我国行政法法典化发展的思考

石涵宇

引 言

“法典”一词在《中国大百科全书·法学》中被解释为“就某一现行的部门法进行编纂而制定的比较系统的立法文件”；①参考中国百科全书总编辑委员会编辑出版的《中国大百科全书（法学卷）》1984 年版。“法典化”则被学术界定义为“以近现代法典为基础和核心的具有持续性的法律创造过程，是人类法治实践的最高形式”[1]。《民法典》作为我国法律史上首部被缀以“法典”的现代法律规范，是我国法律体系法典化发展的伟大实践，标志着我国法治建设进入了法典化发展的新阶段。

自中华人民共和国成立以来，社会各界对我国行政法法典化发展进行了不同程度的探索，为我国行政法法典化发展提出了符合实际的道路构想和行之有效的发展规划，如北京大学姜明安教授曾建议制定一部内容主要包括行政法律基本原则和部分成熟的行政法律规范的行政法纲要。但由于长期以来我国在行政法律领域的理论研究和司法实践较民事法律和刑事法律领域来说不够充分，使行政法法典化发展进展缓慢。

2020 年11 月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”[2]笔者认为，作为传统意义上“三大法律领域”之一的行政法律领域已具备习近平总书记所言的“条件成熟”，“行政法典”的编纂将是未来一段时期内我国法治建设的重要突破口。

我国行政法渊源广泛，数量庞大。根据不同行政法律规范所调节的社会关系的不同，笔者认为我国行政法律规范可以分为行政组织法（如《公务员法》）、行政程序法（如《行政许可法》）、行政监督与救济法（如《国家赔偿法》）三大类。这三大类又包括约九十部行政法律、七百余部行政法规、一万两千余部地方性行政法规和数量更为庞大的政府规章。不同的行政法律规范之间难免存在内容重叠、权限抵触等问题，因此在与行政法律有关的执法和司法实践中常常由于缺乏一个宏观的集中统一的约束或规范，导致行政权责不清、行政法律适用困难、政策性壁垒阻碍经济社会发展、行政立法和司法成本较高等问题的出现。

法治建设是一个动态的、前后关联的系统工程，“行政法典”的编纂必然以现有的行政法律体系为基础。笔者认为当前我国已经事实上存在一个结构清晰、数量庞大的行政法律体系。但相较于《民法典》的民事法律体系，我国现有的行政法律体系由于行政法的一些特点和我国司法实践的具体情况等原因，仍存在一定数量的不利于“行政法典”编纂的因素。

虽然笔者不赞同行政法不可能法典化的观点，但笔者也承认我国行政法法典化发展的道路将会漫长而曲折。我们在推动我国行政法法典化发展迈出第一步之前仍需要回答诸如我国行政法法典化发展的道路该如何选择等许多实质性问题。回答和解决好这些问题是我们将行政法法典化发展从党和国家的决策转化成实际行动的关键。

一、我国行政法法典化发展的历史沿革

我国行政法法典化发展的源头最早可以追溯到公元738 年唐朝颁布的《唐六典》。《唐六典》以唐朝官制为主要内容，具体规定了唐朝中央政府和地方政府的结构、编制、国家公职人员的等级划分和待遇特权等问题①学术界对《唐六典》是否属于正式的立法尚有争议。可参考钱大群《〈唐六典〉不是行政立法——答宁志新先生》，载《中国社会科学》1996 年第6 期。。此外，《唐六典》还记载了唐朝官制发展的历史沿革。虽然《唐六典》与现代意义上的行政法典还有一定差距，但不可否认，《唐六典》是我国对行政法法典化发展的重要探索。在此之后，《明会典》《清会典》也大多受到《唐六典》的影响。

