全球教育联盟参与全球教育治理的框架、过程与路径

韩茜

（中山大学马克思主义学院，广东广州 510275）

全球教育治理是指国际社会各行为体通过协调、合作、确立共识等方式参与全球教育事业管理，以建立或维持理想国际秩序的过程。[1]在世界范围内，就全球教育治理而言，没有哪一个国际组织比联合国教科文组织发挥的作用更加重要，对全球教育发展的影响更大。[2]自2020年新冠肺炎疫情暴发以来，联合国教科文组织一直站在重建全球教育治理体系的最前沿，通过组织教育研讨会、报告最新数据、提供人力和资金支持、与其他国际组织合作等方式参与全球教育治理，其中成立全球教育联盟（Global Education Coalition）是教科文组织有效推进全球教育治理的创新手段，产生了非常显著的促进作用，得到了国际社会的认可、支持与响应。联合国教科文组织教育部门助理总干事斯特凡尼娅·贾尼尼（Stefania Giannini）指出了全球教育联盟的独特之处：“它是全球团结与新多边主义的典范。”[3]鉴于此，本文基于全球教育联盟成立的背景与优势，探索以全球教育联盟为代表的联合国教科文组织参与全球教育治理的行动框架、运作过程与实施路径，以期对其参与全球教育治理的趋势进行解读和研判。

一、全球教育联盟成立的背景与优势

自1945年11月成立以来，联合国教科文组织始终将建立全球合作伙伴关系视为应对全球挑战的优先事项与长期举措。据统计，1945年11月至2021年10月，教科文组织已与193个国家和地区，[4]超400个非政府组织建立了正式伙伴关系。[5]面对“百年一遇的全球危机”，联合国教科文组织牵头成立全球教育联盟，为推动构建人类命运共同体做出实质性贡献。

（一）全球教育联盟成立的背景

2020年初，突如其来的新冠肺炎疫情给全球教育带来巨大冲击。根据2022年2月28日教科文组织的统计，全球仍有6个国家的学校完全关闭。[6]受经济发展水平的限制和历史遗留因素的影响，非洲、拉美、南亚的发展中国家普遍存在电力紧张、在线学习平台匮乏、教师数字化水平不高等问题。面对全球教育不平等加剧，联合国教科文组织迅速动员多方力量，于2020年3月成立全球教育联盟，以确保学生“停课不停学”。

目前，全球教育联盟已汇集来自多边伙伴、非营利组织、民间社会、学术界、私营部门和媒体机构的200位成员。其中既有国际层面的联合国、世界卫生组织、世界银行、经济合作与发展组织等，也有来自私营部门的微软、谷歌、“元宇宙”（Meta）、大型公开在线教育项目（Coursera）、云视频会议工具（Zoom）、伟东云教育、华为等，还有一些公民社会组织和非营利组织，如可汗学院（Khan Academy）、救助儿童会（Save the Children）、维基百科基金会（Wikipedia Foundation）等，以及英国广播公司（BBC）等媒体组织。此种大规模的公私合作能够极大聚合全球教育资源与治理力量，以至少两个成员参与的联合行动，增加全球所有学生的受教育机会，并进一步构建和完善全球教育治理体系。对此，联合国教科文组织总干事奥德蕾·阿祖莱（Audrey Azoulay）强调：“合作是前进的唯一道路。发起这一联盟意在呼吁采取协调和创新的行动，以实现着眼于包容和公平的解决方案。这些方案将不仅在现阶段为学生和教师提供支持，并将在整个恢复过程中发挥作用。”[7]由此可见，全球教育联盟绝不是暂时性的全球教育合作组织，而是联合国教科文组织旨在推动全球教育可持续发展的长期规划。

