乡村振兴中村级议事协商制度建设的功能定位、现实难点和破题思路——基于制度哲学的思考

徐岑琛

(中共江苏省委党校 马克思主义学院，江苏 南京 210009)

习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[1]。村级议事协商制度作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，其既是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键一环，也是满足新时代中国农村自治的现实需要，更是推动新时代乡村振兴战略的重要举措。近年来，全国各地村级议事协商制度建设不断取得新成效，但同时也存在村民参与冷漠、协商能力不足、协商程序单一、协商结果难以落地等突出矛盾。在此过程中，如何进一步准确把握村级议事协商制度建设的功能定位、现实难点、破题思路就显得尤为重要。因为，正确的功能定位是制度建设的逻辑起点，把准现实难点则为制度建设提供了问题导向，破题思路则为制度改革提供了基本方向，三者合力形成了制度建设的逻辑“闭环”。与此同时，在当前的制度哲学理论构建中，制度本质上被普遍归纳为话语范畴、关系范畴、历史范畴，这为分析当前村级议事协商制度建设提供了一个较为清晰的理论切入视角。

一、 村级议事协商制度建设的功能定位

在大众的普遍认知中，制度常被简单地理解为社会主体的行为规范，但在制度哲学层面，制度本身首先是一套带有明确指向性的话语表达体系，同时这套话语体系又对主体之间的社会交往起到规范约束作用，而这一系列过程又在历史进程中不断演化，从而为营造良好社会环境提供了可能，由此构成了制度在哲学层面的话语范畴、关系范畴以及历史范畴。尽管话语范畴、关系范畴以及历史范畴为理解制度功能提供了不同侧重点，但也应当在“整体性”中谋求把握。

1. 划定协商程序

以话语范畴为出发点理解制度，可以将制度视作一整套话语(或观念)的表达。值得关注的是，进入21世纪以来，“话语制度主义”逐渐成为继“理性选择制度主义”“历史制度主义”“社会学制度主义”之后的第四个新生的制度主义流派。“话语制度主义既把制度看成是给定的，作为能动者在其中思考、言说和活动的情境结构，又把其看作是偶然的，作为能动者的思想、言语和行动的结果”[2]。这意味着，制度的出现、演进以及被执行的过程和结果，都受到话语的直接影响。目前，尽管关于“话语制度主义”的理论观点争议较多，但是不容否认的一点是，长期以来话语与制度的关系始终是制度建设研究的重点，也是分析制度建设的重要切入点。

村级议事协商制度建设，其目标就是要通过一整套话语体系准确勾勒主体的协商行为。回归现实不难发现：一方面，我国从顶层设计角度对村级议事协商作出了明确的制度说明，内容涉及村党组织领导的村级议事协商机制建设、议事协商议题和主体的确定、议事协商形式创新、议事协商成果运用、协商事项纳入村“两委”工作程序、村级议事协商工作的支持和保障等诸多内容；另一方面，各地区在创新议事协商实践过程中也针对议事协商工作规则、议事协商流程、议事协商组织架构、议事协商履职小组工作职责等方面作出了明确的设计安排，甚至也有地区对搭建议事协商室、打造网络议事平台、明确议事协商频次、创新议事协商活动形式、强化议事协商前期调研及后期成果转化等方面作出了更加细致的要求。

可以说，伴随着我国村级议事协商实践的不断发展，其制度体系正在不断健全，一定程度上可以表现为制度在话语表达层面上的趋于完善。在内容上不仅包括政治纪律、法律契约等以条令形式强制约束主体行为的正式制度，也包括乡约民规、风俗习惯等依靠伦理软性约束主体行为的非正式制度。这些制度既为进一步开展村级议事协商工作明确了协商主体、划定了协商场域、框定了协商议题、保障了协商流程，也为议事协商工作程序的规范化、岗位责任的法规化和管理方法的科学化作出了贡献。