民国时期，《民国政府组织法》《中华民国行政诉讼法》《诉愿法》等行政法律的颁布，使我国行政法在法典化发展的道路上迈出了重要一步。

中华人民共和国成立之初，党和国家高度重视行政领域的法治建设，社会各界对我国行政法法典化发展作出了重要的探索。1954 年《宪法》颁布之后，《国务院组织法》《治安管理处罚条例》(《治安管理处罚条例》现已被《治安管理处罚法》取代)等行政法律相继问世。但20 世纪50 年代末期开始，我国行政法法典化发展进入停滞阶段。改革开放以后，行政法典的制定数次被提上法治建设日程表。1986 年，在时任全国人大法律委员会（现全国人民代表大会宪法和法律委员会）顾问陶希晋等法学家的倡议下，一个致力于以《民法通则》为模板试制行政法基本框架的行政立法小组成立。“但由于立法实践经验不足和理论研究尚不到位等问题，该小组转向研究并制定《行政诉讼法》，该法于1989 年通过并颁布，成为新中国行政法法典化发展历史上的第一座里程碑。”[3]

进入新时代，我国改革开放取得了举世瞩目的成就，全面建设社会主义现代化强国的伟大构想也对我国法治建设尤其是行政法律领域的建设提出许多新的要求。在这一背景下，学术界对制定“行政法典”的呼声也愈加强烈。如应松年教授在2017年的“行政法总则与行政法典化”学术研究会上发言呼吁制定行政法总则等。为了适应经济社会发展需要，中共中央在2021 年1 月印发的《法治中国建设规划（2020—2025 年）》中明确强调“研究制定行政程序法”，全国人大常委会也在《全国人大常委会2021 年度立法工作计划》中将“行政法典”列入立法安排。一系列党和国家对行政立法工作的计划与展望再次吹响了我国行政法法典化发展的号角。

二、我国行政法法典化发展的意义

习近平总书记指出，《民法典》在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系治理能力现代化，都具有重大意义[4]。笔者认为我国行政法法典化发展具备如下意义：

（一）在行政立法领域贯彻落实习近平法治思想的重要举措

“把权力关进制度的笼子”是习近平法治思想的重要内容。习近平总书记在《习近平谈治国理政》中的《加快建设社会主义法治国家》一文指出，要“推进依法执政制度化、规范化、程序化。”“各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。”[5]笔者将其理解为用科学有效的行政法律规范约束公权力的行使者。行政法的性质决定了其是党依法执政、权力机关依法履职和行政主体依法行政的制度保障，行政法的法典化发展通过对现有行政法律规范的整合与补充，对现有行政程序的完善与改进，达到“把权力关进制度的笼子”的目的，使依法执政的要求在当前有法可依的基础上朝着有良法可依的方向发展，因此行政法法典化发展对行政立法领域贯彻落实习近平法治思想有着至关重要的意义。

（二）有利于推进国家治理体系和治理能力现代化

国家的治理过程实质上是公权力运作的过程，如何既能使公权力的运作科学高效，又能有效约束和制衡公权力是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键。“行政法居于行政制度和法律制度的交汇之处，处于国家与市场、社会的交界面。”[6]74通过行政法法典化发展来完善我国行政法，可以达到在法治层面倒逼行政主体依法行政、科学行政的效果。因此行政法法典化发展最适合在推进国家治理体系和治理能力现代化这一系统工程中发挥基石的作用，以行政法的法典化进程推动国家治理体系和治理能力现代化。

（三）有利于建设法治政府，促进依法行政

行政法是有关行政的主体及职权、行为及程序、违法及责任和救济关系等的法律规范的总称，因此我国行政法法典化发展对于法治政府的建设和依法行政的促进具有相当积极的意义。我国行政法法典化过程必然涉及对行政法律规范的系统整合与适当增补。当前我国行政法律规范存在对同一行政行为进行重复规范或者内容模糊的问题，如《行政处罚法》和《治安管理处罚法》对部分行政处罚的种类以及内容规定相互重复，此类问题的存在导致行政主体在作出具体行政行为时可能难以确定具体的法律条文，或者没有具体的法律条文作为行政行为实施的根据。当前虽有《行政处罚法》第九条第六款“法律、行政法规规定的其他行政处罚”等兜底性条款对上述问题进行弥补，但笔者认为我国行政法法典化的发展可以很好地解决此类问题，减少行政主体在选择适用法律时的困难。《法治政府建设实施纲要（2015—2020 年）》指出的法治政府建设七大目标中包括依法完备行政体系制度，“行政法典”作为行政主体的作出具体行政行为的根据和推进具体行政程序的依托、行政相对人权利救济的来源，它的出现必然有利于我国法治政府的建设。

