突发公共卫生事件中网络舆情的整体性治理研究

郭圳凝，张筱荣

(1.安徽中医药大学 医药经济管理学院，合肥 230012；2.安徽中医药大学 人文与国际教育交流学院，合肥 230012；3.安徽大学 马克思主义学院，合肥 230601)

突发公共卫生事件指无先兆突然爆发，并且具有社会危害性的健康安全事件，可能对社会公众健康造成损害。它包括各种传染病、不明原因的群体健康疾病、群体食物中毒、职业中毒等，具有突发性、危害性、复杂性等多重特点，并且由于涉及面广，可能引发次生灾害，威胁社会稳定。网络舆情是人们在互联网的特定空间内，对特定事件持有的感受、态度、观念、甚至行为倾向的总和[1]。在互联网迅速发展的时代背景下，突发公共卫生事件的应对不仅关涉事件本身，还关涉网络空间的舆情治理问题。突发公卫生事件网络舆情若引导得当，能疏解民意、促进政社沟通、推动民主监督和科学决策，但若引导不当，则会滋生网络谣言，引发极端情绪，极易引发网络安全风险，甚至引发社会危机，威胁政府公信力和社会的稳定。如何有效地引导网络舆情使其正面作用充分发挥，对于积极有效应对重大突发公共卫生事件，维护网络空间秩序以及社会长治久安具有重要意义。

一、 文献综述及问题提出

网络舆情治理是政府内和政府之外的多元主体，通过对舆情信息的采集、分析、积极引导，使网络空间的舆情态势朝着预期方向发展的主动干预。有效的网络舆情治理能够平衡社会矛盾并且激发网民参与危机应对的积极性[2]21，构成社会治理的重要组成部分。当前，由于社会流动性增大和利益的泛化，网络又促使各种突发事件频繁进入公众视野，或正或反的观念冲突碰撞让网络舆情变得复杂，给政府治理带来严峻挑战，治理具有紧迫性。

通过整理文献发现，当前学界对于突发公共卫生事件网络舆情治理的研究可分为四类：一是倾向于应用量化的技术手段，用数据说话进行研究的方法，通过数理统计方法或数学建模法分析舆情传播过程，将网络中关于突发公共卫生事件的评论数、转发数、点赞数等原始数据作为参数，分析网络舆情发展中存在的关键节点和传播网络，或是通过建立聚焦具体问题的数学模型，在对舆情演变的影响因素进行分析的基础上作出简化假设，进而检验假设并分析舆情传播过程。如马永军等通过构建包括主题属性、传播扩散等维度的指标体系，建立LSTM模型对食品安全网络舆情风险事件进行预警[3]。王林等结合ELM模型和TAM模型，建立了长春长生疫苗事件舆情传播与演变的影响因素模型，探讨了信息发布者、信息内容和信息发布日期对舆情传播的影响[4]。二是倾向于定性分析的研究，如运用情感分析法和内容分析法对网民的态度进行情感极性分析，探讨网民对于突发公共卫生事件的态度，进而研究网络舆情的传播特征。如姚艾昕结合新冠疫情，运用LDA主题分析法，指出疫情相关谣言主要分布在医疗、生活和教育领域[5]。马续补等通过分析“双黄连事件”中的网民态度，认为官方媒体和专家的权威回应会影响突发公共卫生事件的话题热度[6]。三是定量与定性相结合的研究，在舆情演化过程的阶段划分和影响因素的分析方面采用定量的研究方法，再进一步结合舆情应对的预警、监测、信息发布、话语引导等方面提出针对性的建议。如李燕凌等结合动物疫情公共危机案例，通过构建政府、网络媒体、公众的三方演化博弈模型，研究三方主体对网络舆情的演化影响，进而提出了政府、网络媒体、公众等主体参与网络舆情治理和社会信任修复的具体措施[7]。四是结合具体的管理学理论或传播学理论，探讨舆情治理主体的应对路径。如邹军结合“多利益攸关式”治理模式，提出应建立政府主导，运营商协作，内容服务提供商承担主体责任，用户参与的网络舆情综合治理体系[8]，张权结合生态理论，从信息层面、行为层面和情绪层面分析了不同类型的网络舆情治理主体的表现，提出简化网络、树立伙伴关系的主体地位、设定行动优先级等推进舆情善治的路径[2]28。还有学者提出法治化治理[9]、综合治理[10]、多主体协同治理[11]的网络舆情治理模式。

综上，通过梳理近年来学界对于突发公共卫生事件网络舆情治理的研究，可以发现，当前研究从治理理念和治理技术两方面展开，产生了众多学科的研究成果，有学科融合的特点。此外，有部分学者提出应将整体性治理理论引入网络舆情治理。如张丽君通过分析新疆民族地区网络民族舆情中立法、治理主体、监测体系和民众参与等存在的碎片化特征，指出应通过观念的整合、立法的完善、体制机制的不断优化达到网络舆情的整体性治理[12]。赵玉林通过借鉴国外互联网治理的成功经验，在分析我国互联网治理碎片化的基础上，提出应通过调整理念、开放立法、整合职能和构建机制以达到网络舆情治理的协同整合[13]。但聚焦于突发公共卫生事件的网络舆情，应用整体性治理理论进行分析和研究的学术成果相对较少。因此对于如何构建突发公共卫生事件“整体性”的网络舆情治理格局，如何完善网络舆情治理的“整体论”，仍需进一步的探讨。本研究从应然和实然层面进行解析，从整体性治理的内涵、应用的必要性、可行性以及具体的实现路径展开论述。

