教育扶贫政策设计与教育扶贫、乡村振兴效果——以省级教育扶贫政策为例

刘彦林,郭建如

(1.中国社会科学院 中国社会科学评价研究院,北京 100732；2.北京大学 教育经济研究所,北京 100871)

引言

教育扶贫是我国近年来实施的重要工程，对于阻断贫困代际传递具有重要意义。我国教育扶贫政策先后经历了酝酿、嵌入国家顶层设计、体系化和规模化发展、内涵提升与行动启动阶段，形成了全面覆盖贫困地区义务教育普及、薄弱学校改进、学生资助、教师队伍建设、民族地区教育发展、职业教育提升等一系列基本实现帮扶贫困人口个体发展全过程的政策闭环[1]。其中，省级教育扶贫政策贯彻落实国家方针政策，为市县两级政府细化执行提供了重要依据，是分析教育扶贫政策落实的重要参考。2021年5月，教育部等4部门发布《关于实现巩固拓展教育脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，从巩固拓展义务教育保障长效机制、建立健全农村家庭经济困难学生教育帮扶机制等方面提出巩固拓展教育脱贫攻坚成果、继续推动脱贫地区发展和乡村全面振兴的重要任务。在巩固拓展教育脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴战略之际，开展省级教育扶贫政策设计与实施效果分析，对于提高教育政策设计与执行的科学性，实现教育扶贫与乡村振兴的有效衔接具有重要意义。各省份如何贯彻落实国家教育扶贫政策？政策设计在教育扶贫和乡村振兴成效上是否有所体现？本研究将从政策工具使用、政策执行保障两个方面分析省级教育扶贫政策的政策设计，并结合数据分析政策设计在教育扶贫与乡村振兴成效上的体现。

一、 文献综述

本研究以省级教育扶贫政策为例，从政策工具、执行保障分析政策设计，并探索政策设计在教育扶贫和乡村振兴成效上的体现，因此将从政策工具的分类、教育扶贫政策的政策工具分析、教育扶贫政策执行偏差及影响因素、教育扶贫政策推动教育扶贫及乡村振兴成效等方面开展文献梳理。

政策工具的分类方法。政策工具是实现政策目标的途径、手段与方法，具有强制性、有效性、公平性、适应性、可操作性等属性[2]。政策工具有多种分类方法，有学者将政策工具分为供给型、需求型、环境型3类[3]，或强制性、混合型、自愿性3类[4]。英格拉姆等基于政府引导方式将政策工具分为权威、激励、能力建设、象征和劝诫、学习5类[5]。麦克唐奈尔等基于政府权力资源性质将政策工具分为命令、激励、能力建设、系统变革和劝告5类[6]。政策工具的3类分类法只能体现强制程度或政策内容，5类分类法则既能在命令/权威与劝告/劝诫工具中体现政策调整方式，又能从能力建设、系统变革、学习等工具体现政策干预的具体途径与内容，而且与教育政策提高人力资本、促进个体能力提升的内涵契合，因此教育政策研究中多采用政策工具5类分类方法，如对学前教育政策、教师政策等的分析均采用了5类政策工具分类方法。考虑到英格拉姆等的政策工具分类中能力建设和学习等工具在实践中难以严格区分，本研究采用麦克唐奈尔等的政策工具5类分类法开展分析。

学者们基于政策工具视角对国家和省级教育扶贫政策开展了一些分析。马立超认为全国教育精准扶贫政策的政策工具配置存在契合度低、协同乏力、衔接断裂等不足，扶贫手段的配置结构也不尽合理[7]。姚松等认为全国教育精准扶贫政策各领域政策工具组合多样化，但存在偏移现象，系统化程度不高，政策工具使用重心转移，命令型工具仍使用过度[8]。在省级教育扶贫政策分析方面，各省份教育精准扶贫采用的政策工具多样，但普遍缺乏系统科学的组合配置，政策目标整体符合国家规定，但普遍创新性不足，扶贫举措特色化、多样性不足[9]。孙科技采用强制性、混合型和自愿性政策工具分类法对22份省级政策实施方案进行分析，发现政策工具应用结构不合理，呈现“外延式”特征，协同性不高，缺少法律工具[10]。已有对省级教育扶贫政策的研究缺少地区视角，未能采用更贴合教育政策特点的5类政策工具分类法开展深入分析，未能将政策工具、政策执行等政策设计与实施效果结合起来开展综合分析。

