金融危机以来美国高校学生资助政策发展演变及其当前挑战

吕武，常晶

（1.江苏第二师范学院学前教育学院，江苏南京 210013；2.杰克逊州立大学教育与人类发展学院，美国杰克逊 39110）

高校学生资助政策是美国高等教育政策的重要内容。从20世纪30年代开始，联邦政府就通过一些项目为家庭贫困学生和退伍军人等群体进入大学提供资助。不过，这时的资助项目数量少、额度也较小，直至1965年《高等教育法》才对高校学生的资助进行了比较系统的规范和设计，就联邦政府对高校学生资助的形式、范围、条件等进行了明确规定。《高等教育法》颁行后，联邦政府高校学生资助项目的数量不断增加，规模也迅速扩大。其后，还颁行了一些补充或修正法案，联邦政府高校学生资助项目及其类型也逐步多样化。目前，美国联邦政府高校学生资助形成了四种基本类型，分别是学生贷款、奖助学金、工读计划和减税计划。联邦政府学生资助体系建立之后成为大学生，尤其是家庭贫困学生就读的基本保障。然而，2008年突如其来的金融危机对美国高校产生了巨大的冲击。一方面，金融危机后经济衰退，高校收入减少，为了应对收入下降，高校普遍提高了学费，这给很多原本家庭贫困的学生带来了巨大压力；另一方面，许多学生家庭收入减少，这让其对联邦政府的资助体系更为依赖。在这种背景下，奥巴马政府上台后对联邦政府高校学生资助政策进行了大刀阔斧的改革，拉开了金融危机后联邦政府高校学生资助改革的序幕。

一、金融危机后美国高校学生资助政策的重塑及其成效

金融危机发生时，美国正处于小布什政府和奥巴马政府过渡时期。在时间上，金融危机发生在小布什政府末期，但其影响在奥巴马政府初期才真正显现出来。早在小布什政府后期就有很多研究者指出，小布什政府学生资助贷款管理不规范，腐败丑闻不断，改革呼声强烈。[1]因此，小布什在2008年8月签署生效的《高等教育机会法案》，主要针对的还是长期以来联邦政府高校学生资助政策的缺陷和不足，而非对金融危机后高校学生资助的主动应对。《高等教育机会法案》虽然规范了学生资助程序，明确了各方责任，提高了资助额度，但面对金融危机后的复杂局面和陡然增加的高校学生资助需求，还是难以满足和应对。因此，奥巴马上任之后开启了高校学生资助政策的重塑。

（一）奥巴马政府初期高校学生资助面临的困境及其政策选择

奥巴马上任时，金融危机已波及美国社会各个领域。在高等教育领域，金融危机的影响有三点非常突出，一是高校的社会捐赠减少，收入急剧下降；二是由于家庭收入降低，学生支付能力降低；三是由于财政困难，政府对高校的经费投入和支持减少。随着高校收入下降，学费开始普遍上涨。再加上家庭支付能力的降低，学生对资助体系的依赖日益强烈。美国高校市场化程度很高，政府对其制约和管控的方式与能力都比较有限。因此，民众对此普遍不满，改革高校学生资助政策的呼声很高。其实早在奥巴马竞选时期就提出要增加对高等教育的投入，加大对大学生的资助，要保障每一位大学生不会因贫困而上不起大学。[2]因此，高校学生资助政策无论从金融危机后的社会背景，还是奥巴马竞选时的承诺来讲都是其政府政策的重点之一。