（四）适应我国经济社会发展的需要

百年未有之大变局和中国特色社会主义进入新时代等国际国内背景，要求我国行政主体在经济社会发展中发挥越来越重要的作用，也对我国行政主体的行政能力和水平提出更高的要求。我国行政法渊源数量庞大，其中一部分部门法之间存在内容的交叉和重复等问题，导致行政主体在适用这些行政法律规范时效率较低、权责不清，长此以往会影响行政主体的权威和效能。“行政法典”的颁布能有效使我国的行政法律规范趋于系统化与和谐化，进而使我国行政主体的行政行为趋于系统化与和谐化，更高效地保障我国经济社会高质量稳定发展。

（五）有利于完善中国特色社会主义法治体系

“法典的首要功能在于促进法律体系的建构。”

[7]从微观视角来说，三大部门法典作为法典化发展的重要载体，对整合和协调本领域内的部门法、统一法律价值与基本原则等有着相当重要的意义。从宏观视角来说，制定“行政法典”是完善我国法律体系的重要举措，行政法法典化发展是完善中国特色社会主义法律体系的重要一环。

（六）有利于节约立法资源和降低司法成本

我国现存的数量庞大的行政法律体系一方面说明我国已经客观上存在制定“行政法典”的现实基础和需求，另一方面也说明我国现行的各部行政法律规范之间可能存在交叉、重复的情况。在具体立法活动和司法实践中，行政法律规范之间发生矛盾和冲突的情况也时有发生，一定程度上造成了立法成本虚高和司法资源浪费的问题。制定一部统一的“行政法典”可以将不同行政法律规范中相同或相似的法律概念、法律原则和法律规则进行权威而集中的规定，避免诸如行政法基本原则的内容在不同行政法律规范中出现同质化等问题，进而有效降低立法成本和司法实践适用法律的难度。

（七）有利于培养行政相对人的法律意识

笔者认为当前我国行政法立法现状既不利于有关部门开展行政法普法宣传活动，也不利于行政相对人了解行政法律规范的具体内容。如果有了“行政法典”，那有关部门就可以仿效“民法日”“《民法典》宣传周”等形式开展针对行政法的普法宣传活动，使行政相对人了解了行政主体的职权和行政程序，明确行政法律关系中各主体的权利与义务，增强自身法律意识，进而倒逼行政主体依法行政，达到保障私权利的效果。

（八）有利于促进我国行政法有关学科的发展

我国行政法有关学科的发展较民法学科和刑法学科缓慢，新时代背景下我国行政法有关学科亟需一个发展的着力点、突破点，笔者认为“行政法典”的编纂可以为我国的行政法有关学科科研工作提供这个着力点。《民法典》编纂工作对我国民事法律学科发展的带动和促进作用是显而易见的，笔者认为“行政法典”的编纂也必然会引起行政法学术界的广泛讨论和研究，从而推动我国行政法有关学科的学术研究与学术创新。

（九）有利于增强文化自信

中华法系虽然已经解体，但其所体现的民族精神和丰富的司法实践经验在我们创造性转化、创新性发展中国传统文化的今天是不容忽视的。“尽管古代行政法与现代行政法在价值取向、基本原则等方面存在根本性差异，但在一些具体制度尤其是法典化形式和技术等方面，其对于推进当代中国的行政法治建设仍具有重要的借鉴意义。”[6]73笔者认为，“行政法典”的编纂是贯彻落实习近平总书记“要注意研究我国古代法制传统和成败得失，挖掘和传承中华法律文化精华，汲取营养、择善而用”[8]的一部分，是增强文化自信的重要举措。