2. 确定协商行为

从关系范畴这一侧重面来理解制度可以发现，制度为保持社会主体之间的稳定交往行为发挥了重要作用。在马克思主义的语境中，制度作为一种“存在状况”，“只不过是各个人之间迄今为止的交往的产物”[3]，即个体在社会交往过程中所形成的政治关系、经济关系、文化关系等众多关系的抽象化、规范化和体系化。在此基础上，有学者认为“制度作为关系范畴体现为中介”[4]，所谓“中介”就是指社会以制度为纽带整合各类要素，使得人们的社会交往过程具有稳定性，这种稳定性可以让主体在社会交往过程中对他人行为展开预判。所以在关系范畴中，制度不仅可以对主体行为给予预防、矫正，还可以“为社会交往提供一种确定的结构，通过抑制机会主义行为，使他人的行为变得更可预见”[5]。甚至可以发现，“即使受规则约束的行为并非百分之百地确定，人们仍会觉得它比混乱更恰当，更合理”[6]。

从村级议事协商制度建设来看，尽管协商结果不可预测，但是遇到问题可以通过议事协商制度进行处理，逐渐成为人们脑海中一个确定的观念，这无疑为“群体”与“群体”或“群体”与“政府”之间提供了稳定的交往条件。例如，在以往的乡村治理过程中，伴随乡村利益主体多元化、利益结构失衡等矛盾的出现，城市郊区一些失地农民、“三无”人员等群体，有时会因利益诉求得不到有效表达进而可能诱发“暴力型群体性事件”。再如，农村个别群众“信访不信法”的现象，往往被归结于村民法治观念淡薄或是诉讼成本较高，但是“信访不信法”现象背后也可能是因为早期村级议事协商制度的“缺席”。可以看到，村民在表达自己的利益诉求时，不知道找谁商议、何处商议，这种对协商行为不确定性所导致的结果是，只能通过较为极端的方式来解决自身利益诉求。事实上，伴随着近年来村级议事协商制度的不完善，“暴力型群体事件”和“信访不信法”的现象得到了很大程度的改善。

因此，村级议事协商制度建设，也是完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制的关键一环，其目的就是要强化人民群众在基层自治中的主体地位，有效引导人民群众在反复协商中增强程序意识、规则意识，减少信息的不对称和不确定，把阻碍合作得以进行的因素减少到最低限度。通过提高主体对协商行为的确定感，从而进一步养成人民群众依法办事、依法维权、尊重规则和契约的行为自觉，促进人民群众形成运用法治思维化解矛盾的行为习惯。

3. 营造协商环境

从历史范畴来理解制度，制度本身还是社会发展的历史产物，是对社会经济基础的反映。具体来看包括两个方面：①制度的形式和内容会伴随社会生产力的发展而不断演进，尽管制度在一定的历史时期内呈现出稳定性，但从长期来看制度依然是历史性的存在，并非永恒不变；②制度作为一种历史的集体经验，其通过个体交往实践不断被积累传承，同时也能映射出某一地区的社会环境、文化传承、价值追求的历史发展状况。这意味着制度建设不仅局限于提供一套话语体系或是保障稳定的社会交往秩序，其在长期的历史演进过程中，也积极塑造参与者的相关文化观念或政治观念，不断优化社会交往环境。

回顾历史可以发现，自改革开放以来，随着我国基层协商民主改革的稳步推行，村级议事协商工作在实践中得到了长足发展，村级议事协商环境也不断得到优化。“从1980年我国第一个村民委员会诞生到1987年党的十三大报告提出‘建立社会协商对话制度’期间，是农村基层协商民主在村民自治中萌芽和形成时期”[7]。尽管在当时尚未明确提出村级议事协商制度建设的理论命题，但是在实践层面，从各地村委会集体讨论村规民约、协商调解群众纠纷，再到民主选举、民主决策、民主监督等，都涉及村民议事协商。特别值得关注的是，1999年浙江松门镇借助被确定为全省开展农业农村现代化教育试点的机会，举办“农业农村现代化教育论坛”，直面群众各类问题，将传统的干部说教改为干群对话，开创了我国基层协商民主的新局面，“温岭恳谈”自此也成为全国基层开展协商民主工作时竞相效仿的对象。

