础上，创新开展面向社会公开受理老旧小区改造报名工作，确保居民充分享有民主决策权利。

(1)议事代表来自居民

“老友议事会”由小区居民通过既定的选举办法和程序，由小区各栋楼中选出的居民代表组成。议事代表一般在居民当中比较有威望，容易取得居民的信任，有利于消除分歧、凝聚人心。同时，通过设置议事规则，使居民不同意见得到有效表达，推动形成共识，避免无序争吵和议而不决。在“老友议事会”代表的积极协调下，试点小区的改造方案均能在较短时间内取得三分之二以上居民签字同意。

(2)尊重居民意愿

改造老旧小区存量大，居民利益诉求多样化，并且为保证改造后小区环境与小区治理同步，居民需要缴纳一定的费用。是否改造，哪个小区先改造，坚持以居民为中心。本社区是否要改造、如何改造，由社区居民协商解决。政府相关职能部门做好服务工作，通过两种方式征集改造小区意向。一方面向社区征集改造小区，另外一方面，又通过社会公开受理老旧小区改造报名，尽快确定老旧小区改造项目。尊重居民改造意愿，既有利于推进社区改造工作，又可以给其他未改造的小区做好榜样，推动南宁市老旧改造小区有点到面全片、全面铺开。

(三)设置议事规则，提高治理能力

与以往议事不同，政府、企业、居民共同议事前，由一名主持人宣布议事规则，各方首先熟悉了解议事规则，然后再进行议事。在规则下议事，进一步强化了议事就只议事，不针对人，并且提高了议事的效率。

(1)主持人只负责主持议事进行，对议事内容以及各方观点不予以置评，只是一个中立的服务者，态度保持中立。

(2)各方需要发表见解和建议时，需要向主持人举手示意，主持人同意后，方可站起来发言。

(3)发言者面向主持人，首先表明自己的立场(支持、反对、质疑、反思)，然后再阐明自己的理由或者把自己的观点表达出来，不置评、不参与和他人的讨论。

(4)规定每人每次发言时间和每项议题的发言次数。

(5)发言者发言期间，参会者不许打断、不许置评、不许阻拦。

(6)发言者直奔主题发言，不跑题。

(7)只议事，不议人。

(8)议事各方发言机会、发言时间、发言次数均等。

(9)若发言次数用完或发言次数没用完但没有人再发言时，才能向主持人申请进行表决。

(10)表决时，赞成方先举手，反对方后举手表决。

(11)只有赞成方大于反对方时，事项才能通过。

(12)议事各方需要遵守上述规则发言，并遵从主持人的主持。

(四)治理对象半径由少到多拓展

“老友议事会”充分发挥居民自治组织自治、自理、自管的功能。推进老旧小区改造与推动小区的日常公共事务和诉求矛盾通过内部途径解决消化同时进行。同时，推动转变居民的思想认识，对缺乏物业管理的老旧小区引入物业管理，改变老旧小区无人管理的现状。“老友议事会”变成了社区和小区之间的“联结点”，实现了小区基因的重塑，弥补了社会治理在小区管理领域的盲点和短板，打通了社区到小区的“最后一公里”，形成城市基层社会治理新格局。

面向社会公开报名、设立“老友议事会”、通过国企公司后勤保障，是南宁市立足于地方社会政治经济实际，在老旧小区改造工作中的成功探索和实践。三者共同作用，建立了党建引领、发动群众和资金保障等工作体系，从根本上解决了老旧小区改造的难题，在“修好房”的同时做到了“聚人心”。

三、“老友议事会”基层治理模式启示

(一)“老友议事会”是连接居民、业委会、居委会三者的桥梁

“老友议事会”的代表来自居民、业委会、居委会，是三者共建共商共决的平台。同时，居民代表的选择具有广泛代表性，真正能代表居民的利益。通过广泛的动员，在不同的层次上建立具有代表性的议事会，其突出点是建立以楼栋为主的逐层选区制，尊重每个个体的价值以及注重发挥邻里关系的作用，又可以体现代表性(每个代表都是经过逐层推选产生的)，更有利于提案的产生、议事、议事后的行动。在没有类似自治组织时，问题久拖未决，形成突发事件的引爆点，给社区安全带来极大隐患。类似于这种居民向居委会、物业反映情况，等待解决，未能解决时就会产生抱怨的心态，产生矛盾。“老友议事会”坚持问题导向，从发现问题、提出问题、讨论问题、解决问题，主体都是居民，两委则是“看客”及资源的提供者。通过这样的议事平台，解除了社区安全隐患，推动居民参与自治，弥补行政管理服务的不足，却又是在党建引领、社区“两委”主导下推进的，使政府的方针政策以及居民的公共服务需求能够通过这一体系解决，又能发挥居民的自主性解决自治性事务，而且，“老友议事会”还可以有助于社区内部交往、互益，构建熟人社区。平台的构建、小事的不断解决，互利互益性的活动，则有利于合作的产生和社区的认同。

(二)在规则下议事是社区治理高效的前提

基层自治的困境在于居民的参与和商议事项的解决。尤其是在商议过程中，由于是协商解决，各方都表达自身的诉求，但是在协商、表达过程中，没有相应的规则约束，往往是协商协商协而未商，表达表达表而未达，甚至是演变成吵架暴力，最终大家不欢而散。设置协商规则和表达要求，提高协商成效和议事的深度，保证各方利益表达得以体现。在此过程中，居民重在议事、商事，而不是议人针对人，各方利益诉求表达清楚，事情得以有效解决，通过不断反复实践，居民学会在规则下议事，并建立畅通的共商平台，改变以往协商就是吵架、协商就是对抗的尴尬局面。通过共商，凝聚各方共识，建立合作机制，解决问题。在这个过程中，社区“两委”不需要事无巨细，事事亲为，只需要发挥党建引领的作用，把握好议事会方向，协调各方，把议事后的各项工作一一布置下去，破解以往社区治理中居委会与居民各行其是，两条同在一个区域的平行线，无任何交集的问题。因此，通过建立议事平台和议事规则，不仅可以高效而又友好地共商事情，激发了各方参与的积极性，而且可以达成共识转化为推动社区发展的行动，如此良性循环发展，促进了社区居民和议事代表持续参与的热情，培育了规则意识和社区共同体意识。