明代清军御史及其当代启示

刘永晋

(安徽大学 江淮学院，合肥 230031)

清军御史是“清理军政监察御史”“清理军伍监察御史”或者“清军监察御史”的简称，属于十三道监察御史，是明代都察院派驻地方主持清勾工作的负责人员。作为明代监察制度的主要执行人员之一，相关文章虽有所提及(1)台湾学者许贤瑶的《明代的勾军》(《明史研究专刊》，1983年第6期)是研究明代清勾制度的重要著述。他在文中专门论述了中央清军御史和地方清军人员，并在文末附录了“清军官知见一览表”。然而，许文分前言(概述了明朝军事制度尤其是世袭军户制度)、勾军的起因、勾军的条例、勾军的册籍、勾军的执行、勾军的成效及勾军的害民等7个部分。也就是说，许文的研究重点并不是清军御史，相关研究也就略显单薄。，但论述并不充分，迄今尚未见关于清军御史的专门性研究文章和论著。清军御史是明代监察官员的重要组成部分，监察对象又是军队，对于维护明朝政治制度尤其是军事制度发挥了重要作用。中国古代监察制度在明清时期已趋于完备，因而研究明代的监察制度不仅具有较强的理论意义，也有着一定的现实意义。鉴古知今，研究明代清军御史，有助于我们理解监察制度的重要作用，启示当代中国监察官队伍建设，更好地推进国家治理体系和国家治理能力建设。

一、 明代清军御史概述

明朝灭元而立，却在很多制度规定方面沿袭了元朝。军户世袭制就是其中较具代表性的制度之一。该制虽在一定程度上起到过稳固兵源的作用，但也造成了军士大面积逃亡问题，明朝也不例外。军士逃亡现象自明立国之初即已出现，且呈愈演愈烈之势，严重威胁到军事根基。为应对这一局面，明廷除沿用诸如严格户籍管理、制定奖惩办法等通用之策外，还采取了一项较为特殊的措施——清勾。所谓“清勾”，实为“清军”和“勾军”的合称。“清军”，字面上的意思是清理军伍，即当军伍大幅度缺员时，朝廷派遣清军御史及其他专职人员到各地清理军籍户口。对于这些清理出来的军籍户口，明廷实行“勾军”。所谓“勾军”，即勾补军伍。按照规定，一旦军士逃故，军士所在卫所要将逃故和老疾勾丁代役军人的具体情况(包括乡贯、住址等)上报。相关机构查核后，则派清军御史督促有司清军官吏跟捉逃故军士本身(“根补”)或者户下壮丁补伍(“勾补”)。由此可以看出，清勾工作涉及军事、监察、行政、户籍管理等诸项制度，必然需要方方面面的官员参与其中。清军御史就是中央派往各地领导清勾工作的最高责任人，作用是“往来提督”[1]。

清勾之举在洪武时期即已出现，但为数不多的几次清勾行动大多是临时性的。负责清军、勾军的人员由卫所官员兼任，并未设置专官。清军御史作为专差始于宣德年间，时人陈槐在著述中载：“我宣宗朝三杨辅政，君臣一德，天下治安而仕路廉静，畏敬之风稍弛，故添设差官以整宿弊，而有清军、巡盐、巡边御史等差。”[2]和巡盐御史、巡边御史相同，清军设置专差的目的也是为了解决“宿弊”，即军士逃亡。此时，清军御史的设置尚处于起步阶段，因而人员来源较为复杂。如宣德元年正月，明廷派遣14人前往浙江、湖广等地清理军伍。担当重任的除各部侍郎、都察院官员外，还有大理寺、通政司，乃至鸿胪寺的官员。此次清理工作的效果应是不大理想，实录中虽未对个中缘由进行具体分析，但从明廷此后的举措来看，清军官员来源复杂应是因素之一。因为当年十一月(2)关于宣德元年十一月的时间，史料中有着不同的记载。【明】邓元锡《皇明书》卷5：“(丙午宣德元年)冬十月，始遣御史，分道出清军。时军黠者多匿籍诬良民，故也。”(《四库全书存目丛书》史部第29册，齐鲁书社出版社1999年版第75页。)宣宗再次派遣御史分行天下郡县清理军伍，目的是“令无枉民纵奸”[3]。此次清军行动改变了之前清军官员来源复杂的状况，由御史和给事中专门负责。需要注意的是，虽然此时负责清军工作的专职官员已经出现，而且人员来源也由复杂趋于简单，但是清军御史的名称并未出现(3)宣德间被派以清勾的御史，当后世习惯于“清军御史”的称呼后，便也因袭而被称作清军御史。，由御史和给事中专职清军也多是应实际需要临时奏请大臣，尚未成为定制。