进入新时代，我国不断推动基层协商民主制度建设，并通过一系列举措营造了村民议事协商的良好环境，为乡村振兴提供了重要制度支撑。党的十八大正式提出“开展基层民主协商”，党的十九届四中全会强调“健全充满活力的基层群众自治制度”，无一不体现了党中央对基层协商民主的制度规划与战略思考。在推进乡村振兴战略实施过程中，全国各地围绕议事协商工作，积极开拓创新，使得基层自治风貌焕然一新。以江苏省为例，截至2021年4月，江苏省建立“有事好商量”协商议事室21 315个，其中乡镇、街道覆盖率达99%；在企事业单位建立协商议事室911个；建立界别协商议事室1 021个，覆盖率达61%。2020年江苏省各级各类“有事好商量”协商议事室累计开展活动4.74万场次，共计77万余人参与协商，推动解决5.29万件基层问题。议事协商制度建设，不仅得到了人民群众的广泛认可，也在长期的历史演进过程中为我国的基层治理营造了良好的环境，更是被实践证明其是我国乡村振兴战略的关键一环。

二、 村级议事协商制度建设的现实难点

尽管对社会发展来说，制度发挥着不可或缺的重要作用，但是考察制度在现实生活中的运转状况，也确实能够发现“制度失灵”的现象频繁出现。针对这一问题，同样可以从话语范畴、关系范畴、历史范畴探寻其深层原因：①从话语范畴而言，尽管制度的话语表述可以逐渐趋于完善但是不可能“完美”，一般情况下制度只能通过话语形式传达行动的一般取向；②从关系范畴而言，制度尽管可以为主体行为提供一个相对确定性的社会交往条件，但是不能决定参与主体本身以及行为能力，特别是从主体和制度的关系来看，“二者的关系实际上是一条双行道”[8]；③从历史范畴而言，制度本身是对某一地区、某一历史阶段生产力发展水平的反映，但是依靠理性设计的制度往往与地区经济、文化、政治等要素不相匹配。当前，我国村级议事协商制度建设也存在一定程度的“制度失灵”现象，具体表现为制度话语表达的“不精准性”、协商主体“缺位”及“差异性”、区域历史发展“不平衡性”。

1. 制度话语表达的“不精准性”

制度之所以能够对行为主体的行为形成约束，是因为其通过话语向主体的行为活动传达了有效信息，但是这种信息往往不能非常精确，也很难呈现信息的完整全貌。例如，在现实中能够发现，对一些行为模式相对单一的实践活动开展制度设计要简单得多，如考场纪律制度、垃圾分类制度、差旅报销制度等，可以通过较为精准的话语表述对主体行为作出较为全面的规范性约束，但是在面对如农村集体用地问题、农村城镇户籍问题、农村集体经营等复杂多变的情况时，就很难通过精准清晰的话语对主体行为展开指导，这导致在协商程序在执行的过程中有诸多细节难以确定。

改革开放四十多年来社会生产力的迅猛发展，为广阔的农村开展协商民主做好了充分准备，但是也使得村民议事协商的内容愈加复杂。一方面，由于各地区经济发展水平不同、农村人口素质存在差异，导致村民参与议事协商的积极性与协商能力参差不齐，这给村级议事协商制度建设的顶层设计带来了极大困难；另一方面，就算是经济发展水平较为接近的乡村，由于地缘、观念、人口结构等因素的存在，不管是垃圾站点选址、垃圾分类激励、“无阳光户”晾晒问题、斋事扰民、小菜园建设、电动车安全充电等小问题，还是推进移风易俗、村民安置住房分配、水体污染整治、村企安全整顿等大问题，都容易产生矛盾。

2.从包装的美学视角来看，产品包装既有美的观赏效果，又与商品本身形成了一致性关联。目前，产品的包装极具观赏价值，所以，企业要注重选择合适的设计理念和内涵，通过赋予整个包装不同的设计内容，从而打破传统的设计思维，使整个包装活动充满文化色彩。此外，还应结合我国产品的多样性，在选择各种商品的包装设计元素与方案时，企业需要注重区分和针对性，通过选择合适的设计方案，从而让包装设计能够与产品本身之间形成有效匹配。比如，在设计绿茶产品的过程中，企业要尽可能的选择“绿色”系列作为其设计核心。在选择包装材料时，要从环保角度出发，选择可以综合应用的元素，从而降低包装对环境的危害。

