论高校教育惩戒权的法律控制

肖灵敏，刘缘洪

高校教育惩戒权是《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）、《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）赋予高校的权力，对教学活动秩序的稳定以及教育教学的顺利进行具有重要意义。若高校对学生滥用惩戒权，会出现越来越多的因处分学生而侵犯学生合法权益的案件。目前高校教育惩戒权的行使主要存在教育惩戒设定权设定不规范、实施权主体及内容不明确、教育惩戒权滥用等问题，故本文将针对上述问题进行重点研究，并提出相应的解决对策，以期高校教育惩戒权与大学生权利达到一种平衡状态。

一、高校教育惩戒权的法理界定

由于高校教育惩戒权散见于各法律法规中，且近年来国内外教育学界以及法学界对高校教育惩戒权是否应当存在态度不一，因此有必要对高校教育惩戒权作出科学界定。

（一）高校教育惩戒权的含义分析

“惩戒”一词未出现在我国高等教育法中，故大家对高校教育领域内的“惩戒”含义有不同的理解。张卫国教授认为，教育惩戒是“以教学育人为主，惩罚学生为辅。预防不良行为再次发生，维护校园秩序为目的所作出的处罚行为”，其基本内涵是一种纪律处分[1]。申素平教授认为惩戒是“通过对不合规范行为施予否定性的制裁，从而避免其再次发生，以促进和规范行为的产生和巩固”[2]。而戴国立博士认为，“高校教育惩戒权除包括惩戒实施权外，还包括惩戒设定权”[3]130。笔者赞同戴国立博士的观点，因为在教育惩戒权实施前，依据法定程序，高校首先应对实施惩戒的行为进行认定，认定其是否违法或违纪。根据《教师法》《教育法》《高等教育法》的相关规定可知，高校教育惩戒权是高校出于管理校园秩序的目的，依据国家法律法规的授权，对违法违规学生按照法律法规或校内规章制度施以承担相应责任的权力，实施主体为学校，相对人为学生，针对的是学生的违法违规行为[4]。

（二）对高校教育惩戒权的不同态度

当前国内外教育学界以及法学界在对高校教育惩戒权是否应当存在的探讨与争论中，主要分为两大阵营。持肯定态度的一方认为高校行使教育惩戒权是为了将违反规则的学生培养成合格的社会公民，具有积极意义。国内学者认为，行使教育惩戒权能规范学生的言行，培养出学生积极向上的个性和健康的心理。国外学者也认为教育惩戒权的设置是学校必不可少的一种教育辅助工具，日本首相曾提出“教育需要教育惩戒权的保障”的观点，很多国家在法律上也确立了教育惩戒权的地位。如美国有23 个州法律明确规定允许学校对学生实施教育惩戒权[5]；加拿大2007 年出台的《教育修正法案》第310 条也规定学校对学生应当实施监管等教育惩戒措施。持否定态度的一方认为，教育是为了让学生接受训练成为合格的社会公民，在教育过程中不能使用强制手段迫使学生接受教育从而达到教育目的，这不仅伤害了学生的天性，还侵犯了学生的合法权益。我国一些学者持否定态度的原因在于，现行法律缺少对教育惩戒权的界定，也未明确实施惩戒的统一标准，若允许教育惩戒权的存在，会使这些法律条款成为侵犯学生合法权益的“保护伞”。学校和教师的职责应以教化学生为目的而非对学生实施惩戒行为[5]16。英国1986 年以前准许教师通过惩戒手段管教学生，由于教育惩戒学生的“度”难以把握，导致体罚事件层出不穷，且这样的行为使学生的身心健康受到侵害。于是在以托尼布赞为首的教育学家的呼吁下，1986 年英国众议院禁止高校行使教育惩戒权[5]13。美国也有一些州法律明确规定高校不能惩戒学生，因为美国部分学者也认为教育惩戒学生的“度”难以拿捏[5]14。

综上，笔者认为，我国高校教育惩戒权有必要依法设立，虽然现行法律没有明确定义高校教育惩戒权，但综合相关法律规定可知，高校教育惩戒权应是高等学校对违反校园规章制度或法律法规的学生给予纠错，并以将其培养成为合格的社会公民为教育目的施以处罚的权力，是高校为维护校园教学秩序所拥有的一种法定权力。