清军御史的名称正式出现应是正统元年。鉴于军政难以为继的现状，明英宗在即位之初就派遣监察御史轩輗等17人清理天下军政[4]。湖广左参议黄仲芳认为：“自正统元年以来分遣御史清理军政之后，较之往年军卫自勾之数，倍以万计。民免侵渔，军无旷伍，诚为良法。”[5]可见，由清军御史专门负责清勾事宜，既可以解决清勾行动所带来的扰民问题，又可以解决军士缺伍的难题，得到了明廷的认可。 于是， 由清军御史负责的、大规模的清军行动在正统至天顺三朝间频繁展开(4)《明英宗实录》记载的正统年间的清军行动就有正统五年、七年、八年、九年、十年和十一年共6次。。 清军御史的相关规定在此期间也逐步完善， 日益正规化。

成化以后，清军御史因灾伤或战争而暂停或召回的次数愈来愈多。除灾伤之外，若有诸如采珠或河役等需要大规模使用人力，或者遇有盗贼与人心不稳之时，明廷都会主动或者被动暂停清军。清军暂停，清军御史当然不必派遣。嘉靖、隆庆年间则遇灾即停，清军行动寥寥可数，清军御史的派出时间远远少于其停勾时间。《嘉靖重修一统志》记载了绍兴府一位名叫史垂则的官员。他于万历中期任会稽县知县，“春耕时，缓征徭，停勾摄，使得尽力农事。民肖像祀之”[6]。也就是说，史垂则在知县任上，会因春耕而暂停清勾。“民肖像祀之”说明此举得到了人民的拥护，也在一定程度上反映了明廷对待清勾的大体态度。史垂则暂停清勾，是由于清勾需要大量的人力和物力，如果在春耕之时照旧清理，不仅无益于军政，而且会导致军民逃窜。但是，春耕只是短期需要大量劳动力，对于清勾工作的整体推进影响不大。灾伤的影响范围更大、涉及人群更多，所以，因灾伤暂停清军的例子在实录中比比皆是。

当然，并非所有灾伤地区暂停清军的请求都能得到明廷的允准。成化十二年，巡按山东监察御史沈浩以旱灾为由，请求暂停山东6府的清军行动。兵部驳回了请求，理由是“军伍空虚者多，未可停罢”，同时要求“清军御史督同山东布按二司委官，因时区处。州县灾甚者，勿拘分数，量为清理，暂免起解，仍宜遵守诏例。凡里役人等，务待上官至日，方许拘集。事已，亟释使还，不得妨其生业”[7]。由此可以看出，明廷召回清军御史是基于实际需要，但在军事重地，即使发生灾伤，也要照常清军，只是暂缓勾军而已。

明廷之所以能召回清军御史乃是缘于两点：其一，巡按御史可以暂代清军御史的职能；其二，清军官系统已经较为完善和成熟。即使没有清军御史负责，清勾工作也可以正常进行。弘治六年正月，兵部主事莫聪上疏言6事，其中有一条提及“处置清勾逃军，欲令本卫所官会同有司径勾，庶军得清而民不扰”[8]。他认为，由卫所官员和清军官负责清勾是军民两便之事，不用专门派遣清军御史。虽然最终因“责成清军御史事体已定，难以复更”[9]被驳回，但也反映了清军官员已能独当一面。