根据疫情发生后的全球教育状况和联盟成员的共同愿景，全球教育联盟成立的目的可分为三个层次。其一，疫情期间，保障学习的连续性和公平性。“新冠肺炎疫情大流行导致了有史以来最大规模的教育中断”[8]，体现并加剧了现有的全球教育不平等。跟进全球最弱势学生的受教育状况，为紧急情况下的学习者提供高质量远程教育方案，最大限度地保障教育公平是联盟成立后的当务之急。其二，疫情过后，确保教育回报不断增加。教育回报是指个人或社会因受教育程度的提高而获得的利益。[9]全球教育联盟在网络连通、性别平等和教师技能三大领域的持续投资不仅能使每个利益相关者获得物质回报，而且有积累人力资本、构筑全球凝聚力和推动全球教育可持续发展等长远之效。其三，进一步加强全球教育体系的韧性。疫情只是人类面临的全球性挑战之一，资本逻辑对智能技术的支配使人类从后工业社会转向了集自然灾害、武装冲突、事故灾难和公共卫生等为一体的“风险社会”。面对全球疫情持续肆虐和未知风险聚集，全球教育联盟致力于创造一个超越物质技术依附，用教育“情感共同体”构筑更加团结、更具韧性、更显公平的全球教育治理体系。

（二）全球教育联盟的优势

全球教育联盟是联合国教科文组织支持成员国应对全球性教育挑战的重要平台。[10]与以往教科文组织倡导的国际合作不同，全球教育联盟不仅在成员数量和治理实践上有所突破，而且对维持全球教育资源的供需平衡、保障数字时代教育公平和推动全球教育治理不断成熟具有独特优势。

其一，快速与高效的执行力。虽然世界各国已经采用各种远程学习方案来度过面对面教学的空窗期，包括运用高科技实现远程视频教学、依靠广播和电视开展远程教育，但疫情结束的不确定性与毫无准备的在线教学使这些行动显得较为乏力，“如果停课时间延长，困难就会倍增”[11]。为了应对长期停课的局面，全球教育联盟迅速动员，2020年3月至2021年3月，全球教育联盟已参与112个国家的233个项目，其中包括5次全球教育调查、4项大型教育任务、3项大型教育运动，至少有4亿名学生和1200万名教师受益于联盟行动。[12]

其二，整合多方教育资源的号召力。在短期内，全球教育联盟并不会取代当地教育系统重建中的国家政府角色，也不会阻碍世界各国采取其他教育应对措施，而是让电信公司、教育技术行业和媒体组织等新成员介入，以配合和支持国家政策。[13]例如，在媒体组织方面，欧洲广播联盟、法国媒体世界、古利非洲（Gulli Africa）、凤凰卫视有限公司都是当地知名度高但与教科文组织鲜有合作，甚至从未合作过的媒体组织。如今，这些机构都已成为全球教育联盟的重要成员，在通过广播和电视开展远程教育、为学生提供免费在线教育服务和广泛报道联盟新闻等方面做出卓有成效的努力。

其三，基于联盟成员和行动偏好的影响力。经过近一年半的联合行动，全球教育联盟的成员与治理实践几乎涵盖全球教育的重要领域，对促进全球教育复苏发挥强劲支撑作用。2020年9月，联合国大会高级别边会（United Nations General Assembly High-Level Side Event）一致表示将大力支持全球教育联盟。此次参会的是在全球、地方或区域有影响力的各国元首、政府间组织、教育部长、私营部门、教师、学习者代表。[14]此外，作为实施全球教育治理和扩大联合国教科文组织影响力的一条重要途径，全球教育联盟“优先考虑非洲”的行动倾向对促进全球教育平等、消除全球教育歧视有引领示范效应。正如塞内加尔教育部负责人表示：“联合国教科文组织牵头的全球教育联盟，为塞内加尔教育部提供了学习设备，还为教师和学生提供培训，对推进塞内加尔，乃至非洲重建教育体系起到重要作用”。[15]

二、全球教育联盟参与全球教育治理的行动框架

行动框架是以行动为导向的解释图式，它能够激发社会成员的集体行动并使之合法化。[16]根据联合国教科文组织发布的《教育2030行动框架》，全球教育联盟参与全球教育治理的行动框架由治理理念、治理目标、治理方式和治理机制构成。这四个维度各有侧重，但它们又是一个互相作用、动态演进的整体（见图1）。