三、我国行政法法典化发展的难点及解决方案

学术界普遍认为当前阻碍我国行政法法典化发展的难点主要有三：“一是行政关系广泛，二是行政关系易变，三是行政法不成熟。”[9]笔者认为上述三大难点固然是现实存在的，但我们完全有能力在制定“行政法典”的过程中分别采取针对性的措施进行克服。

“行政关系是指行政组织在行使行政管理职权过程中与行政相对人、其他行政组织或者与行政组织所属工作人员之间发生的社会关系，以及国家立法机关、司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关以及公民、法人和其他组织，在监督行政行为过程中，与行政组织及其所属工作人员之间发生的社会关系。”[10]

我国行政关系广泛的一个很直接的影响便是我国的行政法律渊源广泛。正如笔者在前文所表述的那样，据不完全统计，我国现行的有效法律二百七十余部，其中约九十部为行政法律，占比达到三分之一；现行的有效行政法规七百余部；现行的有效地方性行政法规一万两千余部；而现行的有效政府规章数量更是庞大。其中相当一部分由地方立法产生的行政法律规范不具备编入在全国范围内通行的“行政法典”的价值。不可否认，我国行政法律规范关系复杂且数量庞大的特点对我国行政法法典化发展产生了一定程度的消极影响，但上述特点也从客观上印证了现阶段我国推动行政法法典化发展的必要性。为了克服上述困难，在考虑立法成本和立法时效性的基础上，笔者建议立法工作者在制定“行政法典”的过程中选择优先制定一部国家层面通行的以整合现有成熟行政法律规范为主的行政法总则或通则，再通过下沉式发展不断提高我国行政法律体系的法典化程度。

行政关系易变是行政法法典化发展绕不开的一个难点，因此一些学者担心我国“行政法典”将会面临一经问世即过时的尴尬处境。笔者认为法治建设是一个动态的过程，法律史上没有一经问世就能一成不变且放之四海而皆准的法典，只有随着经济社会发展不断完善的法律体系。我国行政法法典化发展必然要借鉴我国民法法典化发展的成功经验。《民法典》颁布之后，民商法律领域仍然存在一些具备效力的单行法作为《民法典》的补充，笔者也相信，随着中国特色法律体系的建设和发展，会不断有单行的民商事法律规范出现，相对应的，“行政法典”颁布后，其更多的是起到一个在宏观上规定行政法律基本原则和精神，确定基本行政法律程序和统率行政法律体系的作用，在必要的情况下也会有单行的行政法律规范作为“行政法典”的补充。

纵观全世界法律史确实没有太多可以供我国行政法法典化发展借鉴的成功经验，但笔者认为这不足以成为阻碍我国行政法法典化发展的理由。一是当前世界上行之有效被奉为经典的法典颁布时间大都较为长远，虽有增补修正但其立法精神可能已经落后于时代发展。二是我国一切立法工作必须立足于全面建设中国特色社会主义现代化强国的实际需要。《民法典》的颁布证明我们可以走出一条有中国特色的立法道路，笔者相信，我们同样可以制定一部有中国特色的“行政法典”。

四、我国行政法法典化发展的道路选择

当前我国学术界普遍认为法典化发展的路径有二：一是问题性立法，二是体系化立法。笔者认为本文“我国行政法法典化发展的难点及解决方案”部分中阐述的影响我国行政法法典化发展的三个难点足以说明我国行政法法典化发展不适合走问题性立法的路径，因此，体系化立法是我国行政法法典化发展的必经之路。关于我国行政法法典化发展道路选择的问题，我国学术界已经进行了广泛而有针对性的讨论，笔者现在将各类观点集中进行简要整理并浅加分析。

（一）制定一部完成度高的“行政法典”