回到村级议事协商制度建设，面对村级议事协商议题的诸多复杂性，大多地区的村级议事协商制度建设显得较为“宽泛”。当前各地区尚停留在协商平台的搭建、协商流程的确定、组织体系搭建、协商前期调研和协商成果转化等框架体系层面。尽管此项工作推进非常重要且已经获得了较多的宝贵经验，但是无论是制度的实践者或制度设计者都或多或少地感受到，“顶层设计框架与基层实践创新脱节，制度建设缺乏针对性”[9]。但如果对每一项乡村事务提前开展全面精准、细致入微的制度安排，不仅是一项浩大的工程，也会极大地压缩协商效率。这种制度话语表达的“不精准”与协商程序执行过程中所需要的“精准”之间的内在张力，是目前村级议事协商制度建设所面对的一个现实难点。

2. 协商主体“缺位”及“差异性”

如前文所述，制度规范着人与人之间的交往形式，并且为行为主体之间的行为提供了心理预期，从而保证了主体之间社会交往的稳定性。但是在现实生活中，人与人的交往不是抽象的、无限的，而是具体的、有限的。在现实生活中，人与人的交往既包括了“如何交往”，也包括了“为何交往”。因此制度在规范人与人的交往形式时，又必须面临两个前提：一是制度“为谁设计”，即制度设计往往是针对某一具体事务及背后的某一固定群体，有着先决的范围边界，离开这种确定的对象性关系，制度就会失去意义；二是制度“为何设计”，哪怕是在划定的群体中，主体对待制度的态度往往也会带有自身的主观立场，这不仅影响他们对制度的评判也影响制度的执行效果。也即是说，任何制度都必须面对真实的主体才有意义，而主体又在制度运行过程中充分发挥着主观能动作用。

然而，当前村级议事协商制度建设所面对的典型问题是，当协商议题涉及部分村民利益时，往往会出现“讲条件”“不配合”“难协商”的现实状况；反之，当协商议题与村民个人利益关系程度不大，则会出现“事不关己、高高挂起”的现象。造成这些现象的背后原因究竟是政府动员不足还是村民自身的功利态度或积极性缺失？有趣的是，我们可以在议事协商的组织者和参与者中听到两种不同的原因分析：协商的组织者认为，这是“功利性个人主义”所致，而协商的参与者则认为“村民主体性被剥夺”是主要原因。

回顾历史可以看到，党的十一届三中全会吹响改革开放的号角后，我国农村经济体制改革拉开了序幕，家庭联产承包责任制的实施，使得农民生产积极性得到充分的调动。乡村治理模式也从早期的政社合一、一元主导，转向为基层的简政赋权。此过程中，工业化、城镇化与市场经济的发展打破了农村封闭的社会环境。一方面，乡村人口结构在不断变化，不少乡村的青壮年人口涌入城市，乡村“空心化”“老龄化”困境频繁出现，部分地区的议事协商工作面对诸多留守老人、留守儿童，各类协商活动着实难以开展；另一方面，在乡村经济发展过程中，村民传统的集体主义的价值观念逐渐淡化，伴随而来的竞争意识、创新意识不断被激发、强化，行为主体价值观念日益多元化是不可回避的事实。

任何一种制度脱离了确定的主体对象都会失去意义，而议事协商主体的主观立场亦会影响制度的评判和执行。当前的村级议事协商制度建设为各类主体开展协商行为提供了可能，同时也对各类主体能够积极配合以及参与充满了期待，但是，面对当前村级议事协商过程中议题的多变性和主体观念的复杂性，其显然不可能针对不同利益群体做到面面俱到，也缺少非利益相关群体参与制度运行的内生动力。因此，村级议事协商制度建设与执行过程中“难协商”或“不积极”现象，本质上仍然是各类协商主体面对制度所表现出的“缺位”和“差异性”所致。