二、 突发公共卫生事件网络舆情整体性治理的内涵

整体性治理是在新公共管理分权化产生的一系列问题的基础上产生的，目的在于解决政府管理过程中的碎片化问题。新公共管理倡导的部门化分工割裂了工作之间的协调性和系统性，在公共服务一体化、快捷化的需求面前，遭遇巨大困境。此外，风险社会中危机的跨边界性凸显，单个组织孤军奋战暴露出的各自为政、手段缺乏等问题使现代官僚制越来越无法应对日益复杂的局面。当时的各种现实问题引出了整体性治理理论，正像其代表人物佩里·希克斯所言，“过分强调单个组织力量、提倡分权管理的组织总是不能意识到共识、权威及其对集体的掌控对于碎片化、多元化组织的重要性”，“部门协调不畅是新公共管理下政府政策失败的原因”。因此他倡导“通过信息化的手段、为公民服务的理念来改革政府，通过信息网络的建立、治理层级的优化、公私部门的合作达到无缝隙的公共服务供给”[14]48。这种基于整体主义的方法论，强调以整合性机制来改造政府，连通政府内外部门，并且利用不是相冲突而是相互促进的手段以及信息技术的提升和整体策略的优化达到共同的目标。有学者甚至认为整体性治理将成为21世纪有关政府治理的大型理论(grand theory)[15]。

突发公共卫生事件网络舆情治理是一个典型的多政府部门协调，联合社会主体力量(互联网企业、媒体部门、社会组织、网民群体)共享与协作的公共管理问题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，舆情治理有着新的要求。习近平总书记指出，“老百姓上了网，民意也就上了网”“信息是国家治理的重要依据”“网络空间是否天朗气清关乎人民利益”[16]。因此，应基于推动共识的理念，在促进网络舆情消解社会矛盾、弥合社会冲突的作用中，推进舆情“管制”向“善治”转变。

而将整体性理论引入突发公共卫生事件网络舆情治理，就是基于有效的协调和整合，抛弃了传统政府本位的思想，以公民对突发公共卫生事件的需求为先导，在治理目标和手段上保持一致性，实现治理主体合作、共享、共治的治理模式。整体性治理模式下的网络舆情治理基于政府、网络企业、网民、社会组织等主体相互信任的前提，以公民利益为基准，为公民提供贯穿整个舆情生命周期的无缝隙服务，从而推进网络舆情治理工作，营造清朗健康的网络空间。突发公共卫生事件网络舆情整体性治理应在组织架构方面包括治理层级、治理功能、公私部门3个方面的整合，在实际运作过程中聚焦于政策、制度、服务和监督等要素的整合。通过“一站式”(one-stop shop)的服务机制，回应网民对“生活事件”(live event)，也即对突发公共卫生事件的关切，而非回应分割的政府部门需求和管理需要。

三、 整体性理论应用于突发公共卫生事件网络舆情治理的必要性分析

网络舆情治理中的众多主体共同参与互联网治理，并不必然取得最大化的整体效果，而有可能在目标、手段等方面相互冲突。在风险社会和互联网时代互嵌的背景下，网络信息发布门槛进一步降低，突发公共卫生事件在网民的关注、转发、评论中极易形成裂变效应，引爆网络舆情危机。单个主体越来越不能及时有效应对风险，网络舆情应对滞后可能会导致政府公信力的严重受损。整体性治理理论的最大价值，不仅在其明确反对碎片化，还在于它提供了一个通过治理理念、机制、流程以及资源等方面审视当前网络舆情治理碎片化问题的解释范式。以“重整碎片”和“弥合裂痕”为核心的整体性治理理论，为突发公共卫生事件网络舆情治理提供了一种新思维。对于将整体性治理理论应用于突发公共卫生事件中网络舆情治理的必要性，我们需要作进一步的探讨。

(一) 舆情治理主体的碎片化

在希克斯看来，主体的协同是构建整体性治理架构的关键，责任意识尤为重要。在涉及突发公共卫生事件的网络舆情治理中，有政府、互联网媒体、意见领袖、网民等多个主体，然而在我国当前突发公共卫生事件网络舆情治理格局中，各主体普遍责任意识不强，缺乏系统观的视角，呈现“有组织的不负责任”现象。

在政府内部，缺位、越位、错位严重。在传统官僚制的组织体制和威权制的政体双重作用下，我国政府部门面临横向同级政府竞争性考核的压力和纵向上级监管的压力。常态化的政府部门关系竞争大于合作，相互协同较少，政府部门利益化及条块分割的组织结构带来的弊端在舆情应对中凸显。政府部门内部呈现突发公共卫生事件网络舆情“九龙治水”现象。卫生部、卫健委等各级卫生行政管理部门都在网络舆情管理中承担一定责任，部门的庞杂使得机构难以有效地沟通和合作，多头管理也使得主体间资源调配困难，彼此之间的权责界限相互交叉而导致责任归属不清，网络舆情事件发生后，不少政府部门基于避责心理而倾向推诿导致出现舆情管理真空[17]；舆情治理层级过多，导致信息上下传递困难，往往会错过突发公共卫生事件信息发布的黄金时期，特别是在大范围传染病疫情中，信息的滞后会导致网络恐慌情绪的蔓延和谣言的滋生，还有可能使突发公共卫生事件错过最佳处置时机进而影响政府公信力。