图1 全球教育联盟参与全球教育治理的行动框架

（一）治理理念：保障所有学生的受教育权

“人人都有受教育的权利”是被写进《世界人权宣言》的基本人权。然而，新冠肺炎疫情导致的教育中断不仅使全球约2400万儿童和青少年无法返回学校，[17]而且向远程教育的快速转变也凸显了全球在教育基础设施建设和教师能力培训方面的数字鸿沟。更为关键的是，全球数字化浪潮拓展了“受教育权”的概念边界，比如学生的数据隐私权、社交和情感能力以及获得终身学习的机会等，很有可能使原本就存在教育之中的基于残障、性别、收入、种族、宗教、移民等教育歧视变得更加难以祛除。承继联合国教科文组织对受教育权的界定与主张，全球教育联盟在成立之初就公开表明自己的理念，即在这一前所未有的混乱时期保障受教育权。联合国教科文组织也在世界教师日、国际扫盲日和国际教育日等纪念活动上公开倡导“保障所有人的受教育权”“不让任何人掉队”的教育理念。不过，联合国教科文组织对受教育权的理解大多停留在生存权和发展权层面，对进入数字时代后个体能否自主选择教育并没有做出解释，这有待理念上的突破与深化。

（二）治理目标：实现包容且公平的优质教育

联合国《2030年可持续发展议程》将“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”列为可持续发展目标之一。具体地说，“优质教育”应具备以下特征：免费中小学教育、增加获得优质学前教育的机会、消除教育中的所有歧视和加强发展中国家优质教师的供应等。[18]然而，疫情危机大大减缓了这一目标的实现进度，并严重影响全球教育可持续发展的进程。考虑到全球疫情的持续性与教育恢复的紧迫性，在联合国教科文组织的建议下，全球教育联盟将其目标定为：充分利用高、低和非技术方案，帮助各国实施创新且符合国情的远程教育；促进教育普及和公平；确保各成员之间协调一致，减少重复工作；促进学生安全返校，避免辍学率激增。[19]这些目标通过提供资金支持、投资优质基础设施、共享优质教育资源、展开教师技能培训、增加就业岗位和创业机会、提供健康和营养服务等途径，将中小学教育、高等教育、职业技术教育和危境教育（Education in Emergencies）一同纳入“实现包容且公平的优质教育”的治理轨道，有助于保障危机时期的学习质量和教学水平。

（三）治理方式：“三措并举”的精准式治理

治理方式是多元治理主体参与公共事务的手段、方法、形式的综合，精准式治理的运用有利于节省治理成本、减少治理阻力。当前，全球教育联盟参与全球教育治理的方式主要有物资援助、财政投资和伙伴支持三项举措。

其一，展开技术、人员、设备等方面的物资援助。譬如，全球教育联盟中的毕马威（KPMG）、微软和世界粮食计划署提供了长达6个月的免费人员服务，以帮助部分国家开发在线教育数据库和创建线上学习项目。[20]其二，提供财政支持，尤其是在网络连通、性别平等和教师技能三大领域。由联合国教科文组织、联合国儿童基金会、世界银行成立的疫情专项财政小组已经收获2500万美元赠款，将会在保持全球教育平衡、确保学习的连续性以及监测和评估影响三个领域进行投资。[21]其三，召集非全球教育联盟成员参与。2021年，非全球教育联盟成员哈姆丹杰出学术成就基金会（Hamdan Bin Rashid Al Maktoum Foundation）表示将支持教师旗舰项目下的全球教师校园（Global Teacher Campus）扩大其业务并增加受益者的数量。[22]

实际上，全球教育联盟之所以可以通过上述途径参与全球教育治理，关键在于疫情对个体正常生活的入侵使其真实地感受到与他人的共存关系，并将团结、协作、互惠的情感需要置于物质需要之上。加之联合国教科文组织在全球教育治理中的合法性与影响力，便可以通过高强度的非政治性动员在联盟内部形成一种治理合力，从而较为精准地落实联盟行动，有效克制碎片化治理的弊端。

（四）治理机制：多元主体协同参与的交叉治理

保持治理体系有序运行的前提在于创建能够化解主体利益冲突并使其采取共同行动的治理机制。全球教育联盟参与全球教育治理的机制主要分为国家干预机制、主题运行机制和数据评估机制。