3. 区域历史发展“不平衡性”

尽管制度是构成社会系统的要素之一，但是在“生产劳动、社会关系、社会制度的链条中，制度处于末端，它可以确认、强化、调节既有的关系，但不能决定这些关系的生成和消亡”[10]。具体表现为：第一，制度不是静态的、一成不变的，而是在伴随某一区域历史的发展而不断变化的；第二，制度是对一定地区历史时期内社会生产力水平和生产关系的反映，同时，又受到某一区域历史阶段内生产力发展水平及其文化观念、政治观念等诸多要素的影响。

党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这意味着，村级议事协商制度建设不仅要面对话语表达非精准性的考验，也要面对主体的复杂性，更要考虑某一区域的经济状况、风土人情、价值观念等诸多因素。追溯村级议事协商制度的源起与发展可以发现其呈现出渐进发展和与时俱进的特点。改革开放以来，农村公共事务复杂程度不断加深，农村设施建设、基础教育、土地征用、养老补贴、扶贫助农等工作，成为乡村发展不可回避的重要命题，也构成了村级议事协商的重要内容。在这一系列问题的背后，各地区农村居民生活模式的演进、组织形式的革新、思想观念的变迁，使得传统的农村一元化管理模式不再适用。如何通过吸纳民众参与公共事务决策过程，改善提高地方政府决策质量，是现代乡村治理不容回避的问题。

三、 化解村级议事协商制度建设难点的破题思路

面对村级议事协商制度建设的现实难点，应当如何破题？笔者认为应当首先从制度建设的整体思路层面给予厘清。必须认识到的现实问题是，“基层协商民主制度的优势不只在于民主政治制度本身，更在于其运行机制的健全和创新”[14]。因此，跳出狭隘的工具主义视角，重新思考村级议事协商制度建设的若干要素，从而引导村级议事协商制度回归应有的功能定位是关键。

1. “制度化”与“法制化”相统一

2015年，中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于加强城乡社区协商的意见》，从内容上对基层协商民主工作做出了指导性安排，提出了“明确协商内容，确定协商主体，拓展协商形式，规范协商程序，运用协商成果”等要求，这无疑为村级议事协商工作指明了方向。但回归实践层面上看，村级议事协商工作也因此一定程度地陷入了“制度化”的惯性思维中去。不少地区针对村级议事协商工作展开了评议，并将制度是否建立、建立数量多少、制度安排是否具有新意等作为评价议事协商工作的重要标尺。此种做法带来的问题是，在一定程度上将制度“建设成效”的评价异化为对制度“文本话语”的评价，不仅未能进一步改善村级议事协商工作的困难局面，反而进一步导致了制度建设的异化。必须看到的关键问题是，尽管当前《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中部分涉及村级议事协商工作，但是从整体来看关于村级议事协商工作的专业性立法工作还有较多的空白之处需要完善，正如有学者已经敏锐地洞察到当下基层协商民主工作的关键，“而当下的状况是，基层协商民主领域的专门性立法尚付阙如”[15]。强调“制度化”与“法制化”相统一，就是要化解村民议事协商制度建设过程中的话语“不精准”难题。

尽管“制度化”和“法治化”有着密切关联性，但“制度化”更多强调工作机制的规范化和程序化，侧重工具理性而非价值理性；而“法治化”是以法律形式实现的“制度化”，体现为“制度化”的高级形式，不仅强调工具层面上更加刚性的约束力，并且也注重其内容上公平、正义的价值引导。村级议事协商“法制化”，就是要通过法制建设来引领和规范议事协商行为，包括规定协商组织者的权力、保障协商参与者的权利的双重目标，并以此塑造良好的价值导向。可以看到的是，在部分村级议事协商工作推进过程中产生的“想议的事情没有议、不想议事情的强迫议”“好议的就议，不好议的就不议”的现象，反映出协商议题的征集、筛选工作尚未法定化；再如，部分乡村因为人口较多或其他因素限制，需要以抽签或推选的方式选择协商代表参与协商工作，但时常也会面临选谁去、如何选等问题，会引发讨论甚至是争议，这也一定程度反映了协商议事的发起者、组织者的公权力过大，而协商参与者的平等参与的权利尚未很好地得到合法保障。