政府以外的舆情治理主体同样存在碎片化特征，不能很好地发挥其在舆情治理中的应有作用。具体来看，首先，在企业间，存在政企间舆情信息采集调度缺乏协调的问题。由于舆情应急信息需求量大和即时情报采集成本高，部分企业为免于政府追究和社会问责，有意隐瞒相应信息，导致政府无法及时全面了解突发事件的事发过程和严重程度。并且部分涉事企业没有在诚信的基础上透明地传播信息，丧失企业人本精神，缺乏危机信息传播的正确理念。典型的如三鹿奶粉事件、老酸奶添加工业明胶事件。此外，媒体在信息审查等方面存在不足，部分互联网企业和媒体私利至上，为了博取点击量和阅读量，用耸人听闻的标题和带有倾向性的言论引导网民情绪，扰乱公共秩序，甚至越过法律底线，呈现碎片化、私利化的舆情引导现状。其次，意见领袖在突发公共卫生事件中引导的随意性也加剧了网络舆情治理的碎片化倾向。最后是网民参与的无序和碎片化。当前由于社会利益泛化和互联网“微时代”对传统价值观的解构，网民在现实生活中遭受的生存压力和健康风险加大，而相关的保障措施没有跟进，使得各种非理性情绪滋长，引发民众转向言论自由度大、人身威胁风险较小的网络空间表达利益诉求，并且在网络空间“群体极化”等效应的影响下，网民的言论并非都是客观理性的，而有可能呈现情绪化、极端化等特点。

(二) 舆情治理理念的偏差

面对突发公共卫生事件中的各种网络舆情危机时，治理理念是逻辑起点与旨归。价值目标正确与否直接影响网络舆情治理的组织体制、机制乃至资源整合的每一个环节。人类理性可分为工具理性和价值理性两个组成部分。公共管理的发展就是在工具理性和价值理性的动态取舍过程中演进的。舆情治理是面向人的治理，应更多地关照价值理性。但是当前一些地方政府在应对突发公共卫生事件网络舆情时，治理理念存在偏差，仅追求地方政府的部门利益或是自身的政治利益，而忽视了公民利益和整体利益，公共性得不到彰显。

首先是政府部门利益观念的偏差。分散化和碎片化是新公共管理强调竞争效率的直接后果，直接原因是各职能部门手段和目标的冲突，目标聚焦于政府部门内部而忽视了整体的考量，造成政府部门间的相互冲突、推诿，在舆情危机前推脱责任，导致舆情应对滞后。部门本位化的利益观念使得政府部门不能在突发公共卫生事件的第一时间及时回应公众的关切，造成诸如新冠疫情期间“米荒”“面荒”“药荒”等谣言广泛散播，导致民众非理性抢购行为，松花江污染导致离开哈尔滨的机票遭民众疯抢的恐慌性集体事件。而结果导向的价值观使得部分政府在突发公共卫生事件暴露出的问题与公共安全、人民利益、社会稳定相冲突时，仅选择短期经济利益或自身政治利益，忽视事件可能带来的严重危害，选择对事件进行压制，隐藏现有问题而不是釜底抽薪从根本上解决问题。

其次是网络舆情应对观念的偏差。 由于网络舆情的特殊属性， 政府基于维护权威和维持统治地位的需要， 倾向于将负面网络舆情视为一种异己力量， 强制管控和防控维稳的思想依然强烈，倾向于对负面舆情进行“删”“堵”“封”的简单维稳， 以消除表面的社会舆情张力。然而，严格的打压措施虽然可以掩盖现有矛盾、将冲突控制，但公民不良情绪也会因此积聚，看似平静的表面下可能潜藏危机，在类似事件刺激下引发更大风险[18]。 过度倚赖诸如删除评论、封堵屏蔽、惩处追责的硬性舆情管控策略在传统大众传播时代可能还有效，但是在当前“人人都是麦克风”的自由开放时代，就难以为继了[19]。 此外，在针对舆情处理的基本方式上，政府倾向于摆事实、讲道理的方式来解决， 而忽视情感、立场、关系的问题。 然而，仅仅通过摆出一部分人所认定的事实、逻辑或道理，很难被不同立场和价值判断的人群接受，忽视了情感共识和关系认同，讲道理的表达常常不如情感的表达更具说服力。

(三) 舆情治理法律法规体系的碎片化

权威化的法律法规体系赋予网络舆情治理以合法性内涵，然而基于科层制而确立的政策规范，不可避免地受制于科层原因，呈现一种碎片化、静态性的倾向，而忽视了整体的考量。在快速变动的网络社会，科层制下产生的政策产品灵活性不足，往往滞后于现实需要。我国当前虽然从中央层面的法律到地方政府层面的规范性文件都有涉及突发公共卫生事件网络舆情治理相关的政策法规，政策层级、政策类别、政策事项都很多，但是通过梳理相关法律法规的内容条款可以发现，当前主要存在以下几个方面的碎片化问题：