其一，国家干预机制。全球教育联盟的国家干预措施是根据当地政府的行动计划和教育需求制定和部署的，其前提条件是要获得当地政府的许可并与该国的教育发展相适应。例如，全球教育联盟的第一要务是着重帮助各国制定适当的教育政策，具体包括向国家当局提供技术援助、展开政策咨询和对话、开发适当的教育监测系统等。其二，主题运行机制。网络连通、性别平等和教师技能三大主题的确立是联合国教科文组织基于对国家当局教育需求的监测和全球教育联盟提供的支持相匹配的结果。三个主题分别对应三项教育任务：全球技能学院、全球学习之家和全球教师校园，每个任务的目标是惠及100万人。[23]其三，数据评估机制。全球教育联盟中的微软、谷歌、“元宇宙”（Meta）等拥有强大的数据接入、处理和分析能力，在建设国家数字化教育资源中心、开发远程学习平台、创设虚拟教育环境等方面提供重要数据支持，并承诺遵循相关数据伦理规则，以保护学生和教师的隐私。

可见，全球教育联盟整体上形成了多元主体协同参与的交叉治理机制，其显著特点是摒弃依靠自上而下的国家干预的老路，建构跨国别、跨领域和跨学科的功能性耦合关系。

三、全球教育联盟参与全球教育治理的运作过程

相比于疫情发生前，联合国教科文组织主要通过管理系统（教科文组织大会、执行局、秘书处）和外溢系统（地区、次地区与国家办事处、一类与二类研究中心、与非政府组织的合作网络）参与全球教育治理，[24]当前全球教育联盟参与全球教育治理的运作过程已突破既有全球治理理论的预期，并随着持续性的治理实践呈现新模式。若将此运作过程看作国家当局与全球教育联盟间的单向运作，则可将这一过程分为动员、协调、匹配和供给四个环节。

（一）动员多元主体实现有效应对

动员是对人们参与特定活动或工作的一种发动行为。无论是发生在组织内部还是组织外部的重大治理实践，动员都构成了实现特定治理目标和寻求某种秩序变迁的前置步骤，且动员的机制、策略与技术在某种程度上关乎治理成败。[25]全球教育联盟参与全球教育治理不是运用行政力量的政治动员，也不是讲求物质利益的市场动员，而是基于历史经验与教育愿景的协作动员，具体表现为全球教育联盟与多元主体的双向互动。例如，为应对2020年8月发生在贝鲁特的毁灭性爆炸，全球教育联盟动员募集了1130万美元，以帮助当地灾后教育系统重建。[26]此外，全球教育联盟还与政策制定者接触，动员国际社会早日制定灾后教育恢复计划，以确保获得全球范围内的政策和舆论支持。由此可见，全球教育联盟发起的协作动员不仅能够激发潜在治理主体的参与动机，促使他们自愿加入联盟参与全球教育治理，而且能够实现多元主体间的优势互补、资源共享、精诚合作，避免机械化组合或强制性组合的危害。

（二）全面协调确保治理有序运行

从国际协调的维度来看，在没有强权政治或霸权主义的介入下，协调各方在独立自主和平等尊重的基础上可以建立相互协作和主动配合的良好关系，从而有效利用各种资源，实现共同预期目标。在参与全球教育治理的过程中，全球教育联盟的作用是加强协调和促进合作，并利用其资源和服务满足国家当局需求。突出表现为，国家当局不能直接向全球教育联盟请求援助，而是经由联合国教科文组织审批，由全球教育联盟、教科文组织办事处和当地教育部门共同行动。在这个过程中，全球教育联盟主要发挥全面协调作用，从磋商、对接、审核、监管到考核、验收、评估和奖罚等一系列程序，都有联盟成员参与其中，确保整个流程有序运行。可见，相较于世界银行、联合国儿童基金会和经济合作与发展组织的咨询地位，全球教育联盟依靠联合国教科文组织的历史功绩与合法性优势，为自身增添了参与全球教育治理的灵活性。

（三）匹配现有教育资源以满足实际需求

在组织管理学领域，匹配可分为价值观匹配、需求-供给匹配和要求-能力匹配。[27]全球教育联盟参与全球教育治理的匹配侧重于需求-供给匹配，即全球教育联盟所能提供的资源、平台与国家当局的教育需求相一致。如全球教育联盟可以通过国际职业技术教育培训中心（International Centre for Technical and Vocational Education and Training）将国家当局在职业技术培训方面的需求与全球技能学院的资源相匹配，从而开展适应性的教育服务工作。同时，各国政府也可以通过与联合国教科文组织秘书处的正式通信来请求联盟援助，教科文组织会根据当地的真实需要、联盟成员的资源以及可能产生的影响，努力使这些请求与联盟成员的承诺和提供的援助相匹配。如此一来，全球教育联盟就可以在资源配置与实际需求相匹配的情况下找到一条清晰的路线，提升治理行动的敏捷性与执行国际规则的权威性，缓解全球治理供需不平衡的矛盾。[28]

