行政检察的“公开听证+”模式研究

李 燕，潘基俊

行政检察公开听证是指检察机关在办理行政诉讼监督案件过程中，组织召开听证会，就案件事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他诉讼参加人意见的案件审查活动。2020 年10月20 日，最高人民检察院在发布的《人民检察院审查案件听证工作规定》（以下简称《听证规定》）中要求，在办案中要坚持“应听尽听”原则，各级检察院检察长带头示范，做到全国检察机关听证审查工作全覆盖。要真正让听证成为提升检察机关办案质效、促进司法公开公正的重要抓手。较之传统的书面审查模式而言，公开听证有亲历性、公开性等特征，应将其广泛运用于办案中，推动“促进司法公开，保障司法公正，提升司法公信，落实普法责任，促进矛盾化解”等价值追求的实现。本文主要研究和分析在行政检察工作中公开听证的价值，以及当前运行中存在的问题，拟提出对完善公开听证制度的立法建议并提出运行模式的构想，以发挥公开听证在行政检察工作中的促进作用，做实行政检察。

一、行政检察视野下公开听证的价值

（一）促进精准实施行政检察监督

检察机关是国家法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关。为全面深化行政检察监督，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出：“检察机关依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，促进审判机关依法审判，推进行政机关依法履职……。”为更好地履行法律监督职责，检察机关应确保监督的精准性，增强监督实效。以公开听证的方式听取意见开展监督，是检察机关改进审查案件方式的一种重要举措，也是增强事实调查和法律论证的重要途径。一是以往以书面审查为主的审查模式不具有亲历性特征，而通过公开听证的方式，检察机关直接当面听取各方当事人的意见，更有利于增强检察人员内心确信；二是公开听证集核实证据、收集信息、确认事实、论证法律适用等各种形态于一身，在听证会上将相关证据再次进行公开质证，当事人接受检察人员、听证员的发问，由听证员评议，独立发表客观、中立的第三方意见、专业意见，能够帮助检察机关更加全面、客观、准确地认定事实、适用法律、运用政策，有助于检察机关依法独立、公正、精准地对案件作出处理决定，这是检察听证最基本的功能和作用。

（二）助推行政争议实质性化解

在当前的司法实践中，“程序空转”浪费国家司法资源和当事人的人力物力，不仅无法解决行政争议，还有可能引发新的社会矛盾[1]。绝大多数案件无法进入案件实体审理，部分案件仍然面临原告赢了诉讼但是诉求仍不能满足、案结事不了的困境。为进一步促进行政争议得到根本性解决，2014 年修改的《行政诉讼法》已将“解决行政争议”作为立法目的之一予以了规定，检察机关亦应在开展法律监督的过程中将行政争议实质性化解的理念贯穿于办案始终，积极运用各种手段促进行政争议的实质性化解。公开听证是助推行政争议实质性化解的重要抓手，2021 年8 月23 日颁布实施的《人民检察院开展行政争议实质性化解工作指引（试行）》（以下简称《指引》）第十三条规定：“人民检察院可以组织公开听证，……进一步查清事实，分清权利、义务和责任，促进争议化解。”在听证过程中，给案件当事人再一次当面对质的机会，让行政机关接受申请人的对质，同时引导申请人陈述申诉请求、举示证据、说明法律适用依据、接受听证员的评议，利用听证员处于第三方、信服程度高的特点，增强释法说理，以公开促公正，以公开促化解。公开听证在化解矛盾方面的突出作用，在实践中已得到证明。全国检察机关在2020 年共计组织听证2.9 万件，当事人在听证会上把事说清、听证员把理辨明、检察官把法讲透，听证后化解率高达83.7%①来源于：最高人民检察院2021 年工作报告。，取得了不错的效果。