二、高校教育惩戒权法律控制现状

我国现行相关法律对高校教育惩戒的规定比较概括，导致高校在认定这项违法或违纪行为时所受的法律限制不够充分，在实施高校惩戒权时存在滥用问题。

（一）高校教育惩戒设定权问题

1.设定权规定比较概括

在现行的高校教育法领域里，对于高校教育惩戒权的设立立法者未明确予以细化并作出解释，对教育惩戒权来说国家更多是在宏观上作规定。《教师法》第8 条第5 款规定教师有权“制止有害于学生或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象”；《教育法》第29 条第4款规定“学校对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分”，以上两条是目前对教育惩戒权最直接的规定；《高等教育法》第41 条第4 项规定，校长有权对学生进行学籍管理并实施处分。《普通高等学校学生管理规定》第5 章规定了学校可以给予学生纪律处分的情形和进行纪律处分的程序。尽管已有相关条文散见于各法律法规，但目前没有一部法律专门对高校教育惩戒设定权提供具体的法律依据，《普通高等学校学生管理规定》虽然就学校对学生的纪律处分权作出了规定，但只是部门规章，立法层次不高，而且各省份出台的相关细则并不一致，在一定程度上增加了司法机关工作人员的工作负担，浪费了有限的司法资源。

2.设定权不受法律限制

根据起源于德国的“特别权力关系学说”[3]130观点，为了维护正常的教学秩序，学校对学生的管理上拥有绝对的权力，可以制定相应的校纪校规，设定各种惩戒。每个学校惩戒的内容和形式因管理的学生和教育环境的不同而有所差别。从当前国家宏观层面来说，立法者考虑到国家难以全面、细致管理、教育学生的实际情况，放宽了对高校教育惩戒权的把控，高校教育管理者基于此享有较充分制定惩戒规则的权力。常言道，不受约束的权力必会导致权力的腐败，高校设定惩戒规则不受法律控制的话，很容易出现损害高校学生合法权益的现象。若高校教育管理者在教育惩戒设定权领域持绝对话语权，容易出现因相关信息掌握不足而导致立法不完备的情形，立法部门难以制定出真正适合实际情况的法律规范。

（二）高校教育惩戒实施权问题

高校教育惩戒实施权是依据国家相关法律法规或者学校制定的规范，为了达到教育或者管理目的，要求违背规则的学生承担一定不利后果，并作出书面性惩罚性措施的权力。由于国家对实施行为的主体规定不清，导致学生在被高校惩戒后寻找救济时，不知应该起诉学校侵权还是教师侵权。此外，相关教育法律并未明确规定惩戒的类型和范围，这也难以对高校教育惩戒权定性。

现有立法关于高校学生受到教育惩戒之后的权益救济方式规定较为单一，仅规定了申诉和诉讼两种救济途径。例如，《普通高等学校学生管理规定》第6 条规定，学生对学校给予的处理或者处分有异议，可向学校、教育行政部门提出申诉，对学校、教职员工侵犯其人身权、财产权等合法权益的行为，可提出申诉或者依法提起诉讼。该规定第6 章规定了学生有权对学校给予的纪律处分提出申诉的程序，但没有规定学生有权提出行政复议，而且高校学生向法院提起行政诉讼的范围被局限在“侵犯其人身权，财产权等合法权益”。例如，梅某对因二次留级被母校北京邮电大学延期发放毕业证和学位证不服，分别向北京市教育委员会（以下简称北京市教委）和中华人民共和国教育部（以下简称教育部）提起行政复议，北京市教委作出《不予受理决定书》，教育部因梅某提起行政诉讼而作出《中止行政复议通知书》，梅某不服北京市教委和教育部的行政复议决定，向北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼，一审法院驳回起诉。梅某对一审法院作出的行政判决不服，向北京市高级人民法院提起上诉，被驳回（参见北京市高级人民法院行政判决书（2018）京行终3159 号）。从该案可知，高校虽然对学生违反学校规章制度的行为有作出相应处分的权力，且系学校在教育教学活动中的自主管理行为，不属于行政复议范围，但是限制了学生的救济途径。

国家给予高校一定管理学生的权力，但是又缺乏对其权力的规制。而学生的救济途径在现行的法律体系中选择有限，学生权利因此较为容易受到损害。

三、高校教育惩戒权法律控制的完善措施

我国高校教育惩戒权目前处于设定上缺乏法律限制、实施上被部分滥用的状态，学生被高校惩戒后一般较难通过行政复议途径维权，除了上述梅某案，还有于某泉因被教育部扣留学位证而向教育部提起行政复议，张某泉因中国地质大学晚发毕业证、学位证而向教育部提起行政复议等案例，都因教育部不受理而向最高人民法院提起再审，但均被最高人民法院驳回，理由是法律、法规亦未规定教育部对高等学校不授予学位的行为有行政复议职责（参见中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行申12735 号、中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2021）最高法行申214 号）。针对上述我国高校教育惩戒权出现的现象，为维护大学生合法权益，应采取如下措施予以完善：