首先，与网络舆情直接相关的法律仅有《安全生产网络舆情应对预案》等，并且属于部委规章，法律位阶不高，只关注安全生产领域[20]，而《网络安全法》等高位法则侧重监管网络信息安全，在舆情引导等方面缺乏系统规定；其次，突发公共卫生事件应急预案的制定呈现碎片化。不同地区、不同层级、不同类型的预案，其指导意义、详细程度应当有所差别，但我国从中央到地方、从地方到部门的预案都参照固定模板，“上下一般粗，左右一样平”[21]，不能回应现实需求，缺乏有针对性的指导意义，成了一种应付性的指标。此外，突发公共卫生事件信息发布的相关法律存在相互冲突和规定模糊的碎片化特征。信息发布主体上，在《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》中，只有政府卫生行政部门有信息发布权，而在《突发公共卫生事件应急条例》中，各级人民政府均“有预警职责”，《突发事件应对法》第四十三条则规定预警主体只限定在“县级以上地方各级人民政府”，预警和信息发布的主体不统一，会造成舆情应对中主体行为的碎片化。另外，信息公开时间上，《国家突发公共事件总体应急预案》规定“应当及时”“第一时间”进行信息公开，但是具体时间未作硬性要求，这就可能造成部门拖延应对、信息发布迟滞。同时，应公开什么内容也未作详细规定，《国家突发公共事件总体应急预案》仅规定信息公开应“全面”，《政府信息公开条例》则更为笼统地指出对突发公共卫生事件“信息应该发布”，公开的内容、范围、方式均无具体说明，也未对主体进行职责限定。并且对于信息发布不利、舆情回应不当的情况，相关罪责问责的法律条款缺失，进一步造成舆情治理中的碎片化。

(四) 舆情信息服务的碎片化

互联网技术的发展使得信息越来越成为一种重要资源，实现网络信息资源的充分利用，对于舆情监测预警和舆情危机的应对处置都有重要的意义。我国网络舆情信息工作的运行机制呈现三种结构：纵向网络机制、横向网络机制与协作网络机制[22]。然而当前我国舆情信息服务在工作流程、服务效果等方面仍然面临诸多挑战。

具体来看，横向网络机制方面，我国众多部门同时参与网络舆情信息的管理和利用，一方面造成了网络舆情信息重复采集、分散管理等问题，另一方面也导致了信息过量和信息相互冲突的问题，降低了对网络舆情的反应速度。此外，部分政府部门将舆情信息视为一种“内部资源”，将信息“私有化”，不愿意与其他部门共享，不利于跨部门机构的信息有效获取，导致信息服务的碎片化和相互冲突。如2021年“7.21”郑州暴雨中，在涉及受灾死亡人数、水库泄洪信息、地铁和警务应急信息等方面，出现省市两级政府信源上下级数据冲突，郑州市自身信源“郑州发布”前后矛盾的信源混乱、相互冲突的情况。这就导致网民不能及时准确地掌握真实情况，不利于对突发事件的积极应对，还会造成政府公信力下降等一系列问题。纵向网络机制方面，政府部门在信息传送中采用的是单向逐级传递方式，突发公共卫生事件的报送需要经手多个层级的部门，信息传递速度较慢，大多需要逐级汇报、请示和批示。层级节制的部门规章使得信息传递程序繁琐冗长，延误了信息的时效性，容易错过最佳回应时机。协作网络机制方面，存在“体制内强体制外弱”的现象，媒体平台、高校舆情研究机构舆情分析系统同质化现象严重，并且相互间协调联动机制不够顺畅，网络舆情信息服务的功能没有得到充分发挥。

(五) 舆情治理流程的碎片化

结合近年来发生的突发公共卫生网络舆情事件，如新冠疫情中“双黄连能治新冠”的网络谣言在网络上大范围传播，并引发线下哄抢囤积的不理智行为，以及“红会风波”“口罩风波”等舆情危机，可以发现当前政府在“舆情潜伏期”“舆情爆发期”“舆情衰退期”的整个舆情生命周期中的治理侧重不同，更侧重舆情事中、事后的“公开——回应——引导”而忽视事前防范，没能摆脱传统网络舆情治理的思维和惯性，“后知后觉”的舆情治理机制在实践中效果不理想，被动式治理往往反应迟钝，并且基于权宜之计的舆情应对策略无法从根本上解决网络舆情危机，呈现出舆情治理流程的碎片化态势。治理流程的碎片化还体现在话语表达失范的现象频发，没有系统整体的全局观，舆论引导效果过分倚重新闻发言人的个人素养。首先表现为态度不诚恳的回应，如2011年甬温动车事件后，铁道部发言人“至于你信不信，反正我是信了”，不讲事实不摆道理，随意性的舆情回应引起舆论哗然。其次是避实就虚的“官腔式”回应，无法让民众了解事件的真实情况，不能让民众看到政府解决突发公共卫生事件的具体举措和诚恳态度。再次是通过发布虚假信息，掩盖事实，企图将事件压制住的“维稳式”回应。治理流程往往凭借行政官员的行政风格和个人好恶，“人治”色彩浓厚，缺乏系统性的舆情应对范式，碎片化特征明显。