有效的政策执行是政策文本产生实际效果的重要保障，政策工具的选择、权责划分、资源保障等政策设计影响教育扶贫政策的顺利执行。姚松发现教育精准扶贫政策执行过程中存在政策机械式执行、选择式执行、敷衍式执行及寻租式执行等多种政策执行阻滞问题[11]。在教育扶贫政策实施情境下，利益博弈下的逆向选择、制度设计不足与缺陷、政策认知障碍等因素影响教育精准扶贫政策的顺利执行[11]。付昌奎等提出教育扶贫政策执行偏差的原因在于政策目标的分歧与偏离、执行机制的分割与乏力、执行资源的短缺与低效、执行角色的模糊与冲突、外部环境的机遇与挑战[12]。针对制约教育扶贫政策执行的原因，付昌奎等提出整合部门权责、优化资源配置、降低信息耗损、增进程序意识等建议[12]。姚松提出优化制度设计与供给、完善教育精准扶贫动态管理体系、强化和完善监督网络体系等建议[11]。

学者们基于年鉴数据和调查数据开展教育扶贫政策对扶贫与乡村振兴的效果评估，但受数据、研究设计局限，结合政策设计开展实施效果评估的研究不足。基于年鉴数据的评估与教育扶贫政策的贴合度不高，学者们多从年鉴数据分析教育投入对农民收入的影响、教育发展的扶贫效应等方面，而非准确测算教育扶贫政策的净效应。例如，彭妮娅发现“三区三州”贫困地区教育经费对农民收入的弹性系数分别是中等收入和较高收入地区的4.1倍和7.6倍[13]。基于调查问卷的研究能够有针对性地评估教育扶贫举措的实施效果，但评估范围有限，研究设计未能有效控制样本选择偏差、其他政策影响，也未结合政策设计有针对性地进行政策反思。例如，赵阔等基于秦巴山连片特困地区5县的问卷调查采用描述统计方法总结了教育扶贫政策的实施效果与不足[14]。罗春娜等研究发现教育投入和教育水平的提升对乡村振兴均有明显的促进作用，中西部地区职业教育经费投入的效果更为明显[15]。

在我国现行行政体系下，省级政府负责实施方案和推进计划制定，在很大程度上决定了教育扶贫政策的行政推动力、财政支持度，是落实中央政策，取得教育扶贫与乡村振兴成效的关键。但已有教育扶贫政策研究对省级政策以及行政协调、财政拨款等政策执行保障关注不足，缺少地区视角，未能结合政策设计有针对性地开展政策实施效果评估，也较少从教育扶贫与乡村振兴有效衔接的角度开展深入分析。本研究将结合各省教育扶贫政策文本及相关数据，开展不同政策设计的教育扶贫和乡村振兴成效差异分析，深化教育政策研究。

二、 省级教育扶贫政策的设计分析

本研究基于各省份的教育扶贫政策文本，从政策工具使用结构以及政策目标、资源、规划等执行保障两方面分析各地区政策设计情况。

1. 样本情况

本研究首先通过搜索引擎、省政府及教育厅网站等渠道检索获得多份省级教育扶贫政策文件，然后按照以下3个原则进行严格筛选：①发文机关为正式机关，如省级政府及相关部门；②政策内容包含具体教育扶贫举措；③同一省份有多份文件时，选择内容丰富、出台时间更晚的文件。按照上述3个原则最终选定19个省(直辖市、自治区)的教育扶贫文件进行分析，包含北京、福建、广东、海南、河北、辽宁、山东7个东部省(直辖市)，河南、湖北、江西、山西4个中部省份，青海、广西、贵州、宁夏、陕西、四川、重庆、内蒙古8个西部省(直辖市、自治区)(1)本研究分析各地区的政策设计、教育扶贫与乡村振兴效果时均只计算特定地区中收集到省级教育扶贫政策文件的省份，而非该地区全部省份，特此说明。。