因此，现阶段对村级议事协商制度建设的优化，不仅要注意其“制度化”过程，更要关注其“法制化”程度。村级议事协商制度建设绝不是一项简单的“基层工作”，上级政府主管部门以及相关立法部门应当给予村级议事协商工作一定的立法支持。2021年1月4日，中共中央、国务院发布的“一号文件”，即《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》强调在推进乡村治理的基础上，进一步提出做好“创建民主法治示范村，培育农村学法用法示范户”[16]的工作，将农村“法治化”放在更加凸显的位置上，这也将为村级议事协商工作打开崭新的局面。

2. “民主价值”与“协商能力”相统一

民主是全人类的共同价值，是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念，协商民主作为中国特色社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是我国深化政治体制改革的重要内容。从理论上看，村级议事协商制度作为基层协商民主的重要载体，乃至是实现“全过程人民民主”的重要举措,其目的是实现村民有效、有序的政治参与以及政府和村民之间的良性互动；但在实践过程中，特别是对协商主体的“缺位”及“差异性”，“协商民主理论并没有回答如何针对村庄社会现实克服农民广泛参与与决策效率之间的矛盾问题”[17]。部分地区在推进村级协商议事过程中，简单地将议事协商次数的多寡、参与协商人员的多少视为重中之重，将其作为体现村级议事协商工作“民主”属性的关键砝码，结果是协商难度依旧不小，甚至导致各类争议问题难以落地。制度作为人的权利和利益关系的调整，可以体现人的利益诉求和价值追求。村级议事协商工作的目标当然不是狭隘地追求个人利益，而是力求最大程度地满足所有人的诉求，从而获得最优的决策和治理结果。因此，要强调“民主价值”与“协商能力”相统一，化解协商主体“缺位”及“差异性”难题。

一方面，村级议事协商应强化“多元主体参与”。政府、村两委、社会组织、企业组织、议题领域专家学者等多元主体要与村民共同融入和参与村级议事协商工作之中。法兰克福学派的哈贝马斯就曾针对破除西方协商民主弊端提出了“交往理性”主张，认为社会成员通过“交往理性”促进各主体之间通过理性沟通，达到相互理解、知识共享、彼此信任，取得认同的目标。这一理论对化解我国村级议事协商的“诸神之争”具有一定的借鉴价值。村级议事协商不是简单依靠制度设计便能完成的工作，其对协商主体的交往理性有着较高的要求。“多元主体参与”就是让乡村治理中的主导者、决策者、协同者、研究者，充分发挥出其协商倡导能力、协商组织能力和评估监督能力，为普通村民积极参与、科学分析、理性表达和依法监督提供有效的引导。在“多元主体”的背后，是对村民交往理性的正确引导，是对村民议事协商能力的有效补充。

另一方面，现阶段对村级议事协商制度建设显然不能仅仅停留于“民主价值”，更应当关注其背后协商主体“协商能力”的提升。这种协商能力的提升至少应包括两个方面：一是基层党组织引领多元主体开展协商能力的提升。在协商民主过程中，需要一个既代表人民利益，又有卓越领导能力，同时又能确实发挥出先锋模范作用的组织进行引领，不仅引导多元主体行为规范以保证其民主价值，同时也要负责农村治理整体性规则以增强农村治理的协调性，从而确保议事协商行动逻辑、目标理念与治理手段不会出现偏差。二是村民协商能力提升。经过多年的发展，民主价值观念可谓深达人心，但“民主教育的实践却并不令人乐观”[18]。很多村民对于什么是民主、为什么要民主、缺少深刻且理性的思考。在村民议事协商过程中，强调个人“自由”而对“责任”视而不见，是常见的民主认知偏差。所以在构建村级议事协商制度的同时，应当进一步针对村民开展民主教育，不仅要让村民知道怎么去投票，怎样合法获得最多支持，而且要让村民知道为何要投票，从而尊重民主的制度和规则、尊重他人的意愿和诉求。