(六) 舆情应对的“塔西佗陷阱”危机

突发公共卫生事件网络舆情作为一种棘手问题，“是一种特殊类别的社会系统问题，这类问题影响的范围涉及众多主体，但是由于信息不完全，对问题的表述模糊，主体沟通存在障碍，同时也没有既定的解决方案，因此需要多方长期协调”[23]。而“塔西佗陷阱”出自古罗马历史学家塔西佗的著作《塔西佗历史》，认为“一旦皇帝成了人民厌恶的对象，他的善行也会招致民众的讨伐”[24]。引申到政治领域，便指若政府失去公信力，不论其言行如何，民众都不会相信，社会都会给予负面评价，引发信任危机的现象。

首先，网络具有扁平化、泛在化和权威的裂解化特性，作为一种拟态空间，相较于传统舆论空间，去抑制现象明显，言论存在匿名性、情绪化等特点，并且非理性的言论可能引起众多网民的围观共鸣，在信息茧房效应下从众性、极端化的话语凸显。突发公共卫生事件由于成因复杂、影响面广、危害性大，故网络舆情往往发酵迅速、信息爆发集中、波动性较大、消解周期长[25]，其网络舆情的治理是一种典型的棘手问题。其次，政府作为突发公共卫生事件网络舆情的重要标的，其行为是网络舆情的主要指向对象之一，政府应对时间、应对手段如果不恰当、应对效果如果不能令群众满意，其公信力、合法性和良好形象都会受到极大挑战。而若“塔西佗陷阱”一旦形成，相关职能部门和地方政府将陷入无论如何回应民众关切、如何采取措施处理危机都导致社会负面评价的危险境地。一旦负面舆情呈现压倒态势，就难以聚合全体民众的力量应对突发公共卫生事件，相关的处理措施和应对政策也难以有效落实，公共卫生事件的危害会进一步延续。

总之，从治理主体、治理理念、治理的法律法规体系以及舆情信息服务和舆情治理流程等多个方面来看，当前突发公共卫生事件网络舆情治理不仅存在着诸多相互割裂、相互冲突等状况，并且突发公共卫生事件网络舆情是一种棘手问题，而整体性治理恰恰是为回应棘手问题提出的[14]48，棘手问题——碎片化——整合是整体性治理理论的核心论题[26]，因此整体性治理理论可以有效分析现实问题，有引入的必要性。

四、 整体性理论应用于突发公共卫生事件网络舆情治理的可行性分析

在突发公共卫生事件的网络舆情中，实现政府、互联网企业、网民和意见领袖等网络舆情主体之间的协同整合，取得“1+1>2”的整体效果是舆情治理的应有之义，也是整体性治理的目标所在，而从我国国体政体的现实基础、网络舆情治理的利益整合需要和信息化建设等诸多方面来看，整体性治理有应用的可行性。

(一) 突发公共卫生事件网络舆情中的多元主体有整合的利益基础

整体性治理强调主体共同参与，而共同参与的基础是各主体在网络空间有共同的价值诉求。首先，从公民角度出发，哈贝马斯认为，公共空间是介于社会和国家之间的空间，这种空间不仅有社交属性，还有政治属性，是人们“有关‘国家事务’的交流场所”[27]。这种交流的过程不仅是信息的传递，也是理性生成的过程，通过交流形成“公共意见”，从而发挥对公权力的监督以促进公共福祉。哈贝马斯认为人们在公共空间的言论并非想说什么就说什么，而是有公共善的目的[28]。由于网络充斥着大量谣言、伪科学以及西方意识形态渗透的反动言论，民众在缺乏理性分析和论证的基础上极容易受到谣言和极端言论的影响，不利于凝心聚力共同应对突发公共卫生事件，因此引导舆情健康向好符合人民的价值诉求。其次，从政府的角度而言，网络空间的治理是关乎政府治理水平的重要环节。习近平总书记指出：“要加强舆论引导工作，增强舆情引导的针对性和有效性”[29]，“要加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，营造清朗的网络空间”[30]。有效引导、精准应对突发公共卫生事件网络舆情，对于弘扬主旋律，传播正能量，激发全社会团结奋进的强大力量，渡过突发事件难关，共克时艰，具有至关重要的作用。网络舆情的有效引导同时也是一种公共产品，网络的和谐有序是思想稳定乃至社会稳定的一个重要组成部分，这是我党在新时代维护领导地位的需要。此外，从网络媒体的角度而言，公正客观理性的分析，营造和谐有序的网络舆情态势是新闻伦理的要求。因而，从主体层面上看，具有应用整体性治理理论的价值基础。多主体的联合能够发挥网络舆情的积极一面，形成最大公约数，发挥网络舆情在传递权威信息，疏解民众焦虑，推动政府与群众沟通及舆论监督的作用，推进科学决策，促进政府治理水平和治理能力的提高。

(二) 等级和协商并存的治理模式符合我国的政治体制

整体性治理效力的发挥离不开强有力的权力，它虽然基于协商，但是仍然强调中央权力的行使。中国特色社会主义制度在中国共产党的领导下，具有集中力量办大事的优势，我国政治结构上实行行政首长负责制，下级对上级负责，能够统筹各方，确保政策的有效施行。