（四）利用高、低和非技术方案提供远程教育

为了跨越全球教育中的数字鸿沟，全球教育联盟致力于发展高效且符合伦理的智能技术来优化教育供给，发展远程教育。在全球教育联盟中，“确保每个学生和教育机构都能联网，支持各国利用高、低和非技术解决方案发展远程教育”[29]被定为优先事项之一。这一策略旨在通过方法指导、技术支持、资源和平台开发以及能力培养来缩小数字鸿沟，扩大远程教育规模。具体涉及数字学习管理系统、大型开放式在线课程平台（MOOC）、移动阅读应用程序、视频直播通信协作平台以及远程学习解决方案的数据库。确定这一优先事项的原因在于全球仍有一半人口处于“断网”状态，只能依靠教师和使用其他替代性方法，如电台、广播、电视，才能保障远程教育的连续性。这一教育现状也向全球发出警告，过度的技术依赖容易掩盖教育的情感功能与人本视野，被动的在线学习过程、较低的数字教育门槛与长期的技术使用习惯，容易使人陷入技术万能论者制造的教育幻象，从而为知识垄断与技术异化提供机会。

总体来说，全球教育联盟参与全球教育治理的运作过程是一个从国家当局到全球教育联盟的治理单循环，即从“动员多元主体实现有效应对”到“全面协调确保治理有序运行”，再到“匹配现有教育资源以满足实际需求”，最后“利用高、低和非技术方案提供远程教育”的治理过程。四者之间具有严格的先后顺序，任何环节的缺失或颠倒都会引起治理秩序混乱，导致治理成效降低。但实际上，全球教育治理是一个复杂多维的综合系统，并不是线性排列和保守封闭的，全球教育联盟的治理行动也无法点对点或点对面地覆盖全球，理论阐释仅仅是以客观证据为依托，将动态的全球教育治理过程加以抽象化和理论化，以期能够诉诸简单直观的方法解释现实问题。

四、全球教育联盟参与全球教育治理的实施路径

后疫情时代，全球教育治理总体呈现“旧伤未愈又添新伤”的双重局面，这个局面促使全球教育联盟的治理行动既要符合其行动框架与立场主张，又要贴合数字时代的发展趋势与教育现状，更为重要的是，能够有效发挥其治理优势，予以展望全球教育治理美好前景。

（一）重续以受教育权为基础的全球教育契约

“契约”是一个源于西方的哲学概念，卢梭（Jean-Jacques Rousseau）在《社会契约论》中指出社会契约所要解决的根本问题是：“要寻找出一种结合的形式，使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由。”[30]社会契约的观点成为西方国家和组织参与国际行动的逻辑来源。譬如，世界银行提出必须要设计一项社会契约，确保人人—— 不论其社会经济背景、种族或性别如何—— 都能享有优质教育。[31]联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯（António Guterres）也呼吁：“应对这场大流行病以及之前普遍存在的不满情绪的举措，必须建立在为所有人创造平等机会并尊重所有人的权利和自由的‘新社会契约’（New Social Contract）和‘全球新政’（New Global Deal）的基础上”。[32]其中，教育是推动建立“新社会契约”的关键。

承接西方人权观念与联合国的社会契约思想，全球教育联盟以保障所有人的受教育权为基础，通过全球教育公约、计划、指南和建议等形式，与合作伙伴共同履行全球教育契约。例如，在难民的受教育权问题上，全球教育联盟按照联合国教科文组织《难民问题全球契约》中的教育规定，坚决维护和保障难民的受教育权，确保所有人都能在家中学习和安全复课，并为受到疫情影响的难民提供学习机会。此外，全球教育联盟中的17个成员已达成数字技能的专属契约，并积极利用全球技能学院的资源，帮助青年在全球数字化经济和劳动力市场中快速成长。[33]