（一）立法上完善教育惩戒设定权

目前，高校教育惩戒权的设定和实施存在一些问题，主要有两点原因：一是惩戒设定立法方面存在缺失和越位现象，二是国家给予高校充分的教育惩戒实施权,但未充分规制高校教育惩戒实施权。当前在国家对教育惩戒权设定的相关立法尚不健全的情形下，基于高校在满足法定情形下具备行政主体资格这一特殊性质，可以将行政法的法理学基本原理引入高校教育惩戒控制法律体系，以弥补相关立法上的不足。

首先，立法者应当明确高校实施教育惩戒的适格主体。目前高校教育惩戒权在行使过程中会出现实施主体混淆问题，很容易导致权力的滥用。其次，立法上应当明确高校教育惩戒实施权的类型与内容。高校作为行政主体时，作出影响学生合法权益或者增加学生义务的行为必须拥有规范性法律文件的明确授权。最后，在法律条款中明确规定法定救济途径。既然高校享有教育惩戒权，那么也应受到相应的法律制约；同时应授予学生事后救济权利，在相关立法中明确载入相应的救济机制，保护受惩戒学生的合法权益。例如，高校被授权给学生发学历证和学位证，这是一种行政管理行为，若学生对该行为不服，应能提起行政复议，这应在相关法律法规中有明确规定，并且授予学生更多的维权途径，以避免目前学生无法提起行政复议情况的发生，同时也可节约有限的司法资源。

（二）执法上规范教育惩戒实施权

1.引入程序正当原则

程序正当原则，在行政法中指行政机关执行相应行政行为时遵守符合法律规定的程序要求。高校在执行惩戒权时处于行政主体地位，在行使权力时应当遵守程序性规范。为了保障高校学生群体的知情权，高校惩戒学生要做到执行依据、行为过程、行为结果公开。当高校作出影响学生权益的惩戒行为时，应当遵守以下程序：在作出决定前应告知学生惩戒的理由和法律依据；在作出惩戒决定过程中应当听取学生的申辩或者相关人（如惩戒委员会、学生家长）的意见；作出决定后应当制作文书，并于文书上说明行政机关自由裁量时的考虑因素。这是为了充分保障行政相对人的知情权以及救济权，这样做有利于规范高校惩戒权的行使。

2.引入合理原则

合理原则是指行政机关作出的行政决定应当理性，这个原则是现行法律重要的控权方式，也是规制高校惩戒权所急需的。高校在执行相关惩戒行为时，应从以下三个方面考虑教育惩戒权的行使是否合理：一是高校行使教育惩戒权所采取的措施是否符合法律目的，即为了规范学生的日常行为，将其培养成为一名合格的社会公民，而不是伤害学生的身心健康以及相关合法权益。二是高校所采取的详细方法和手段应当为法律所必需，要求惩戒结果与采取的方法和手段之间存在正当性。因此，高校应根据学生的犯错程度划分其应承担的责任。三是高校应采用对学生权益损害最小的方式实现教育惩戒目的，这也是行政法中最重要的理论原则之一，也符合法理和情理。同时，高校在对学生实施惩戒时应慎重控制惩戒力度，避免损害学生的受教育权和救济权。

（三）司法上健全相关配套机制

1.完善司法监督机制

司法机关履行监督职责，是对公民、国家机关和社会组织是否依法行使权力和履行义务的法律监督过程[6]。在当今法治教育逐渐完善的环境下，在高校教育中引入司法机关监督，有助于高校惩戒权的合理行使。由于高校享有一定的行政主体资格，故高校在对学生行使惩戒权时，司法机关可以参与这个过程，对高校惩戒的力度进行综合性审查评估，确保“过罚相当”。同时，高校在惩戒学生过程中遇到拿捏不准的难点时，司法机关可以提出建议。这样做能有效地化解难题，确保学生在受到惩罚后能依法继续享有受教育权。

2.完善社会监督机制

社会监督是司法监督的有效补充。虽然社会监督不像司法监督那样可以运用国家权力去履行监督职责，但是社会监督具有广泛性和灵活性，能够有效遏制高校惩戒权的滥用。在如何规制高校教育惩戒权这个问题上，我们可以设立一个专注于规制高校违法行使教育惩戒权的社会组织，主要由校内的学生代表、教师以及校外的各行业从业人员组成，如学生家长代表、律师、公司管理人员等。高校在对犯错学生作出惩戒决定的过程中，应当充分保障该社会组织的参与监督权。