3. “普遍经验”和“地方特色”相统一

任何一种制度都是在历史中产生的，其源于这一地区的悠久的民族品性、文化传统、社会经济发展水平。所以在制度建设的实践中，不能只看到制度建设的长远性，而忽略了制度建设的紧迫性，这无疑否定了制度建设过程中人的主观能动性；当然，也不能只关注制度建设的紧迫性，而忽略制度建设与具体历史实际的匹配度，这很容易陷入唯心主义的窠臼。不可否认的事实是，在村级议事协商制度建设的过程中，部分地区特别是经济欠发达地区一定程度地存在“拿来主义”问题：一方面表现为不顾地方生产力水平和文化特点，照搬照抄发达地区的议事协商经验；另一方面表现为“要、等、靠”的工作惯性存在，不积极探索和积累本地村级议事协商制度建设经验，而是期待上级给予地方更为细致、周密的政策指导或制度安排。因此，要以“普遍经验”和“地方特色”相统一为原则，突破区域历史发展的“不平衡”难题。

一方面，提炼“普遍经验”必不可少。从1999年浙江温岭民主恳谈会开始，我国基层协商民主工作可谓进入了一个高潮期。从理论上看，温岭民主恳谈的形式被学者们总结为权力型协商、支配型协商、可控型协商甚至是威权型协商，并且得出的一个公认观点是，我国不能照搬西方的协商理论，需要探寻一条既带有中国特色又能彰显中国优势的协商民主形式；从实践上看，温岭民主恳谈取得大量的成功经验后也被冠于“温岭模式”的称号，被公认为我国基层协商民主的样板，并在随后的实践过程中延伸出对话型民主恳谈、决策型民主恳谈、党内民主恳谈等形式。值得思考的问题是，如果说“温岭模式”已经提供了一个切实可行的方案，那么当下的基层协商民主为何又屡屡碰到各类难题？回答这个问题需要看到：一是必须要承认现有的理论供给与实践需求相比还有较大的距离，这需要从理论层面深入探索基层协商民主制度常态化、制度化的有效的机制；二是也应当看到，温岭民主恳谈是一种基于地方具体实际的成功案例，其是在浙江温岭这片土地上创造的奇迹。必须承认，现阶段“一定程度的能够去地方化而归纳出一些更具有广泛适用性的基层协商民主制度与技术设计”[19]非常重要，但是温岭人民能够结合自己的具体实际、勇于开拓进取，并探索出一套符合自身发展逻辑的协商模式的精神，同样值得各地学习。

另一方面，探索“地方特色”更不能忽视。2015年中办、国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》，明确了在村(社区)开展议事协商的具体要求；2019年，中办、国办在《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中对“丰富村民议事协商形式”作出专门部署；2020年10月民政部办公厅《关于开展村级议事协商创新实验的通知》，明确提出“分两批指导1 000个左右的行政村试点开展村级议事协商创新实验”[20]。但是也应当看到，目前我国有50多万个行政村，各地经济发展水平存在较大差异，村民诉求也是形色各异。村级议事协商制度建设，不仅要关注其是否学习了“普遍经验”，对于一些具有“地方特色”的积极探索，也应当及时给予正面鼓励，这样才能促进各地区在践行中央指导意见和汲取村级议事协商制度建设的先进经验的基础上，探索出兼具地方特色和协商实效的议事协商模式。

四、 结语

必须承认的是，从话语范畴、关系范畴、历史范畴审视村级议事协商制度建设也不尽完善，还需要跟随制度哲学理论在我国深入研究探讨而逐步前进，但是目前其也的确为了解村级议事协商制度建设的功能定位、现实难点、破题思路提供了一定的参考借鉴。总体来看，当前我国村级议事协商制度建设，应当积极摆脱工具理性视角和功利主义的态度，重新回归制度哲学角度给予审视。伴随着村级议事协商制度建设背后法制化程度的提高、村民民主能力的提升以及各地区基于区域特点的实践探索，村级议事协商制度必然为我国乡村振兴伟大事业凝聚更大合力。