持此类观点的学者认为应当在整合我国现行行政法律规范的基础上，仿效《民法典》以总则统分则的形式制定一部包含行政法总则、行政程序法、行政诉讼法、行政组织法和行政立法等内容高度完善的“行政法典”，对行政领域的问题进行集中而翔实的规定。制定此类法典的优点在于系统而全面，但其缺点也很明显，那就是立法难度大、成本高。由于行政法所调整的对象、适用的情形和不断变化的经济社会发展需要，对行政法律规范的要求均处于复杂且动态变化的状态，耗费大量人力物力去编纂高度完善的“行政法典”可能面临一问世即过时的问题。因此笔者认为此种方案应当被优先排除，在行政法法典化发展的过程中必然需要一定数量的行政领域的单行法对未来可能问世的“行政法典”进行补充。

（二）制定“行政程序法典”或以行政程序为主的“行政法典”

19 世纪末以来，各国的行政法法典化大多以制定程序法典为主要途径，我国亦是如此。我国部分学者认为，“我国行政程序法的制定可以借鉴德国立法例，采取程序与实体并存的模式，将行政法的基本原则、行政决定的成立与效力、行政合同与行政指导等相关的实体规范在其中加以规定”[11]。全国人大法工委曾主持起草了《行政程序法（试拟稿）》，但由于当时学术界对行政程序法价值所持态度不一等原因，此次行政程序法的编纂工作终止。2008 年湖南省制定了我国法律史上第一部地方行政程序立法——《湖南省行政程序规定》，此后我国诸多省市纷纷制定本区域内的行政程序规定，可见制定行政程序法典在我国乃至国际上都有着丰富的可以参考和借鉴的经验。但笔者认为制定一部以行政程序为主的“行政法典”或多或少会出现名不副实的问题，即本该在我国行政法领域法典化发展道路上发挥承前启后作用的第一部法典，在行政程序之名的框架下进行立法，很难突出一些实体性法律规范的重要性。

（三）制定一部相对完善的行政法总则或通则

持此类观点的学者认为现阶段编纂一部全面系统的“行政法典”立法成本过高，因此应当优先编纂一部规定行政法领域基本原则等具有普适性或引领性内容的单行法或汇编，然后再分领域将我国现行行政法律规范在领域内整合成为一个个相对独立的分编，日后再根据经济社会发展需要对上述内容整理编纂成《行政法典》。笔者认为此方案是在方案一探索经验基础上的退而求其次，是将编纂《民法典》的成功经验移植到行政法领域的举措。目前中国政法大学应松年教授所带领的团队进行的行政法总则专家稿起草工作有沿上述道路发展的倾向。笔者认为此方案对行政法总则的编纂和对现行行政法律规范分领域整合的阶段立法成本较小、立法难度较低，并且不排斥可能新出现的行政法领域单行法,降低了日后修改可能产生的成本。行政法总则的问世也有利于指导和推动笔者在余论部分所提倡的行政法法典化的下沉，分领域小范围整合行政法律规范也有利于解决不同的行政法律规范对同一类事务规定相互冲突的问题。因此笔者认为上述方案是最符合当前我国国情的行政法法典化发展道路。

基于上述讨论，在参考《民法典》立法过程的基础上，笔者建议我国行政法法典化发展的立法过程如下：首先，制定一部总结中华人民共和国成立至今形成的行政法体系所体现的精神内涵和制度外延的行政法通则；其次，以此为指导整合现有国家层面通行的行政法律规范，整合内容以行政程序法为主，兼顾行政组织、行政监督等部门，形成数个分编；最后，将上述各编内容汇编成一部相对完善的“行政法典”。

应当注意的是，《民法典》生效后仍有大量的民事法律领域的单行法如《公司法》《消费者权益保护法》，也就是说，推进民事法律领域的法典化进程并不意味着全面或逐步取消民事法律领域的单行法或特别法。同理，笔者认为未来较长一段时间内，我国行政法律领域会出现一部行政法典性质的法律与其他属于行政法律领域的单行法并存的情况。行政法律规范所调整的社会关系具有复杂性和动态变化的特点，因此保留相当一部分旧的单行行政法律规范和订立新的行政法律规范，也是我国行政法体系在行政领域充分发挥法治作用的必然要求。