当时，高校学生资助改革最好的选择是修订《高等教育法》或者通过新的法案。不过，要修订《高等教育法》必然需要经过很长时间的讨论，且需国会通过才可行。在这个过程中会有多方博弈，有很多不可控因素，而且需要花很长时间。如果要为高校学生资助设置新的法案，其困难和修订《高等教育法》的难度基本相同。而仅通过发布行政命令的方式，又不能使这些问题得到根本性的改善。[3]在这种背景下，对于奥巴马政府而言能采取的举措其实并不多。由于当时金融危机的影响已经非常明显，再加上奥巴马政府在竞选期间的承诺，社会对其高校学生资助政策产生了颇高的期待。因此，奥巴马政府一方面需尽快回应社会的期待，另一方面还要保证资助政策改革本身的针对性和有效性。在这种状况下，奥巴马政府采取了两步策略，第一步是在社会经济整体复兴政策和拨款中，将高校学生资助作为其中最重要的事项之一；第二步是对联邦政府高校学生资助中的各个项目分别进行改革和优化。

（二）奥巴马政府高校学生资助政策改革内容与举措

奥巴马政府在刺激社会经济恢复发展的《2009年美国复苏和再拨款法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009）中，将7870亿美元总体资金中超过1000亿美元用于教育领域，其中约200亿美元用于高校学生资助。[4]在日常经费方面，奥巴马政府时期联邦政府每年的教育经费都在增长，到其任期的最后一年，教育经费达到了近1000亿美元，其中高校学生资助的经费达到了近200亿美元。[5]在高校学生资助额度增加和规模扩大的同时，奥巴马认为以往的学生资助方式既低效又浪费，并且造成了很大的不公平，给家庭和联邦政府增加了负担。奥巴马政府首先改革的是“联邦家庭”贷款项目，主要举措是制定了由联邦政府取代银行成为放贷方的“直接贷款”制度。该制度的设立打破了长期以来学生贷款只能由银行来放贷的局面，联邦政府也成为重要的放贷主体。

同时，改革帕金斯贷款项目（Perkins Loan）。帕金斯贷款项目是《高等教育法》中设立的学生贷款项目，当时其最大的缺陷在于其以学生的学费为依据确定贷款额度，这与学生日益增长的其他方面的需求存在错位。[6]奥巴马政府增加了该项目的额度，降低了申请要求，并稳定其利率。[7]奖助学金中最主要的就是佩尔助学金项目。长期以来，佩尔助学金项目的额度时多时少，变化很大。2006年，小布什政府直接削减了佩尔助学金中的绝大部分，从而导致其基本形同虚设。[8]奥巴马政府首先确定了每年必须确保佩尔助学金的额度，且每年必须有所增长，增长的速度须高于通货膨胀速度。此外，奥巴马还进一步细化税收减免政策，推进“美国机会课税扣除”（American Opportunity Tax Credit），规定学生的大学学费可以从其家庭的应税额度中扣除。

（三）奥巴马政府高校学生资助政策改革成效分析

奥巴马政府作为民主党政府，延续了民主党人一贯的执政理念和风格，对高校学生，尤其是低收入家庭学生的资助是其政策的重要内容。更重要的是，金融危机后的高校学生资助政策还嵌入了经济发展和就业问题。因此，奥巴马政府在扶助弱势、促进公平的改革上取得了明显成效。一是在很大程度上保障了金融危机后大量贫困家庭学生的资助需求。从额度上来看，奥巴马政府对教育的拨款和学生资助是历届美国政府中额度最大的，且增加的部分主要面向弱势群体和低收入家庭。[9]为了更直接地帮助有需求的学生，其通过增加联邦政府的直接贷款，保障贫困学生的资助需求。2010年，奥巴马政府将联邦政府作为直接贷款的唯一借贷方，这进一步降低了贫困学生获得贷款的难度，让有贷款需要的学生几乎都能获得支持。二是完善了高校学生的资助体系。从奥巴马政府学生资助改革内容和举措来看，其涉及了高校学生资助的全部项目，并且将每个项目的对象、标准、条件等进行了比较清晰的规定，这极大地改变了之前各个项目之间资助对象不清的混乱状况。三是切实减轻了家庭和学生的负担。奥巴马政府为了减轻家庭和学生自身的负担，设置了家庭税收减免，同时还提高了无偿资助的范围，降低了免除还款的条件，这些举措切实减轻了家庭和学生的实际支出与经济负担。