表1 省级教育扶贫政策清单

2. 政策工具分析

政策工具是政府达成政策目标的方法和手段，政策工具的选择在一定程度上决定了能否有效实现政策目标，也体现了政府的治理策略与治理能力。

(1)政策工具编码

根据麦克唐奈尔等的分类方法，政策工具可以分为命令型、激励型、能力建设型、劝告型和系统变革型5类。命令型工具是指规范个体和机构的规则；激励型政策工具是指给予个体或机构货币以交换其物品或服务；能力建设型工具是指促使个体或机构实现其基本功能的永久性变革的投资；劝告型工具是指发出力图改变人们偏好和行为的信号；系统变革型工具是指在个体和机构之间转移正式权威[6]。命令型工具主要表现为设立考核标准，建立制度，如实行招生倾斜、结对帮扶等；激励型工具主要表现为补贴、奖助学金资助、荣誉激励等；能力建设型工具主要表现为教师培训、职业技能培训等；劝告型工具主要表现为鼓励、动员、支持政策调整对象采取某种行为等；系统变革型工具主要表现为相关体制机制变革。

本研究依据“省份序号-政策工具类型-出现次序”的标准，对19份省级教育扶贫政策文件进行编码，以便后期进行政策工具使用情况统计分析。编码的第一个数字代表省份序号，中间的字母代表政策工具类别，第三位数字表示该省政策中该类政策工具的出现次序，如13-A-2表示宁夏回族自治区命令型政策工具的第二次出现。省级教育扶贫政策文本编码节选情况如表2所示。

表2 省级教育扶贫政策文本编码表(节选)

(2)政策工具使用结构及特点

表3呈现了全国及不同地区教育扶贫政策的政策工具使用结构，每行总和为100%，表3中将各类政策工具中占比最高的地区数值加粗表示，如西部地区命令型工具占比加粗，表示西部地区命令型政策工具的占比最高，其他以此类推。

表3 全国及不同地区教育扶贫政策的政策工具使用结构 /%

根据表3可知，从整体而言，各省份主要采用命令型工具和激励型工具来落实国家教育扶贫政策，适量采用能力建设型、劝告型工具，而系统变革型工具的使用极少。具体而言，全国命令型工具的平均使用占比为34.15%，激励型工具的平均使用占比为33.26%，两者占比总和高达67.41%，与姚松从每个地区选择一个省份计算得到的省级教育扶贫政策中命令型与激励型工具占比总和(55.5%～62.5%)接近[9]。国家教育扶贫政策中命令型和激励型政策工具的占比高达57.10%[8]，很可能影响了各省份贯彻落实国家政策时的政策工具选择。能力建设型和劝告型工具的占比适中，分别占比15.30%和15.96%，系统变革型工具的使用极少，仅占比1.33%。

全国及各省份在贯彻落实国家教育扶贫政策时，政策工具的使用具有以下特点：

第一，命令型和激励型政策工具使用过溢，政策成本较高。命令型工具主要运用行政力量制定标准、建立制度，对特定领域设立新的规范，需要较高的政策制定、行政传达与监管成本。激励型工具主要通过利益、荣誉、重要资源倾斜等方式调动政策客体的积极性，但需要财政和监管成本[6]。省级教育扶贫政策中常见命令型和激励型工具的搭配使用，在设立新的规范或要求的同时配备一定的资源，调动政策客体的积极性，有助于达到较好的政策效果。全国及不同省份均主要使用命令和激励型工具贯彻落实教育扶贫政策，二者占比超过60%。命令型和激励型工具的大量使用能够在短期内快速完成资源配置、重建规范的任务，适用于推动达成短期、易量化的简单目标，但也要消耗大量的行政力量和财政资源，成本较高，可能影响政策效率。