（二）提供免费教育服务助力实现优质教育

“确保包容和公平的优质教育”并不是一个独立存在的目标，而是处于与其他可持续发展目标相互作用的动态结构之中。通过“确保包容和公平的优质教育”能够直接促进其他可持续发展目标的完成，例如体面的工作、经济的发展、不平等现象的减少、建设和谐且包容的社会。当前，“确保包容和公平的优质教育”已经得到全球的广泛认可，对世界各国的教育实践产生了深刻影响。譬如，新西兰奥克兰大学长期致力于为所有人提供包容和公平的优质教育，并在支持教师重返课堂、开放STEM在线资源、为经济条件差的学校提供数字技术方面产生积极影响。[34]

考虑到当前世界各国经济生产的长期停滞与国家内部的贫富差距，为了确保优质教育的如期实现，支持全球教育恢复，全球教育联盟为学生提供了免费的远程教育解决方案与数字教育工具。例如，美国教育机构“常识教育”（Common Sense Education）推出线上教育网站广泛开放学校（Wide Open School），该网站汇集了出版商、非营利组织和教育公司的教育资源，向受疫情影响无法参与学校教育的美国学生和家长提供免费的学习内容。[35]世界科技巨头微软正向学生和教师提供免费的数字技能培训。[36]全球教育联盟旗下的 “全球学习之家”也调动了庞大的教师队伍和数字资源，使学习者能够在任何地方和任何时间接受优质的免费在线课程辅导。[37]这些治理行为体现了一个超越资本的治理观念的转变，有助于从新冠肺炎疫情危机中推动以人为本的教育复苏。

（三）利用合作伙伴关系推动全球数字化教育转型

合作伙伴关系是联合国教科文组织应对全球挑战，推动可持续变革的关键驱动因素，它已深刻嵌入教科文组织处理全球公共事务的方式之中，成为教科文组织解决全球治理难题的一把“利器”。长期以来，联合国教科文组织一直与各国政府、联合国系统成员、其他政府间组织、非政府组织、私营部门、企业和慈善基金会等展开合作，并在2013年推出“综合伙伴关系战略”。该战略旨在通过各成员间的共同努力，更好地分配组织资源、提高组织的竞争力和影响力。[38]然而，2018年，美国和以色列以政治偏见为由正式退出联合国教科文组织，对该组织在性别平等、文化普及和科学研究等重要议题上的国际合作造成了严重损害。为了重塑组织的话语权，联合国教科文组织利用教育这一涉及多方面的重大国际议题加速扩大合作版图，在各教育分支建立合作伙伴关系，其中全球教育联盟是最具代表性的合作模式之一，在推动全球数字化教育转型方面产生了深刻影响。

此次疫情将一直处在学校教育系统“外围”的数字化教育推上了风口浪尖。正如著名教育学者阿特巴赫（Philip Altbach）所说：“这场流行病告诉我们，数字化将成为教育越来越重要的一个方面——特别是对学生和教师流动、专业发展以及教学和学习的影响。”[39]为了避免几十年的努力功亏一篑，全球教育联盟革新全球合作伙伴关系形式，尤其是在公私伙伴关系方面，具体表现为全球教育联盟中的私营部门通过捐赠资金和技术支持参与到全球教育治理当中，与其他合作伙伴共同促进全球数字化教育转型。例如，全球教育联盟调动华为、微软、大型公开在线教育项目（Coursera）、国际商业机器公司（IBM）的数字资源，为100万青年提供获得远程教育和数字技能的机会。[40]值得一提的是，全球教育联盟2022年的一项行动方案指出：“全球教育治理决不能仅限于数字技术，必须在整个全球教育系统中鼓励创新。”[41]对此，或许可以理解为，全球教育联盟已经意识到当前全球数字化教育的局限与乏力，更加强调从政策层面推动全球教育治理。

（四）借助科学数据强化全球教育监测

解决全球教育冲突的一个基本前提是加强全球教育监测，这种监测需要以科学数据为支撑，这样既可以揭示问题的程度，也有利于加强以证据为基础的决策和行动，确定治理的切入点。[42]根据联合国教科文组织的宪章条例，科学数据除了是教科文组织每年一次全球教育监测的重要内容，也是其提供资金、人员和技术援助的重要参考。历史上，不乏因数据缺失导致数百万儿童被剥夺受教育权的例子。譬如，一项针对51个中低收入国家的研究发现，由于缺乏可靠的教育数据系统，残障儿童的学前教育状况成为“科学数据贫乏区”(Data-Poor Region)。[43]虽然近几年国际社会对联合国教科文组织的科学信任度有所增加，教科文组织也成立了专业化的统计研究所进行数据收集与分析，但建立在大规模实证调查基础上的全球教育监测依然存在极大的测量误差和数据不完整性。