在网络舆情治理领域，首先是运用了“工作领导小组”的做法，通过设立中央网络安全和信息化领导小组，将党对意识形态工作的领导权落实到制度性安排上，并在2018年改组优化成立中央网络安全与信息化委员会，发挥其在总体布局、统筹各方共同建设网络强国中的统摄作用，进一步巩固党的意识形态领导地位。“工作领导小组”可以整合跨部门的利益，将公共政策上升为党的议题，进而有机结合政治与行政，催生重大公共政策的实行[31]。此外，我国构筑了传统媒体和新媒体融合的全媒体生态，并由中央网络安全与信息化委员会下设的国家网信办审查媒体资质，党统筹媒体机构改革、发展工作，充分体现了党“建小组、组机构、立法律”的整体思路。通过设立高于部门层级的领导班子，促进部门之间的协调沟通，有利于打破本位主义和部门主义的弊端。

(三) 信息化建设起步早有利于网络舆情整体性治理的推进

竺乾威教授指出，“在一定程度上，整体性治理是从技术角度来理解的，技术要求从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”[32]。因此，信息系统的建设水平直接影响到信息时代数据的畅通和舆情治理的整合程度。

早在2003年非典疫情后我国就印发了《国家公共卫生信息系统建设方案(草案)》，试点建立了纵横交错的突发公共卫生事件信息沟通网络。纵向上搭建了从国家到省市的三级公共卫生信息专网。横向上，按照属地管理和区域统筹的原则，在各级卫生行政部门及卫生医疗机构间构建了相互衔接的公共卫生信息网络。信息化网络平台的搭建让卫生部门拥有较强的信息整合的条件，同时也利于信息技术运用能力的提升。在信息系统整合、新技术运用上不断完善，有助于为网络舆情治理提供良好的基础支撑，在应对突发公共卫生事件时，提供可靠信息依据。此外，舆情治理根本是面向互联网的治理，我国互联网信息化也取得了显著的成绩。目前，在中央统一领导下，形成了以国家互联网信息办公室、公安部、工业和信息化部为职能机构的“三位一体”互联网管理工作格局，在互联网信息内容管理、打击网络违法犯罪、促进互联网发展等方面建立起了系统架构。同时，我国积极建立政府网站，在信息发布和舆论引导方面搭建权威平台。截至2018年6月1日，全国正在运行的政府网站共有22 206家[33]。而在2020年的《联合国电子政务调查报告》中，我国的电子政务发展指数为0.794 8，在全球范围内都属于“非常高”的水平[34]，形成了相对健全的舆情引导数字化体系。

五、 突发公共卫生事件网络舆情整体性治理的路径选择

希克斯指出，整体性治理就是在政策、规则、服务供给、监控等过程中实现整合[14]48。而邓利维认为，整体性治理需要形成以公民为中心的组织，改变将公民看作顾客的官民关系，建立服务公民的官民关系[35]。因此本文依托整体性治理理论，从治理理念、治理机制、治理流程、治理主体和治理资源五个方面展开突发公共卫生事件网络舆情整体性治理的建构方案。

(一) 整合舆情治理目标，建立公民需求为首的服务精神

建立公民需求为首的服务精神，就是要从价值理性的视角重塑舆情治理的终极目标，这是整体性治理的应有之义。若是过分强调工具理性的运用，注重治理效果的短平快，可能会使潜藏的民众焦虑和官民冲突进一步加深，导致手段偏离目标，“封、堵、瞒”的方式不能从根本解决问题。而引入整体性治理理论，通过强调价值理性，构建舆情主体的“价值认同”，在官民的良性互动中，可以推进网络空间“善治”，进而增进社会治理效能。

因此，将整体性治理理论应用于突发公共卫生事件中网络舆情治理，要求对目标进行整合。首先，舆情反映了民众的情绪情感，在突发公共卫生事件面前，应树立以人民为中心的理念，把握舆情规律。一是要积极主动回应。突发公共卫生事件事发突然、影响广泛，极易引发民众负面情绪和次生危害，因此应增强主动性，第一时间回应民众关切。二是注重公共意见的塑造。在多元舆论场中实现执政党的“威权舆论”到“权威舆论”的转变[36]，要真正提升官方话语的“引导力”，通过联合意见领袖等手段，树立积极的社会风尚，促进建立社会共识，主动及时发声，充分利用舆情“黄金两小时”营造健康舆论生态。三要努力营造平等对话的语境，避免“官僚独白”式的自说自话。应允许不同声音的存在，并且充分考虑社会公众的心理和情绪，兼顾各方利益和诉求，坚持以公正、民主、法治和责任去铸造起成熟、理性和温暖的舆论场域。

其次，从更宏观的层面来看，舆情是社会心态的“晴雨表”，应找寻解决社会问题而不只是回应舆情热点信息的方法，从系统的角度看待舆情背后的问题本质，提出有针对性的举措加以应对，这是走出舆情治理之困的根本之道。一是消除现有各部门利益本位主义与网民需求的冲突之处，培育开放、平等、法治的思维。二是要树立危机意识。突发公共卫生事件的发生存在多种不可遇见的因素，相关的应对要具有紧迫感，要善于把握住黄金时机积极应对突发事件，让民众看到政府坦诚的态度和行动。三是要树立责任意识。正如李普塞特所言，“政策的推行可能由于意见的充分表达所引发的矛盾而陷入混乱，但是建立沟通渠道从长远来看是好的，能巩固国家政权”[37]。因此要敢于直面矛盾，正视危机，若只是遮盖了舆情表面的张力，就好比扬汤止沸，不能釜底抽薪，应从根本上着力提高公共卫生突发事件应急处置的能力。