第二，能力建设型工具使用不足，制约教育扶贫长效性。能力建设型工具通过提供信息、培训的形式提高特定对象人力资本以及响应政策的能力，能累积长远的益处，缺点是见效慢、成本高[16]。在教育扶贫政策中，能力建设型工具“授人以渔”，提高乡村教师的教学技能、贫困人口的职业技能，培育脱贫致富的内生力量，有助于长期深远地发挥教育扶贫效应。全国各省份能力建设型工具的整体占比仅为15.96%，集中应用于教师队伍建设、发展职业教育等政策要素中，未能在整个政策体系中广泛应用，可能影响教育扶贫事业的长足发展。调查发现由于长期受贫困文化影响，贫困户对教育的重要性认识不清，对教育扶贫政策认知不足，教育扶贫政策参与遇冷，仅有一成多贫困户参加过教育扶贫项目[17]。因此贯彻落实国家教育扶贫政策还应注重运用能力建设型工具提高扶贫对象接受、响应政策的能力，例如，加强教育扶贫政策的宣传推广，帮助扶贫对象了解、接受并申请、享受教育扶贫政策优惠，推动教育扶贫政策产生实效。

第三，缺少系统变革和政策支持体系，可能制约政策实施效果。教育扶贫政策涉及学生资助、教师培训、专项招生等一系列政策举措，需要系统的体制机制变革作为保障，缺少财政支持、机制变革等政策支持体系的“补丁式”政策制约政策实施效果。在缺少系统变革的情况下，已有条块分割治理格局、固有的教育运行机制、行政体系中的委托代理关系等可能制约教育扶贫政策的顺利实施。为了增进新的政策举措与已有政策体系的契合度，提高政策举措的可操作性，各省贯彻落实教育扶贫政策时可以通过系统变革型工具进行系统的体制机制转变，并辅以多方面的政策支持，为政策落实营造良好的执行环境。本研究搜寻范围内只有湖北省提出推进经费保障机制、教师管理制度、办学模式、教学方法、扶贫机制、评价制度改革6个方面的体制机制变革，其他省份则只在具体领域进行政策调整，未能构建有效的体制保障。

第四，政策工具使用结构具有地区差异，体现了治理特点。政策工具的选择不仅要考虑政策本身的内在特征、使用条件等技术理性，还要考虑到政策工具与政策环境的匹配性[18]。不同地区的政策环境不同，贯彻落实教育扶贫政策时采用的政策工具结构也存在一定差异。东部地区采用劝告型政策工具的占比相对最高，对政策调整对象的能力关注不足。中部地区采用激励型、能力建设型和系统变革型政策工具的平均比例最高，财政资源充足，有意识地通过配套资源和利益激励调动政策调整对象的积极性，注重提升政策调整对象的能力，并有意识理顺体制机制，体现了较高的治理能力。西部地区采用命令型政策工具的平均比例最高，采用激励型政策工具的平均比例最低，更多采用行政力量推动教育扶贫实践，财政力量较为薄弱，不利于调动政策调整对象的积极性。

3. 执行保障分析

(1)基于政策执行理论的政策执行影响因素分析

政策文本中的政策工具结构及执行保障等设计影响政策的有效执行。基于史密斯政策执行理论模型的研究发现，一些略显笼统的政策内容为政策执行留足了灵活性空间，政策模糊执行造成政策阻滞、政策资源靶向偏差、政策执行中精英俘获现象明显[19]。省级教育扶贫政策中明确权责，强化分工与进度安排，提高政策举措的系统性和针对性，能够较好地避免政策机械式执行、选择式执行、敷衍式执行等政策执行阻滞问题。

根据范米特等的政策执行系统模型可知，具体标准和目标、执行资源、组织间沟通和强制活动、执行机构特性、经济社会政治环境和执行人员倾向等因素影响政策执行绩效[12]。省级教育扶贫政策中的政策设计包含扶贫明确目标、拨款数额等内容，影响政策执行效果。具体而言，明确的教育扶贫目标体现了具体标准和目标因素，明确拨款体现了执行资源因素。行政协调力体现了组织间沟通和强制活动因素以及政策执行所能动员的行政资源，也能在一定程度上反映经济社会政治环境中对政策执行的支持。明确的进度安排有助于明确各阶段的执行标准和目标以保障政策顺利执行，责任单位的明确有利于转变执行人员倾向，加强执行人员对政策的重视程度和回应强度。因此，本研究将从明确目标、行政协调力、拨款、进度安排和责任单位等方面分析全国及不同地区教育扶贫政策的执行保障情况。