五、我国“行政法典”的框架构想

笔者前文构想的制定一部相对完善的行政法总则或通则的愿景在落实到具体立法实践之前还有一个问题需要回答，那就是这部总则或通则的大体框架该如何确立。

关于“总则”或“通则”的内容学术界也有争论，一部分学者认为“总则”或“通则”应当简单包含它依托存在的法律规范的立法目的、调整对象、基本原则和基本概念等内容，以达到“总则”或“通则”与一般的法典相区分的目的。但笔者认为此种观点指导下制定的“行政法典”或者“行政法总则”很难实现笔者前文所论述的我国行政法法典化发展的意义。另一部分学者认为“行政法总则”应当像民法典那样，“将行政法中的所有问题以及已经颁布的行政法典都包容进来”[12],笔者所构想的“行政法典”大体与之相类似。

根据上述思路，笔者建议我国“行政法典”的制定可以下述框架为参考：

（一）第一编总则（一般规定）

本编内容以总结中华人民共和国成立至今形成的行政法体系所体现的精神内涵和制度外延为基础，加以前瞻性地为适应我国较长一段时间内经济社会发展需要的针对性改编，效仿《民法典》总则编，具体规定整部“行政法典”乃至我国行政法体系的立法目的、调整对象、立法依据、基本概念并包含类似我国《刑法》第五章所规定的具有解释和兜底作用的内容。

（二）第二编行政组织编

在我国，行政主体是行政法律关系的两大主体之一，主要包括行政机关和法律法规授权组织。笔者认为本编应当通过整合《公务员法》《人民警察法》《国务院组织法》等有关法律规范和政府文件进而规定我国行政主体的职能、机构、人员以及国家公职人员的权利、义务、录用、考核、职务职级管理、奖惩、工资、待遇和福利等问题。

（三）第三编行政行为（程序）编

行政行为是指行政主体及其工作人员或者行政主体委托的组织或个人实施的产生行政法律效果的行为，具体包括行政立法、行政执法和行政司法三大类。笔者认为本章可以从宏观的角度，整合现有的有关法律法规，如《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》《行政复议法》等，再通过规定各类行政行为目的以及合法成立所必备的主体、权限、内容和程序要件，进而列举行政行为生效的要求和失效的触发条件以及所产生的行政法律后果。毕竟笔者所构想的“行政法典”是一部相对完善的行政法总则或通则，很难对全部行政行为作细致的规定。行政执法是行政行为中最为复杂的一部分，所涉及的依法行政和行政合理性问题也最为突出，因此笔者会在下文提出一些在“行政法典”中针对行政执法的进一步规定。

（四）第四编行政监督编

行政监督是指对国家行政机关及其工作人员的监督。“在中国，按照宪法和法律的规定，对各级国家行政机关及其工作人员的活动是否遵守社会主义法制，建立了自上而下和自下而上的行政监督制度。”[13]我国的行政监督大体可以分为国家权力机关的监督、中国共产党的监督、人民政协的监督、社会与公众的监督、司法机关的监督、上级政府的监督以及政府内部的监察、审计和法制部门的监督七类，其中前五类属于行政系统的外部监督，后两类为行政系统的内部监督。鉴于当前人大、监察和审计等部门对行政机关监督的规则是行之有效的，行政法是有关行政的主体及职权、行为及程序、违法及责任和救济关系等法律规范的总称，且行政法律关系的主体主要包括行政主体和行政相对人两部分等现状，笔者建议本编内容的行政监督部分应当着重对社会与公众对行政的监督、上级政府的监督和政府内部审计等部门的监督加以规定，具体来说规定上述监督过程中的监督目的、监督方式及程序、监督对象与被监督对象的关系和监督过程中双方各自的权利义务等问题。