奥巴马政府高校学生资助政策的改革，极大地满足了金融危机后学生和家庭以及社会的需求。奥巴马自己就是平权法案的受益者，因此奥巴马政府时期对各个族裔的学生非常照顾，不遗余力地推进平等性的公平。[10]但奥巴马政府高校学生资助改革的问题也非常明显，那就是这种平等性公平的资助政策极大地降低了资助的效率。有研究者指出，当前的高校学生资助政策让学生很容易拿到较高的资助，但是学习不努力、不思进取。[11]奥巴马政府对学生的资助是根据学生家庭的贫困状况来确定的，并且学生只有毕业之后才开始偿还，从而导致很多学生为了不偿还贷款而刻意地延迟毕业时间。[12]同时，由于贷款条件过于宽松，缺乏基本的监管机制，学生毕业后贷款偿还的违约率非常高。奥巴马政府直接贷款项目已经给联邦政府增加了沉重的财政负担，贷款的高违约率进一步增加了联邦政府的财政负担。

二、特朗普政府高校学生资助政策的改革及其成效

特朗普对奥巴马政府的高校资助政策非常不满，早在其候任时就对奥巴马政府的学生资助政策提出了很多批评。[13]上任之后，特朗普对高校学生资助政策进行了方向性改革，虽然饱受批评和争议，但也取得了一定成效。

（一）特朗普政府高校学生资助政策改革内容与举措

2015年底，奥巴马即将离任时美国白宫发布的数据显示，超过70%的大学本科毕业生未能偿还学生贷款，尚未还清的贷款总额超过1.2万亿美元，违约率近30%。[14]这也说明奥巴马政府高校学生资助政策确实存在明显的缺陷和不足。特朗普针对当时的众多问题提出学生资助政策急需改进。在竞选过程中，关于高校学生资助的问题，特朗普一直在强调竞争、市场作用等，这也成为特朗普政府高校学生资助政策改革的主要方向。特朗普执政后，这些理念很快便成为其政策内容，其高校学生资助政策相比于奥巴马政府时期发生了明显转变。在任期间，特朗普政府发布一系列关于高校学生资助的行政命令（Executive Orders）、宣言（Proclamations）、情况说明书（Fact Sheets）、总统备忘录（Presidential Memoranda）、声明和发布（Statements & Releases）、首脑会议（Summit）、总统讲话（Remarks）。虽然没有专门的法案颁行，但通过这一系列的行政命令、宣言、情况说明书以及相关法案等，将特朗普政府高校学生资助政策清晰地勾勒了出来。其一改奥巴马政府注重平等和关注低收入群体的方向，转而注重竞争和效率，强调市场作用的发挥，将学生的预期收入纳入资助考量的范围。综合分析特朗普政府时期高校学生资助政策，其改革内容和举措主要集中在五个方面。

第一，在理念上强调竞争和效率。特朗普认为，以公平为目的的政策带来的往往是不公平的结果，造成“逆向歧视”。他举例说，过分地对其他族裔和种族的照顾，导致的结果就是对白人的歧视。[15]因此，在学生资助政策中，特朗普极力反对对非洲裔、少数族裔等群体给予更多的优惠。他提出，美国的社会政策应该以阶层进行，而不是像现在以族裔和种族进行。[16]这一理念在学生资助政策中最直接的举措就是改变了对高校学生资助的方式，将绝大多数的学生资助项目从之前的配额型转变为竞争型。