(2)省级教育扶贫政策执行保障分析

①省级教育扶贫政策执行保障的统计方法。本研究根据政策文本统计省级教育扶贫政策的明确目标、拨款、进度安排、责任单位等政策执行保障，根据政策发文单位统计行政协调力。

具体而言，在收集的省级教育扶贫政策文件中明确说明要达到的目标，如“到2019年，贫困地区学前三年毛入园率达到85%，九年义务教育巩固率达到95%”，则记为政策执行保障中明确了目标。政策发文单位在一定程度上决定了在政策执行中能否获得多部门的协作，本研究以是否成功动员教育部门之外的部门联合发布，或由省政府统筹发布省级教育扶贫政策为依据统计行政协调力。在收集的省级教育扶贫政策文件中明确规定资金投入金额或比例的，如“2016—2019年投入资金42.54亿元”“增支所需经费，省级财政负担60%”，则记为政策执行保障中明确了拨款。在收集的省级教育扶贫政策文件中明确规定了阶段性目标，如“2017年……其中宽带接入比例达90%以上，60%以上的教师和初中以上的学生拥有实名网络学习空间，到2020年，实现宽带网络校校通、优质资源班班通、网络学习空间人人通”，则记为政策执行保障中有明确的进度安排。在收集的省级教育扶贫政策文件中明确指出某项政策的牵头处室和责任处室的，记为政策执行保障中明确了责任单位。

②教育扶贫政策执行保障的整体特点。表4呈现了基于上述政策执行保障统计方法得到的全国及不同地区政策执行保障情况。根据表4可知，从全国平均水平来看，84.21%的省份在教育扶贫政策的特定方面明确了扶贫目标，但是只有42.11%的省份动员了教育部门之外的行政力量，明确了拨款，有明确的进度安排，仅有26.32%的省份明确了特定政策举措的责任单位。不同地区在明确拨款、进度安排、责任单位等方面差异较大。

表4 全国及不同地区教育扶贫政策执行保障分析 /%

③教育扶贫政策执行保障的地区差异。从表4可以看出，不同地区各类政策执行保障的占比不同，表4中将使用各类政策执行保障工具比例最高的地区对应的数字进行了加粗处理，如明确目标一列中部和西部地区单元格内数字进行了加粗标注，表明中部和西部地区教育扶贫政策中明确目标的比例并列最高。其一，明确目标。教育扶贫政策贯彻落实过程中明确的目标具有较强的目标约束性和行政推动力。中部和西部所有省份均制定了明确的教育扶贫目标，但东部地区的教育扶贫政策倾向于采用更灵活柔性的治理方式，仅有57.14%的省份在教育扶贫政策中明确教育扶贫目标。东部地区省份在教育扶贫政策中明确目标的比例最低，采用劝告型政策工具的比例最高，反映出东部地区更偏柔性管理，为市、县及执行部门留出了一定的调整空间。西部地区省份均明确了教育扶贫目标，而且采用命令型政策工具的比例最高，体现出西部地区的政府治理方式更偏刚性，更多采用行政力量推动教育扶贫。这样的结果可能与东部地区省份多已达到教育基本条件，无须制定过多硬性标准，而西部地区的较多省份仍需努力在某些教育指标上达标有关。其二，行政协调力。教育扶贫政策的顺利实施需要其他行政部门的配合与协作。西部地区教育扶贫政策的行政协调力最大，中部地区的行政协调力最小。在缺少制度性协作的情况下，我国现行体制下政府部门条块分割的治理格局可能导致扶贫主体在目标定位、资源配置等方面协同乏力，降低教育精准扶贫的效果[11]。教育扶贫政策的顺利实施不仅需要教育部门的推动，还需要财政、民政、公安、扶贫等部门配合开展贫困家庭认定、控辍保学等工作。西部地区有50%的省份联合扶贫开发办公室、发展和改革委员会，或由政府发布教育扶贫政策，能调动更多行政力量参与教育扶贫政策的实施。东部地区有近50%的省份行政协调力较强，中部地区教育扶贫政策的行政协调力最弱，只有25%的省份能够调动教育部门之外的力量推动教育扶贫政策的实施。其三，明确拨款。激励型工具是教育扶贫中采用较多的政策工具，需要明确的财政拨款作为支撑。中部地区有75%的省份在落实教育扶贫政策时明确了拨款，其次为东部地区，有42.86%。但西部地区可能受财力所限，仅有25%的省份在落实教育扶贫政策时明确了拨款金额，可能制约学生资助、办学条件改善、教师队伍建设等需要财政支撑类政策的实施效果。其四，进度安排。明确的进度安排能够明确扶贫工作阶段，有效推进扶贫政策的贯彻落实。东部地区省份在落实教育扶贫政策时明确进度安排的比例最高，行政监管和考察力度最大，其次为中部地区，西部地区最低。省级教育扶贫政策的行政监管力度从东部到西部地区依次递减。其五，责任单位。明确的责任分工有助于推动政策落实，在一定程度上规避政策执行阻滞。西部地区有37.50%的省份明确了责任单位，东部地区有28.57%的省份明确了责任单位，但中部地区省份均未明确规定责任单位。管理责任厘定等配套制度不够健全，可能导致出现政策执行阻滞问题[11]。中部地区省份均未规定责任单位的贯彻落实方式可能影响政策执行效果。