(二) 整合舆情治理主体，形成多主体共同参与的治理格局

整体性治理要求“政府内的部门跨越边界合作，甚至联合政府以外的多元参与者，达到多主体的密切配合”[38]，涉及政府、非政府组织和商业机构三者间[14]48联合。因此建立公众和政府、媒体间的三方对话机制，加强政府内部联动和外部沟通，形成“党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与”的整体格局是非常必要的。

政府在处理突发公共卫生事件时应了解公众的利益诉求点，摒弃传统单向管制思维，更多扮演制定规制、搭建平台和共营生态的“守夜人”角色[39]，推动政府主导，多主体协同参与的整体性治理模式，在舆情治理实践中，积极发挥社会组织、行业协会、意见领袖以及网民群体的作用，在平等参与和有效协作的基础上创新舆情治理工具，通过行政吸纳、政策激励、情感动员等制度安排激发社会参与网络舆情治理的积极性。具体来看，在事件发生后，通过信息搜集和公开，回应民众关切，将多主体纳入信息的获取和发放过程中，积极引导，一方面，鼓励网民在合理合法的限度内参与事件的爆料和讨论。另一方面，联合有关部门和媒体，积极公布事件的前因后果和处置情况，表明政府的态度，首发定调。在舆情爆发期，通过高密度的新闻发布会，联合各大平台，积极宣传事态进展，同时引导网民理性发声、规范发言，并积极发挥意见领袖的领导作用。在舆情衰退期，应加强问责和监管体系的查漏补缺，将民众纳入监督管理的主体范畴，同时推进议程设置的不断完善。通过在“舆情潜伏期”“舆情爆发期”“舆情衰退期”有针对性的举措，联动舆情治理多主体，促进舆情的积极向好。

(三) 整合舆情治理平台，建立一站式信息发布渠道

信息技术、信息手段无法完成整合，就不能解决当前突发公共卫生事件网络舆情治理的碎片化问题，也无法促使政府和媒体平台等外部主体进行良好的合作，而整体性治理要求政府舆情监测和回应技术的全面整合，在某种程度上来说是信息技术发展的结果。信息技术是突发公共卫生事件网络舆情治理的重要功能性因素，突发公共卫生事件的预警、预防、应对和重建，衍生网络舆情的监控和疏导全流程都必须建立在及时、准确、全面的信息基础之上，而相关应急决策的制定和执行也必须建立在信息系统的支持之上。

因此，要明确网络舆情应急中各主体的权责体系，在整合相应突发公共卫生事件信息数据系统的基础上，对突发公共卫生事件网络舆情信息发布的相关服务流程进行整合优化，提升信息流与任务流的粘合度，纵向舆情报送和监控应急部门之间的衔接度。日本的做法值得借鉴，它建立了一个覆盖基层公共卫生危机管理主体的信息管理系统“健康危机信息支持网络系统”(Health Crisis and Risk Information Supporting Internet System，H-CRISIS)，该系统整合了全国地方保健所、检疫中心、地方卫生研究所、县级行政、交通、公安等相关职能部门。在突发公共卫生事件爆发时，前端部门就能在第一时间将数据实时上传系统，并联合其他相关部门发出预警信息，做到跨部门、跨层级、跨地域的信息沟通。在整合信息数据系统的基础上，对突发公共卫生事件网络舆情信息发布的相关服务流程进行整合优化，通过建立统一的监控数据库，对公共卫生领域的相关数据在政府和企事业单位等门户网站公布，对食品安全、传染病防治、职业病危害等细分卫生安全事件设置专栏，加强信息沟通的透明度和准确性，并且建立双向沟通机制，配备专员对相关公众疑问进行解答，形成良好的互动，同时积极收集公众的卫生安全举报、风险线索提供，促进提升信息流与任务流的粘合度、纵向舆情报送和监控应急部门之间的衔接度。因此，在政府内部应建立畅通的数据网络，以集中、统一的数据形象满足民众对突发公共卫生事件的相关信息需求，并且增进媒体和意见领袖等政府外部主体的联合，形成信息共享机制，通过建平台、通渠道实现信息的公开透明[40]。

(四) 整合舆情治理机制，营造舆情演化的良性生态

机制指居于整体中的各要素有序运行的一种模式，要素之间相互联结、彼此贯通，按照一定的方式运转以实现整体的功能。在整体性治理理论看来，要想形成良好的整体生态，达到良性治理，协调、整合和信任机制是关键[41]。

一是建立健全舆情协调机制。通过加强政府纵向、横向部门之间的协作以及不同区域政府之间的协作，完善政府职能部门之间的分工协作机制。通过地方政府间的联席会议制度和一站式窗口等形式推动突发公共卫生事件网络舆情信息的整合，积极促进流程、资源的优化配置，并积极探索跨区域、跨部门的政府统筹合作形式，如舆情采集系统的跨区域开发、基础设施共建等。此外要通过统一的应对指导体系和资源保障体系，依托国家、省、市三级网信管理工作体系，在中央网络安全与信息化委员会的统筹指导下，完善信息共享平台和信息公示管理体系，运用讲座等活动推进突发公共卫生事件相关防控知识的宣传，并通过网民参与、专家学者建言献策、推动政府内部信息收集和社会外部信息报送的有机结合，形成全面系统的舆情协调机制，以消除“信息孤岛”。