第二，降低联邦政府的影响，注重市场的力量。特朗普竞选时就提出，当前联邦政府对教育管理太多，甚至扬言要取消联邦政府教育部。[17]虽然最终并未成行，但特朗普强调运用市场和社会力量管理的方式，在大学生资助政策中体现得非常明显。特朗普执政后，立即将奥巴马政府时期联邦政府的直接贷款规模大幅度缩减，改为个人和银行按照市场机制为学生提供贷款。[18]美国高校学生资助总额中约一半是通过贷款的方式进行的，奥巴马政府后期联邦政府成为直接贷款的唯一借贷方，但特朗普执政之后直接贷款的额度迅速缩小，私人和银行重新成为对大学生贷款的主要借贷方，市场重新成为学生贷款的主导。

第三，推进资助政策改革和着力降低学费并行。奥巴马政府高校学生资助政策的主要目标是通过各种方式和途径，提高对学生的资助额度。特朗普认为这一切都是存在问题的，而问题的根源就是大学自身不作为。他进一步指出，当前大学学费的涨幅远超过居民的收入涨幅，这是不合理的。[19]因此，特朗普提出除了改革资助政策外，还要降低大学学费。特朗普针对降低学费提出了三条途径，一是大学必须保证联邦政府资助学生的费用最大限度地发挥效用；二是以税收为杠杆，鼓励高校将学校的捐赠等收入直接用于减免学费；三是要求高校压缩办学成本，进而降低学费。

第四，将学生就业和未来收入预期纳入资助的依据。奥巴马政府时期，对学生贷款的主要依据是学生家庭收入状况。特朗普认为这一方式不能更好地创造价值，贷款应该将其所能创造的价值作为重要的考量依据。他要求，在学生资助中必须将学生毕业之后所能创造的价值也作为重要依据。[20]特朗普所谓的创造价值具体而言，就是要符合科技政策需求。具体举措就是工程类、技术类等专业的学生可以更容易获得资助，而文科、艺术等专业可能难以获得资助或者获得较少的资助。

第五，在偿还方式上增加还款额度和缩短还款年限。奥巴马政府为了促进学生在选择中的平等，规定学生毕业之后贷款偿还的额度不超过其月收入的10%。如果借款人一直依法偿还贷款，那么当其20年之后还没有还清的部分将被免除。特朗普将这一还款计划修改为学生月收入的12.5%，还款的期限设定为15年。这一偿还方式的目的是显而易见的，就是促进学生能够尽快还款。研究显示，当前美国大学毕业生还款的平均期限约为10年。[21]这表明，其实时间缩短并没有实质性影响，相比于奥巴马政府的还款计划，特朗普政府还款计划的额度总体会少一些，但每月还款额度的提升对那些还款困难群体来说，其实是增加了负担。

（二）特朗普政府高校学生资助政策改革成效分析

特朗普上任后，联邦政府的高校学生资助政策发生了方向性转变，这种转变与特朗普个人风格以及共和党人的执政理念有关系，也与奥巴马政府高校学生资助政策的缺陷有内在关联。还需指出的是，特朗普政府时期美国已经逐步走出了金融危机的阴影，这也为特朗普政府高校学生资助政策的改革提供了良好的改革环境。特朗普政府高校学生资助政策虽然饱受质疑和批评，但从结果分析，其还是有一定成效的。一是提高了联邦政府资助的效率，最直接的体现就是特朗普政府高校学生贷款的违约率下降了六成。[22]二是高校学生资助政策为科技人才培养发挥了一定支撑作用。有研究显示，特朗普政府后期有近四成家庭的孩子，因为联邦政府贷款和奖助学金而进入科技相关学科与领域，这极大地促进了美国科技人才的培养。[23]三是减轻联邦政府的财政负担。特朗普政府对学生的资助主要是通过两个方面的努力来实现，一方面是鼓励和督促高校降低学费，另一方面是给予学生贷款和助学金。督促高校降低学费基本是通过法律和行政的手段来实现的，联邦政府并无实质性财政支出。给学生的贷款和助学金由于允许私人和银行提供，联邦政府在学生资助方面的投入实际上是减少了，因此联邦政府的负担明显减轻，并且也减少了管理过程中造成的其他管理负担。