为了弥补数据收集的短板，增强全球教育监测的说服力，联合国教科文组织要求全球教育联盟加强和规范科学数据管理。疫情发生后，全球教育联盟的主要任务之一就是收集、发布和共享数据。目前，联盟已在全球112个国家展开了5次全球教育调查，并与联合国儿童基金会、世界银行、经济合作与发展组织联合展开大规模数据收集和宣传。此外，根据2021年3月全球教育联盟发布的《支持新冠肺炎疫情暴发一年后的学习恢复》（Supporting Learning Recovery One Year into COVID-19）报告，全球教育联盟在2020年已经完成了两轮数据收集，包括各国政府对从学前教育到中学教育的学校关闭的反应。第一轮调查由118个国家的教育部门官员于2020年5月至6月完成，第二轮调查由149个国家的教育部门官员于2020年7月至10月完成。前两轮数据收集的主要结果在2020年10月公布。[44]由此可见，全球教育联盟的数据治理正在不断强化，治理过程也趋向协同与公平，但伴随数据的嵌入，这些技术红利并没有完全打开全球教育治理的“黑箱”，有关如何在治理透明化的同时确保信息安全，如何在决策科学化的同时体现人文关怀，如何在治理精细化的同时避免隐私侵犯等余问仍在继续。[45]

五、讨论与思考

在教育全球化和后疫情时代背景下，全球教育治理的有效实施有赖于“看得见的手”和“看不见的手”之间的灵活运用。“看得见的手”强调全球各教育治理主体的协商与合作，“看不见的手”是指创新且具有韧性的全球教育治理体系。作为参与全球教育治理的组织典范，全球教育联盟采用诸如数据收集、信息和出版物发布、组织协调、比较研究以及监测评估等柔性工具，将“两只手”有机结合起来，并以其独特的运作方式为全球教育治理提供交流、协商和合作的平台。新冠肺炎疫情发生以来的全球教育治理实践证明，全球教育联盟参与全球教育治理的行动框架、运行过程和实施路径的确非常适合当前全球教育治理现状，是构建面向“善治”的全球教育治理新范式。

但遗憾的是，作为全球教育联盟的发起者与管理者，联合国教科文组织却伴随全球教育治理进程深陷组织泥淖，进而危及全球教育联盟的正常运作。其一，政治化运作模糊组织初心。在大国角力的影响下，成员国为了扩大其在联合国教科文组织内部的影响力和全球公共事务上的话语权，越发介入组织内部事务，在人事安排与议程设置上偏向本国利益，而非考虑全球教育、科学或文化的可持续发展，导致教科文组织对优质教育的承诺随着时间推移被淡化。其二，财政赤字危及组织存续。受新冠肺炎疫情影响，各成员国的社会经济生产总量停止增长或负增长，这无疑使本就深陷财政危机的联合国教科文组织雪上加霜，就连联合国也早在2019年宣布“正面临十年来最严重的资金危机”[46]。其三，多头治理耗费组织精力。除了应对新冠肺炎疫情带来的教育中断，联合国教科文组织在世界文化遗产、新闻出版、人工智能、生物多样性等方面的大规模行动，导致驻地办事机构任务庞杂且繁重，很难将大部分精力投入到教育议题上来，从而使其在行动感召力和可信赖性上受损。

总的来说，面对新冠肺炎疫情泛滥、单边主义高涨、恐怖主义抬头、局部战争和极端天气频发的全球性危机，全球教育联盟以有序的行动框架、高效的运作过程和科学的实施路径，充分释放了全球多边主义和人道主义的潜力，成为超越意识形态、促进全球教育正义与公平的重要力量。不过，至于全球教育联盟能否为全球教育治理带来公平且持久的效益，与联合国教科文组织的关系能否得到进一步明确，联盟内部能否实现权力与利益的制衡，还有待未来实践的检验。