二是推进舆情治理信任机制的建设。网络舆论最和谐的状态，并不是只存在一种声音、一种意见的状态，而是多种意见交融共生的状态[42]。从生态系统的角度看，网络空间可以形成有弹性和有温度的具有“自净化”功能的舆情系统。可以通过积极的舆论引导消除偏驳、失当的言论，在容许“安全容错空间”存在的状态下，给予各种意见足够的包容，通过建立信任，引导网民理性看待突发公共卫生事件反映出的社会问题，同时引导网民积极参与舆论生态的共同建设，从而促进舆论系统自我完善。一方面可以通过宣传正面典型激活网民正向“价值判断”，如对新冠疫情中“最美逆行者”的宣传，埃博拉疫情中援非医疗救援队的宣传。另一方面，通过开展精神文明教育，对网民、行政官员、媒体从业人员进行引导，提升各主体责任意识和理性分析应对问题的能力。

三是完善舆情治理整合机制。首先，通过“以党领政”的高位方式推动舆情治理。网络舆情治理本就是牵涉多元主体利益的大工程，并且多元主体目标与期望有可能是分歧的，而我国人民民主专政的政体下，形成了中国共产党为核心的党主导下的公共政策执行机制，因此，应积极发挥党的作用，基于人民为本、人民至上的原则协调各方，发挥党作为政策目标的制定者、主体利益的协调者、公共政策的拍板人、执行者与监督者[43]等职能，可考虑在“中央宣传思想工作领导小组”的基础上增设“中央网络舆情领导小组”，进一步发挥党的领导小组在监督政策执行中的作用。其次，通过“网信办”作为协调机构，搭建政府内部机构和社会力量的合作渠道，有助于消解政府内部卫生部门、网信部门等多重治理主体间可能存在的职能冲突。此外，从社会力量参与网络舆情治理来看，“网信办”作为非行政机构，通过在官网、官微、手机客户端等平台设置举报入口，为网民举报违法和不良信息提供了目前最快速、最便捷的参与式网络途径，其下设的中国互联网联合辟谣平台也为广大群众辨别突发公共卫生事件相关谣言提供了权威的平台。

(五) 整合舆情治理资源，促进舆情治理法制化建设

整合舆情治理资源，重塑舆情监管体系的制度化安排是破解当前困境的重点。除了上述目标手段、组织机构及集成网络的整合之外，更重要的是形成整合的政策制度化体系，着力完善高位法。2020年3月1日，国家互联网信息办公室针对疫情期间谣言治理，发布了《网络信息内容生态治理规定》，通过法律途径规范了网络信息内容服务的多主体责任，进一步加强了网络生态治理；通过制度约束，对违背规定散布疫情谣言的信息内容服务主体进行民事、行政甚至刑事处罚，对教育和引导群众不传谣、不信谣给予制度上的规范。可在《网络安全法》的基础上，出台《中华人民共和国网络舆情安全法》，进一步明确网络舆情规制的原则、内容、程序、法律责任。

此外，应聚焦舆情危机背后的现实问题，针对食品药品安全类的突发公共卫生事件，设立更有针对性的法律条款，细化惩处措施，加强对违法违规企业的惩处力度，加强对监管部门的失职渎职的责任追究，并积极完善社情民意的互动反馈和沟通机制，让民众能够在制度内的渠道疏解积聚的情绪。和谐社会并不是没有矛盾的社会，而是能够通过人性化的方式消解矛盾、促进共识的社会。因此，应通过完善相关体制机制渠道，回应事关大众利益的社会问题，推动网络舆情危机消解。

六、小结

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在互联网治理上不断进行理论创新和实践创新。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》也对舆情引导的相关机制进行了部署[44]。突发公共卫生事件网络舆情具有复杂多变、迅速分化、影响广泛的特点，打破了传统政府单一部门的治理边界。新冠疫情网络舆情的爆发也反映出风险社会下网络舆情治理面临的挑战。整体性治理理论通过“逆碎片化”的理念，以公共利益为基准，通过对政府运作方式的重新梳理整合，在目标和手段相互增强的基础上达到组织机构的协调优化、网络平台的整合以及政策资源的整合，为政府网络舆情管理体系协同提供了新的途径和新的思路。

但是，我们也应看到，整体性治理理论并非完美的理论，虽然整体性治理理论力求打破部门条块分割的现状，但治理主体间的交互和渗透可能会造成责任归属的困难，可能会导致治理主体在应然责任和实然行动之间的冲突。并且，差异化的多元主体是否都有公共参与能力和共同的价值诉求？若不具备社会参与的必须能力，诉求无法有效呈现或是相互冲突，治理结果的整体性就值得怀疑。此外，整体性治理还有可能陷入形式化的部门整合而割裂了服务整合的实质，从部门间的冲突变成部门内的冲突。因此，在西方政府改革实践中形成的整体性治理理论，需要回归到具体的互联网语境中，结合我国具体政治制度和公共组织制度，在理论联系实际的基础上加以反思和深化，形成具有中国本土特色的整体性治理理论，推动突发公共卫生事件网络舆情整体性治理朝向协同化、高效化、科学化、制度化的方向前进。