特朗普政府高校学生资助政策的不足主要表现在三个方面。一是总体上联邦政府对高校学生资助的额度减少，学生和家庭的负担增加明显。奥巴马政府对学生资助的额度达到了高峰，特朗普政府对高校学生资助的额度大幅减少。这虽然有客观因素，但是事实上增加了家庭，尤其是贫困家庭的负担。二是加剧了高等教育中的不公平。特朗普政府的学生资助政策出台时，很多私人和银行就提出他们会优先考虑偿还能力较强的群体，对于偿还能力较弱的群体，他们将会提高利率。[24]这造成的后果就是越贫困的学生，可能越难以得到银行的贷款或利率很高。此外，特朗普政府提出，贷款的申请需要考虑学生以后的就业前景和学生创造的价值状况，这在一定程度上也造成学生的自由选择权受限。特朗普一直在宣称要扩大高等教育中学生的选择权，但是从其学生资助政策分析，选择权更多的成为富裕家庭孩子的一种特权。对于贫困家庭的孩子而言，这实际上是缩小了其选择权，也意味着不公平的加剧。三是弱化了大学和联邦政府间的联系。特朗普认为，当前联邦政府的一系列行政法规对高校的管控，导致高校的成本非常大，这种状况应该改变。[25]政府减少对大学的管控，导致大学和政府之间的联系弱化。同时，特朗普政府教育经费的减少，也导致其对高校的其他项目的资助减少，政府对大学的影响进一步减弱。

三、拜登政府高校学生资助政策的回归与建构

特朗普政府在教育领域的政策几乎都掀起了不小的波澜，其中很多政策都饱受批评和质疑。正如前面所分析的，特朗普政府高校学生资助政策客观上提高了资助的效率，减轻了联邦政府的负担，但加重了学生及其家庭的负担和压力。在竞选过程中，拜登就将对高校学生资助作为高等教育政策的重要内容，并得到了美国高等教育界的支持。拜登就任后，对高等教育政策进行了一些比较重大的调整，高校学生资助政策是其重要方面。

（一）拜登政府高校学生资助政策的内容与举措

拜登政府就职之后，按照其设想着力推进高校学生资助政策从竞争向平等回归。其政策核心是增加联邦政府支出，减轻家庭负担，促进教育公平。[26]拜登政府的政策内容主要包括四个方面。一是增加学生贷款的规模，简化贷款和还款流程，允许通过破产解除学生的贷款。二是提升奖助学金额度，降低奖助学金申请条件，扩大覆盖范围。拜登准备将奖助学金额度提高一倍，并和通货膨胀挂钩，让助学金的额度随着通货膨胀能够增长。增加额度后的奖助学金基本能覆盖学费的60%～70%。三是降低学生助学贷款的还款负担。拜登提出，年收入低于2.5万美元的个人免除还款额度，年收入高于2.5万美元的人将其收入的5%用于还款；对于完全履约的贷款学生，在还款20年后还有贷款的将免除还款；免除年收入低于12.5万美元家庭的学生公立大学学费。四是通过立法推动学生进入社区学院接受免费教育。他还提出，提供600亿美元支持社区学院及其培养体系建设，让所有有需要的学生都能免费进入社区学院接受高等教育。同时，拜登修正公共服务贷款豁免计划，为参与公共服务的高校学生提供1万美元的贷款豁免，政府雇员、学校等机构人员自动加入该计划。他还将额外为少数族裔高校学生提供180亿美元的助学金。从改革方向上分析，拜登回归到了民主党人一贯的以平等、公平和扶助弱势为特征的资助政策路径上。