随着明朝中期兵制的变化，清勾愈发得不到明廷的重视。夏强在《明代的巡盐御史制度》一文中指出，巡盐御史是明代监察机构介入政务整体过程的重要环节，与清军御史、提学御史等制度相类似，均是在明廷中央监察机构对地方事务全面干预的过程中产生的，共同构成了明代监察机构行政化的趋势[10]。这就意味着清军御史虽是为清勾工作设置的专职人员，但存在着普遍的兼职现象，清勾逐渐不再是他们工作的重点所在。加之清军御史对待清勾工作态度的消极化和地方清军官员的系统化，清军御史逐渐退出了历史舞台。根据《海盐县志》所载万历四十三年李邦华的一份奏疏所言(5)【清】顾炎武《天下郡国利病书·原编第二二册 浙江下》载道：“祖宗朝尝遣清军御史巡行天下，专敕清查，民间纷然，不胜困累。今上二年，允廷臣奏请，始罢专遣，而并归本院，盖欲与百姓休息德意。四十年间，确守成宪。”(《续修四库全书》第597册，上海古籍出版社2002年版第34页。)，清军御史停止派遣的时间应是万历二年(6)这一时间点在《明史》的相关记载中也得到了印证。【清】张廷玉《明史》卷93《刑法志一》云：“万历二年罢岁遣清军御史”(中华书局2003年版第2 302页)。。

二、 清军御史的工作效果

清勾在实施之初，对于卫所军的整顿曾起过积极作用，甚至有人认为“明代清理军伍之始，是时兵政修明, 无勾扰之弊”[11]。这一说法虽有夸张成分在内，但至少可以说明明初的清勾之法是认真执行过的，也取得了一定的成效。

随着明代军政的发展，清勾制度在逐步完善的同时也开始走向衰落，不仅不能作为维护和保障军士来源的重要举措，反而成为各级清勾官员借此舞弊、扰害人民的一项借口。嘉靖十八年，巡按福建御史包节奉命前往福建清理军队。长乐等县军丁林德保等人俱系在营有丁，不是清勾的对象，但仍被勾补。福州等府清军同知胡瑞等人经过勘查，将情况报至包节处。包节的处理意见是“暂免起解，移文查理”[12]。同时，在探究出现军士妄勾之弊的原因时，包节也提出了应对之策：需将各卫所应勾军丁俱置册印藏，一遇清勾，便将勾军名单及初始册籍送给清军御史查覈。查覈无弊，方许用印信清勾。也就是说，包节认为症结在于册籍的攒造和管理缺乏监督，而监督的任务应交由清军御史负责。显然此策并未得到有效执行，次年即嘉靖十九年，湖广清军御史姚虞再提此事。姚虞认为包节的提议之所以没有很好地执行，是因为各地清军御史例不常设。没有派遣清军御史之处，卫所官吏仍蹈宿弊，以有作无，妄自勾补。因此，姚虞提议无清军御史之处交由巡按御史查理，想借此达到“妄勾可息，民生不扰”[13]的目的。包节和姚虞两人都认为清军御史应该对清勾工作担负监督之责，这与明廷的制度设计初衷也相契合。

虽然被寄予厚望，但是，清军御史是否能担负起如此重任呢？答案显然是否定的。

首先，清军之差，有连年差遣者，有数年一差者。清军之官，有一年一代者，有三年(后改为五年)为限者。而且，清军御史作为异地之人，对于当地军士充调来历不可能完全知晓，也不熟悉当地的风土人情，这给清勾工作造成了困难。因此，很多有识之士都要求清军御史应该要“久任”。弘治六年，南京太仆寺少卿吕宪认为苏松等处缺任的御史，需要在“久任南方，暗晓土俗”的人员中推选。同时，他强调，朝廷已经委任的御史也要“使之久任”[14]。“久任”的好处显而易见，就是清军御史可以熟悉工作对象和内容，更好地发挥其统领当地清勾工作全局和监督地方清勾官员的作用。然而，受战争或灾伤等因素的影响，清军御史自设立以来，经常出现暂停或者召回的情况。嘉靖七年，御史王重贤认为：“各处清军御史近以地方灾伤罢遣，恐兵籍坐此日虚，宜复其官，而以一切戎事尽付之”[15]。兵部对于王重贤的奏请予以认可。