整体而言，教育扶贫政策的执行保障体现了不同地区的治理和推动风格。东部地区的规划性更强，但在整体目标上留出了一定的空间；中部地区配备了较充足的财政资源，政策的规划性和目标约束性都较强，但行政协调力较弱，未在政策中明确责任单位；西部地区更倾向于采用行政力量推动政策落实，但政策的规划性和配套的财政拨款存在一定不足。

三、 政策设计在教育扶贫及乡村振兴效果中的体现

省级教育扶贫政策在政策工具、执行保障等方面的政策设计可能影响政策实施效果，教育扶贫举措致力于提高贫困地区人力资本，并在实践中建立了上下联动的制度落实与对口帮扶机制，为实现教育脱贫攻坚同乡村振兴有效衔接奠定了坚实基础。结合政策设计开展有针对性的实施效果分析，能够提高政策评估的科学性和有效性，推动政策改进。在推动教育扶贫同乡村振兴有效衔接的时代背景下，本研究将基于统计年鉴和公报数据检验不同政策设计的教育扶贫和乡村振兴效果差异。具体而言，笔者根据各省命令型、激励型、能力建设型政策工具的使用占比，以中位数为临界点将各省划分为特定工具使用少和多两类，并对比分析两类省份各教育扶贫及乡村振兴指标的算术平均值。

1. 政策设计在教育扶贫效果上的体现

义务教育普及、学生资助、加强乡村教师队伍建设是教育扶贫的重点工作。本研究基于文盲人口占15岁以上人口比例、乡村地区未上学人口比例的变化两个方面来考察义务教育普及政策的实施效果，基于助学金变化考查学生资助政策的实施效果，并以国家财政性教育经费变化作为政府财力和教育政策实施经费保障的参考，基于乡村小学、初中及高中教师中专科及以上学历教师占比变化考察加强乡村教师队伍建设政策的实施效果。不同政策工具使用特点的省份在教育扶贫方面的表现如表5～表7所示。

根据表5～表7可知，命令型政策工具的使用较好地推动了义务教育普及政策产生实效。命令型政策工具使用少的省份文盲率和未上过小学的平均比例不但没有下降，反而有所上升，而命令型政策工具使用较多的省份文盲率和未上过小学的平均比例大幅下降，在普及义务教育方面成效显著。激励型政策工具的使用较好地推动了学生资助工作及相关教育经费的保障。激励型政策工具使用较少的省份国家财政性教育经费和助学金增长量均值低于激励型政策工具使用较多的省份。能力建设工具的使用在提升乡村教师能力与素质方面得到了体现。无论是在乡村小学、初中还是高中，能力建设型政策工具使用多的省份专科及以上学历教师的占比增加值均高于能力建设型政策工具使用较少的省份。整体而言，省级教育扶贫政策中政策工具的使用差异在教育扶贫3大举措实施效果上得到了体现。

表5 命令型政策工具在义务教育普及效果上的体现

表6 激励型政策工具在学生资助效果上的体现

表7 能力建设型工具在乡村教师队伍建设效果上的体现

2. 政策设计在乡村振兴效果上的体现

乡村振兴战略的根本意义在于持续推进乡村地区发展和群众生活改善，逐步实现全体人民共同富裕，教育扶贫政策通过提升贫困人口人力资本，阻断贫困的代际传递，能够有效改善贫困地区生产生活状况，促进乡村振兴。