（二）拜登政府高校学生资助政策的成效分析

拜登上任初期和奥巴马上任初期的状况颇为相似，奥巴马上任初期是金融危机波及，拜登上任时期则是新冠肺炎疫情肆虐。拜登作为奥巴马政府时期的重要成员，延续了奥巴马政府高校学生资助政策的基本方向，但也继承了特朗普政府政策一些合理的成分，如增加科技领域奖助学金的项目和额度。但对特朗普时期奖助学金的竞争性则选择性地放弃，取而代之的是强调公平和平等。这在拜登政府高校学生资助政策意图着力加大对黑人学院、部落院校的资助中体现得非常明显。拜登的竞选宣言是“建设更美好未来”（Build Back Better）。这有两个层面的含义，一是对奥巴马政府时期的革新，二是对特朗普政府时期混乱的重建。拜登政府也确实在奥巴马政府和特朗普政府政策的基础上，根据疫情以来美国社会对高校学生资助政策的需求，做出了很多调整和改革。从当前政策分析，拜登政府的改革旨在增加对高校学生资助的强度；通过增加联邦投入增加奖助学金，减少学生贷款，优化资助结构；通过设置新的项目，丰富资助的项目和内容。不过，从拜登就职近一年来政策的实际效果分析，很多方面与其目标仍存在明显差距，政策推进面临很多挑战。并且从近几个月美国两党的意见来看，其分歧仍很大，包括学生资助的相关法案也一直存在争论，政策推进缓慢，成效不佳。政策最终效果和发展如何尚须进一步观察与分析。

四、当前美国高校学生资助政策的主要特征及其挑战

美国总统竞选时期的宣言和承诺，与其就任之后的实际政策和行动大都会存在差异，实际情况并非其在竞选中所宣扬的那样激进或全面。这一点在奥巴马政府和特朗普政府时期尤为如此，也是美国政治和政策的一种特色。因此，分析一届政府政策的本身意义可能比较有限，分析其政策的特征及其面临的挑战能帮我们对其有更深刻的了解，对我们理解和采取相应的应对措施更有价值。

（一）当前美国高校学生资助政策的主要特征

如前所述，拜登政府高校学生资助政策在继承奥巴马政府政策的基础上有很多新的举措，也吸收了特朗普政府的一些合理做法。同时，针对当前的实际需求做了许多调整。总体上，拜登政府高校学生资助政策有三个特征。

一是以平等性公平为方向，增加了资助种类，扩大了资助范围。高等教育是拜登政府政策的重点，政策内容庞杂。围绕推进平权和重塑中产阶级两大目标，拜登提出了一个庞大的高等教育的支持构想。对高校的支持、对高校相关组织的支持以及对学生的资助构成了该支持构想的基本框架，其中对学生的资助是支持构想的重中之重。对学生的资助除了学生贷款、奖助学金、减税计划外，还设立了学费免除、学费补助等项目。改革后，资助体系基本能保障所有准备进入大学学习的学生的基本需求。除了法律所规定的学生资助种类外，拜登政府还设置和支持了一些针对特定弱势群体，如非洲裔美国人、印第安人等的项目。因此，增加资助种类，扩大资助范围，增强了联邦政府资助体系的保障性是拜登政府学生资助政策的基本特征。

二是在保障平等性公平的基础上运用竞争。奥巴马政府学生资助政策让学生获得了更多的资助，对学生的资助也更加平等，但这是通过联邦政府庞大的经费投入获得的。面对奥巴马政府政策的不足和联邦政府的巨大财政负担，特朗普政府引入竞争机制，提高了联邦政府学生资助经费的效率。拜登政府学生资助中的主流方向仍是平等性公平。如对各个群体首先进行配额资助，保证弱势群体在资助中能够获得基本保障。但是拜登政府高校学生资助政策对资助的方向进行了规定，对科技领域的资助更多，同时资助的额度也和学生选择的学科相关。选择的学科在规定范围内就资助更多，不在范围内就少一些。这种竞争机制的引入和运用，也是拜登政府政策中一个很值得关注的特征。