同时，“久任”也会带来一些问题。兵部左侍郎杨稽任巡抚广东，刑部侍郎李棠巡抚广西。景泰四年，基于“人情稔熟，难于行事”的考虑，兵科都给事中苏霖等奏请广东和广西互调巡抚，认为这样才能使得“政令一新”[16]。奏疏虽然被驳回，但驳回的原因是广西正是用兵之际，无故更换巡抚会误事。这就意味着，苏霖的建议具有一定的借鉴意义。“久任”会使清军御史熟悉当地实际情况，但也更容易与当地士绅结成所谓的“联盟”。

其次，清军御史是负责清勾的专职人员，其考核必然就与清军结果有关。除了清军御史，布按二司和府州县各级清军官员也要以清军结果决定其薪俸收入和未来仕途。成化十一年制定了以清军分数定奖惩的制度，即“覈其功实，以十分为率，率能清三分者为最，不及数者为殿，具奏黜陟”[17]。

这一标准在制定之时并未考虑到明代军政的实际情况，不是合理的考核标准。弘治六年，兵部尚书马文升作了统计[18]，只有陕西“约有”三分，其他各地均未达到三分，而浙江、南直隶甚至不及一分。可见，三分之例是很难完成的，清军御史中“姑息者图了故事，恃刑罚者逼足三分”[19]。弘治十三年六月，礼部右侍郎焦芳上疏道：“近年清军御史多怕降官，于凡递年挨无军役，却将好百姓逼认，其苦无诉。”[20]弘治十六年四月，江西九江府知府刘玑也认为：“先是宣德间以天下卫所逃军数多，始议清军条例，差官清理，立为分数。其后委官务足三分之数，有逃故丁尽户绝者，则里老妄报诡名倩补，或伪报年幼纪录。清理之后竟无军解，徒累解人。”[21]这些问题不断出现，反映出当时要准确地清出缺伍军士已是非常困难。针对此问题，两人都一致建议将年久清查无出者停止清勾或以个案处理，不将其列入三分之数。尤其是洪武、永乐时期的逃故军士，时间长远的有百余年，时间近的也已数十年。清勾对象正身尚在者少，其子孙为躲避军役，也多更换姓名或逃离原籍，短期内不可能勾补完毕。

若达不到三分之数，清军御史和各级清军官员不仅仕途无望，甚至还要面临俸禄处罚。成化二十二年，兵部上奏提及江西清勾实际执行情况，认为江西连年清军文册后期不报，且所清军伍徒有解报之名，而无其实，要求“二司承委官宜停俸三月，布政司掌印官宜停俸一月”[22]。明代官俸历来有“最薄”之说，而俸禄处罚作为经济处罚方式，“是根据过失大小来确定处罚的时间长短，其分为罚十日、半月、一月、三月、半年、一年不等”[23]。因清勾不力，清军官员还面临着一月和三月的俸禄处罚，对工作毫无热情也就情有可原了。

最后，明中期之后，尤其是嘉靖年间，因可堪差御史数少，清军御史一度处于空白期，并未派遣，其事务交由巡按御史带管，“以致伍籍虽加募补而未充，官守相沿玩愒而弗事”[24]。同样是因为御史缺员太多，在派遣清军御史的地方，明廷将许多清勾以外的工作逐渐交由清军御史负责。

清军御史的清勾事务本就较为复杂。郑濂根据本人工作经验对清军御史的工作内容进行了总结，“盖巡所历去处，事涉刑名钱粮，有干问理者，拘集听审，平民固安堵也。若清军御史所临去处与无里无军户不应番，既拘里老，复拘排年，牵连邻佑，旁及亲属，披翻籍册，审勘宗图。”[25]这些工作只是理论层面的，在实际工作中，清军御史的工作更为复杂，“一军而审及一二十者有之，三四十者有之，甚至族属繁盛，里甲牵攀，审及五六十人者亦有之。况一年之间初审于州县，继审于本府，遂及二司，然后始送臣等，一年五次清审，其废时妨业，不可胜言。”[26]