因此本研究选取2015—2019年间脱贫人口数、农民经营性收入增长量、农村恩格尔系数下降量3个指标考察不同教育扶贫政策工具使用特点的省份在推动乡村振兴方面的表现差异，如表8所示。

根据表8可以看出，不同政策工具使用特点的省份在乡村振兴效果上存在明显差异，科学的政策设计有助于提升政策实施效果。具体而言，命令型、激励型和能力建设型工具使用较多的省份平均脱贫人口数更多，平均农民经营性收入增长更多，其中能力建设型工具使用偏好不同的省份平均脱贫人口数差异最大，激励型工具使用偏好不同的省份农民经营性收入增长差异最大。激励型和能力建设型工具使用更多的省份农村恩格尔系数平均下降更多，但命令型工具使用更少的省份农民恩格尔系数平均下降更多。整体而言，激励型和能力建设型政策工具的接受度更高，更适用于教育扶贫与乡村振兴的有效衔接，有助于发挥教育服务乡村振兴的功能，科学有效的政策设计在政策实施效果中有所体现。

表8 不同政策工具使用特点省份的乡村振兴效果差异

四、 加强教育政策实施效果的建议

本研究以省级教育扶贫政策为例，从政策工具的使用结构、执行保障两个方面分析了教育扶贫政策设计的特点，并结合数据对比了不同政策设计特点省份在教育扶贫和乡村振兴效果上的差异。研究发现在政策工具使用上，命令型和激励型工具使用过溢，能力建设型和系统变革型工具使用不足，政策成本较高，扶贫后劲不足；在执行保障上，缺少完善的多元协作机制，虽然多数省份明确了教育扶贫目标，但在行政协调力、过程管理和责任落实方面仍存在不足。在实施效果上，政策工具使用特点差异在政策实施效果上得到了一定体现。

对省级教育扶贫政策的分析能够诊断我国教育政策贯彻落实的共性问题，为推动后续教育政策的落实提供参考与借鉴。基于以上研究发现，笔者提出以下加强教育政策实施效果的建议：

第一，优化政策工具配置，提高政策工具效率与适切性。政策文本是政策实施的重要蓝本，科学有效的政策设计是推动政策有效落实的前提与基础。未来教育扶贫政策的设计应全面考虑政策工具的行政、财政、监管等成本因素，在提高政策工具有效性的同时兼顾效率，注重提升政策对象的政策响应能力，重视政策的长期效应。省级教育扶贫政策的设计要重视政策工具与已有政策网络、政策环境的契合度，理顺成本与收益、新旧政策、政策与环境之间的复杂关系。省级政府应结合省域教育基础、资源、行政力量等情况灵活变通地贯彻落实中央政策，提高省级实施方案与省情的契合度，充分发挥我国“中央出台指导性政策-省级出台实施方案”制度的功能，灵活高效地推动达成政策效果。

第二，多措并举加强政策执行保障，推动政策产生实效。配套的行政力量与财政资源、科学的进度管理与责任划分是教育政策顺利实施的重要保障。省级政府落实教育政策要化抽象为具体，化零散为系统，配备充足的资源，合理安排进度，明确责任单位，从目标制订、资源保障、过程管理各环节做好执行保障。在条块分割的治理体系下，教育政策的顺利实施需要多部门的协作配合，教育政策设计与发布中应尽力争取教育部门之外的行政力量，与财政、公安、人社等部门形成合作机制，理顺行政体系内部的协作关系。

第三，结合政策设计提升政策实施效果评估的针对性，构建政策设计-政策执行-效果评估-反馈改进的闭环。对义务教育普及、学生资助、乡村教师队伍建设3大举措的实施效果及乡村振兴效果的对比分析显示，科学的政策设计在教育扶贫和乡村振兴效果上有所体现。为了不断提升政策设计科学性和政策执行有效性，应构建政策设计-政策执行-效果评估-反馈改进的闭环，借助信息技术加强教育政策执行过程分析，结合政策设计有针对性地开展政策实施效果评估，以提高政策改进的针对性和有效性。