（五）第五编行政救济编

学术界普遍认为“行政救济是对行政活动可能造成的损害及不满的所有监督或者救济，相当于我们所说的包括对行政活动的所有救济的广义的行政救济，这种意义上的救济包括由法院提供的司法救济、由行政机关提供的行政救济以及立法机关提供的议会行政监察专员的救济”[14]。正如古希腊法谚所言，有权利则必有救济，无救济则无权利，“行政法典”除了对行政主体的职权、行为、程序和责任等内容加以规定外，还需要对行政相对人的权利予以保障和适当救济。当前学术界普遍认为行政救济是复议救济、诉讼救济和赔偿救济的结合。基于这个认识，笔者建议“行政法典”将我国现有的相对完善且行之有效的《行政复议法》《行政诉讼法》《国家赔偿法》加以整合和删减，充作行政救济编的内容。

（六）第六编行政适用编

笔者认为本编内容需要实现两个目的：一是理顺我国行政法律体系内部各行政法律规范之间的关系；二是规定行政适用规范。笔者认为在我国法治建设过程中必然会不断出现新的行政单行法作为“行政法典”的补充，这必然会引起一定的行政法律规范之间的冲突，为了实现第一个目的。笔者认为本编内容应当以《立法法》为依据，在行政法律体系内部规定新法优于旧法、特别法优于一般法和上位法优于下位法等解决冲突的基本原则，作为行政法律体系和谐发展的立法保障。为了达到第二个目的，笔者认为本编内容可以参考当前一些现有的地方行政执法规范，制定和行政行为编内容相互补充的行政执法规范，以行政行为编的基本精神为基础，列举以具体行政执法过程中行政法律选择和适用条件为主要内容的行政适用规范。

六、结语

造成我国行政法法典化发展漫长而曲折的一个原因就是我国行政法的渊源数量庞大且关系相对错综复杂，不同行政主体制定的处于同一位阶的行政法律规范存在同质化问题，假如笔者前文构想的“行政法典”可以问世，那么如何将国家层面的行政法典化发展成果下沉到省部级甚至厅局级行政主体制定的不同位阶、不同效力的众多行政法律规范，便成为我国行政法法典化发展道路上的又一个课题。湖南省于2008 年制订了《湖南省行政程序规定》，这是我国第一部关于地方行政程序的法律规范。随后，辽宁省（2011 年）、广东省汕头市（2011年）、山东省（2012 年）、海南省海口市（2013 年）、陕西省西安市（2013 年）、江苏省（2015 年）、甘肃省兰州市（2015 年）和浙江省（2016 年）等地区也相继制定了各自的行政程序规定[15]。因此笔者建议在我国“行政法典”问世后可暂时搁置行政法规和部门规章的法典化发展，转而以省、自治区、直辖市为单位推动上述单位本区域内的地方性法规、自治条例、单行条例和地方政府规章等行政法律规范的法典化整合。具体来说，就是上述地区的人民代表大会结合本地区经济社会发展需要和司法实践的具体情况，根据《立法法》有关规定，结合制定《民法典》的成功经验，先行制定本区域内的行政立法规范，进而将同级别同质化的行政法律规范进行整合。如省级人大整合本地区各地级市的城市卫生管理条例或类似性质的法律规范进行统一立法，再以附则或但书的形式解决本省各城市无法通过统一立法对城市卫生管理加以规范的问题，进而颁布全省范围内的城市卫生规范管理办法，以解决城市卫生立法各自为战的情况。笔者认为这一工程可以先在全国人大的指导下，在一两个法治建设成果显著的省级行政区域内进行试点，如有显著成效再在全国范围内推广。笔者预计，如果进展顺利，可以在“行政法典”问世后的五至八年内实现全部省、自治区、直辖市行政区域内行政法法律规范的法典化发展与整合。在此基础上如有必要可以进一步将行政法法典化发展下沉到设区市一级现有的行政法律规范。笔者希冀通过这种逐级下沉式的发展模式最终在全国范围内实现同位阶行政法律规范的法典化，最终在全国范围内构建出具有中国特色的以“行政法典”为核心的体系完整、结构缜密、相互补充、行之有效的行政法律体系。