以郑濂为例，嘉靖九年十一月，他带领相关官员刚刚将各府州县军伍清完，而前一月清勾文册又已送达。他虽然明知清勾工作的苦楚，然而，法不容己，只得又将兵部下发的清勾文册抄发各地拘审。作为清勾工作的亲历者，郑濂认为，清军御史与巡按御史相比，虽然在权任方面有大小之别，但繁简程度是超过了巡按御史的。郑濂的经历应是全国绝大多数清军御史的真实写照。以有限的精力去应付清勾工作已属不易，更不用说清军御史还有如此多的兼职。

三、 明代清军御史的当代启示

作为一项国家重务，明廷对于清勾的重视程度不可谓不高：不仅自上而下设立了专门负责清勾工作的官员，还攒造了清勾册籍、制定了清勾条例。受到如此重视的清勾制度，为何没有发挥其应有作用呢？甚至还造成了军户、民户，乃至邻佑、里甲的极大困扰，并最终成为明代一大弊政呢？清军御史作为清勾制度的最高负责人，对于清勾效果应负有最主要责任。

作为国家治理体系的一部分，监察在当代国家治理中同样发挥着重要作用。2018年3月20日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中国人民共和国监察法》(后文简称《监察法》)通过国家立法的形式构建了一整套权威高效的监督体系，以期达到将制度优势转化为治理能力的目的。而作为监察职能的承担者，监察官工作效果的好坏直接关系到监察制度能否顺利实施，也反映了国家治理能力的强弱。2021年8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国监察官法》(后文简称《监察官法》)将于2022年1月1日起施行，这就意味着监察官作为监察工作的主要执行者得到了高度关注。它的颁布与实施，表明我国已经构建了较为系统、全面的监察官制度。

结合《监察法》和《监察官法》的相关规定，我们可以看出清军御史工作的得失给当代监察官队伍建设所提供的借鉴与启示。

第一， 流动性的派遣原则。清军御史设立之初，任期没有限制，只是规定每年八月回京。成化年间，清军御史开始正规化，典型表现在清军御史的派遣年限基本固化为三年一派。关于清军御史是否该“久任”问题，有着清勾实践经验的巡按御史郑濂也存在着矛盾的心理：“盖清军之官久不差遣，则军政久废，卒伍多虚，固非分卫设伍以捍卫藩屏之意矣。使清军之官久任，清理太繁，地方骚扰，抑岂深根固本，藏险于顺之意哉。”[27]最后，他得到的结论是：清军之官不可不差，亦不可久任也。同时，在派遣清军御史时，明廷也会考虑地域原则，以防止地区差异而不了解情况，难于深入考察。由此可以看出，明朝清军御史派遣遵循的是流动性原则，即官无常居、地无常官。当代中国的法治化建设虽取得了很大进展，但人情现象依然存在。如果在一个地方长期任职，政治立场、理想信念不坚定的监察官就可能会滋生营私舞弊、腐败等社会问题。因此，明代清军御史的流动性派遣原则为当代监察官的轮换安置提供了借鉴。《监察官法》第二十三条规定，担任县级、设区的市级监察委员会主任的监察官应当按照有关规定实行地域回避。同时，《监察法》除设置国家监察委员会和各级监察委员会外，还规定各级监察委员会可以派驻或者派出监察机构、监察专员。这种常设和派驻机构、人员相结合的办法，既可以解决异地之人担任监察官可能会带来的不熟悉当地情况的棘手问题，也解决了“久任”可能带来的“人情熟稔，难于行事”的问题。