三是高校学生资助政策和其他政策联系更紧密。美国正在努力重振制造业，努力让其在科技领域的领先和领导地位能保持。美国不仅从国外引进科技人才，同时在本国人才培养方面也下了很大力气，而且认为这才是最主要的途径。[27]当前美国联邦政府学生资助对象和要求的变化，势必让一些学生转向学习能获得贷款或助学金的学科。这种资助政策的导向能引导更多的学生学习工程、科技、计算机等学科和专业，这对当前美国整个社会发展和科技发展而言是非常有利的。尤其对联邦政府资助体系更为依赖的低收入家庭而言，这种引导更为明显。

（二）当前美国联邦政府高校学生资助政策面临的挑战

金融危机以来，美国联邦政府高校学生资助政策已经过两次重大变革。当前拜登政府在奥巴马政府和特朗普政府政策的基础上，提出的高校学生资助政策的框架已经比较清晰，但很多具体内容仍存在争论，充满变数和挑战。这主要集中在如下三个方面。

一是资金来源仍充满变数。拜登政府庞大的高等教育支持计划，需要持续投入大量的资金。其计划未来十年在教育领域投入4.1万亿美元。[28]这么庞大的支持在美国教育史上没有先例。对于资金的来源，拜登曾乐观地表示途径和方法很多，增加税收是其中之一。不过这么庞大的支出，在当前联邦政府赤字节节攀升的状况下能否顺利推进是一个未知数。2021年10月，拜登已经将其计划中的支出缩减为1.2万亿美元，但仍没有得到国会议员的明显支持。[29]并且当前美国国会虽由民主党控制，不过总体上的优势非常微弱。增加税收的法案要顺利出台仍面临很多困难。拜登所言的其他方法到底是什么，也没有明确的答案。拜登如此大额度的高校学生资助的资金来源充满不确定性。

二是逆向歧视问题仍是难以绕过的难题。特朗普政府一直对平权运动中产生的逆向歧视问题充满排斥，其一直在尽力消除逆向歧视，不遗余力地增强学生资助中的竞争性，但这又造成了更多的不公平。在特朗普政府学生资助政策出台时，很多私人和银行就提出他们可能会优先考虑偿还能力较强的群体。对于偿还能力较弱的群体则通过其他方式进行，如提高利率。拜登政府通过加大对弱势群体的支持和竞争机制的运用，在一定程度上缓解了这种矛盾，但拜登政府的高校学生资助政策方向仍是平等性公平，对弱势群体的大力支持是基本方向，竞争机制运用非常有限，在这种状况下对强势群体的逆向歧视仍是突出问题。[30]当前，美国社会存在严重的内部撕裂，该问题如果在政策方面不能很好地考虑和解决，就可能会进一步加剧社会撕裂，并且产生更多的争论。如何调整和解决这一问题，拜登政府当前的政策关注较少。

三是拜登政府的政策能力和政策决心仍有待进一步观察。拜登政府高校学生资助政策体系庞大，学生资助的额度普遍提高，申请条件较低，这对低收入群体具有很大的吸引性。正如前面已经提到的，美国总统在竞选时和倡议中的政策与实际政策及其行动之间往往存在一定差距。这有两方面因素，一是政策能力，二是政策决心。政策能力是拜登政府是否有能力将其宣扬的政策变成现实政策，政策决心是其是否真的想把宣扬的政策变成现实政策。从近几个月拜登政府的执政过程分析，其在资金筹措、意见协调等方面的能力与社会期待有较大差距。在政策推进中，拜登政府为了一些法案的通过，常常会在另一些方面做出妥协。如刚刚通过的基建计划，就是在教育方面做出了妥协。高校学生资助政策会不会成为其他政策妥协的代价，即拜登政府在高校学生资助方面的政策决心还有待进一步观察。

近年来，在各国经贸、科技竞争以及疫情影响下，世界主要国家都在增加对高校学生的资助。这种国际趋势对拜登政府政策的调整可能会产生一定影响，而且这种影响当前尚不容易具体分析，但其影响必然是相互和长期的。