第二，科学化的考核标准。数年寒窗苦读，能够入朝为官是封建王朝绝大多数读书人的梦想。而且，清军御史作为监察御史的一部分，选拔条件较为苛刻。但是，如果他们的清勾工作有成效，升迁速度较之其他职位也快很多。人心总是喜进而恶黜的，为了达到明廷规定的考核标准，各清军官恐勾补不及数为己罪，望风酷讯。军士不缺伍和在营有军者，按照规定是不应该清勾的，但仍然出现在清勾名单之中，甚至还累及民户、邻佑、里甲等，造成了社会的极度不稳定。这种考核机制会使得清军御史和府州县清军官，甚至是里甲等串通一气，共同作弊。能力平平的清军御史们，想要“有所作为”，就只能采取严苛的勾补方式，最终导致妄勾现象不断。由此可见，不合理的考核方式是导致清军御史对待工作态度消极化的重要因素。对于当代监察官队伍建设来说，我们要重点关注监察队伍的后续发展。若要监察官们能够人尽其用、恪守其责，必须设置好监察官内部的提升空间，而提升的前提就是制定合乎实际的、科学的考核标准。《监察官法》规定监察官的考核分为平时考核、专项考核和年度考核3项，重点考核政治素质、工作实绩和廉洁自律情况。这种全面、客观的考核方法就可以有效避免产生清军御史考核中所带来的问题，即为了追求所谓的工作效果而失职的问题。同时，监察官如果考核合格，会有常规的按期晋升，其中特别优秀或作出特别贡献的监察官也可以提前选升，这不仅保障了监察官们的晋升空间，也易于激发他们工作的积极性。

第三，专业化的工作内容。十三道监察御史大多为专差，要负责具体事务。那么，作为专差，他们对于所负责事项也应该做到心中有数。巡盐御史要懂得盐政，提学御史要懂得学政，清军御史当然也要懂得军政。军政涵盖的范围又很广，这无疑对清军御史的能力提出了更高的要求。清军御史不仅要负责清勾，还要负责造册。仅就清勾册籍而言，又是五花八门。而且，清军御史在设立之初虽专门负责清勾，但后期又兼理盐政、刷卷、驿传，甚至水利等与军政没有太大关联的事务。对于清军御史而言，若要做好全部工作，几乎要算是全才了。由此可见，清军御史的兼差太多，削弱了其专业性，导致了监察职能的严重弱化，这也是清军御史们工作执行不力的原因之一。由专业人员完成专业工作是实现治理能力现代化的必然之路，监察官的监察职能必须与国家治理体系中的其他职能相区分，才可能从根本上防止这种本职职能弱化的问题。《监察官法》在监察官的基本任职条件中特别强调“具备高等学校本科及以上学历”，这说明时代发展对监察官们的综合素质提出了更高的要求。具备基本条件也不一定能够胜任监察官的工作，还需要通过考试、考核的办法从符合监察官条件的人员中择优选用。同时，监察官的工作也要与时俱进，需要定期进行政治、理论和业务培训。为了保证监察官工作的专业化，《监察官法》第五十六条规定，“任何单位和个人不得要求监察官从事超出法定职责范围的事务”。当然，监察官也是普通人，即使综合素质相对较高，也不可能在工作中事事精通。对此，《监察法》规定，监察机关在工作中若遇到专业性较强的问题，可以聘请或指派具有专门知识的人员进行协助，这就弥补了监察官们可能会存在的工作短板。

第四，端正的职业态度。制度再好也要靠人去执行。即使制度的执行者们能力平平，但如果能够遵章办事，至少可以保证制度、政权和社会的正常运转。清勾工作之所以备受诟病，原因之一就是制度的执行者即清军御史对清勾制度缺乏敬畏之心。随着清军制度的规范化，清军御史的人选来源也由复杂趋于简单，基本上采取的都是都察院从见任御史中推选的方式。明代监察御史又基本来源于科考出身、有3年以上工作经历、年龄在30岁至50岁之间的知县、推官等官，这些人年富力强且具有一定的实践经验。而且监察御史的综合素质极强，需要具备廉能昭著、通晓刑名、文移畅通、操履谨慎等要求。由此可见，明代清军御史工作不力不是因为自身能力不足，而是缺乏足够的责任心。当代社会的监察程序严谨，监察官专业能力十分突出。监察官工作的特殊性要求他们不仅要具备大公无私、直言不讳的思想品格，还要坚持党和人民的利益高于一切、宪法至上的政治素养。《监察官法》的第四十二条到第五十四条明确规定了对于“监察官的监督和惩戒”，实行监察官责任追究制度。若监察官在工作中因滥用职权、失职失责造成严重后果，要对其进行问责或者终身追究责任。这就要求监察官在工作中要通过自身监督、内部监督和舆论监督等形式来端正态度，增强自身的使命感、荣誉感和责任感，以推进监察工作的规范化和法治化。