（三）增强检察公信力

《人民检察院组织法》第七条规定：“人民检察院实行司法公开，法律另有规定的除外。”公开听证是检察机关落实司法公开、提升司法公信力，实现办案“三个效果”有机统一的重要举措[2]。尤其是在行政检察这一“民告官”案件的特殊领域，矛盾尖锐，争议化解难度大。公开听证对进一步揭开司法的神秘面纱、增强官民互动、促进百姓对政府机关及司法机关的信任具有重要作用，为在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中体现检察担当具有特殊意义。一是打破司法神秘，增进官民互动。公开听证就是为了避免“偏信”，做到“兼听”，让当事人、听证员全面参与、充分监督，让正义以“看得见”“听得到”的方式实现，促进多方互动，真正赢得人民群众对检察工作的理解和支持，增强检察公信力。二是落实普法责任，宣传行政检察。公开听证活动就是将检察权置于阳光下、置于人民群众的视野中，听证活动的公开性决定了其天然就是普法宣传的平台，一方面可以对当事人进行现场释法说理，让其接受检察机关的决定，另一方面可以对旁听人员进行普法宣传，让普通民众了解行政检察监督的基本程序，了解案涉问题的实体法律规定和检察决定逻辑的推理过程，宣传行政检察。

二、行政检察实践中公开听证运行存在的问题

据统计，全国检察机关于2020 年共计组织听证2.9 万件，是2019 年的10.8 倍②来源于：最高人民检察院2021 年工作报告。，但当前公开听证只是被更多地运用于刑事申诉领域，行政案件的适用比例却偏低。以某直辖市检察机关为例，2021 年上半年共组织听证267 件，其中民事行政诉讼监督案件14 件，仅占听证案件总数的5.24%，占民事行政诉讼监督案件受案数的1.24%③来源于：重庆市人民检察院关于全市检察机关2021 年上半年听证工作情况的通报。。从以上数据可以看出在行政检察实践中公开听证适用率并不高，运行过程中存在一些问题。

（一）案件适用范围不明确

《人民检察院信访工作规定》指出，检察机关在答复重大、复杂、疑难的信访事项时，必要时可以举行公开听证，该规定首次将公开听证的案件范围由刑事申诉案件扩大到信访案件。《听证规定》第四条规定：“人民检察院办理羁押必要性审查案件、拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件等，在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重大社会影响，需要当面听取当事人和其他相关人员意见的，经检察长批准，可以召开听证会。”该规定将听证范围覆盖至“四大检察”核心业务，进一步完善了检察听证的法律体系，但只是原则性指出适宜公开听证的案件类型，具体到行政诉讼监督案件，哪些案件应当公开听证并没有规定。虽然2021 年9月1 日施行的《人民检察院行政诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第六十八条对听证范围进一步进行了明确，但该规定和《听证规定》第四条并无太大差别，仍未具体明确案件范围。一是实践中对“较大争议”“重大社会影响”的具体内涵仍是由检察人员来具体把握，实际可操作性仍有待进一步提高。在案多人少的办案压力、“本领恐慌”的内在压力以及绩效考核的考评压力的叠加之下，易产生应听证的有“较大争议”“重大社会影响”的案件未能听证，而对案情简单、拟司法救助、争议已经得到化解的案件举行听证的问题。有的检察人员不是为解决案件中的问题听证，而是为完成上级下达的任务听证，为政绩听证，走形式走过场，不能充分发挥公开听证在化解疑难复杂案件中的积极作用。二是没有明确听证案件的范围是否应限于申请人的诉讼请求或者是人民法院的裁判内容，能否对未进入实体审理的案件中申请人实质性诉求的解决进行听证。三是未区分公开和不公开不同类型，未规定哪些案件不能公开听证。

（二）各方主体参与听证意愿不强烈

虽然公开听证在行政检察办案过程中有着积极意义，但因各参与主体心存疑虑，导致公开听证的实际效果被大打折扣。一是申请人的疑虑。申请人会在法院驳回其再审申请后向检察机关申请监督，因其长期以来不断地败诉，可能对司法机关已丧失信心，对检察机关能否通过公开听证为其解决实质诉求存在疑问。笔者在办案中经常听到当事人讲“你们要是不支持我的申请，就早点作决定，把决定书给我，我好继续上访”，他们并不期待由检察机关帮其解决问题，而是想按程序走完法律救济渠道，再去上级机关上访，期望更高层的领导直接下达改判的命令。二是被诉行政机关的疑虑。在行政诉讼案件中，经历过一审、二审和再审后绝大多数行政机关是胜诉一方，他们对案件的最终胜诉保持着充分的信心，于是认为公开听证等于是画蛇添足，部分执法人员对出席听证再次面对申请人的对质存在不理解和抵触情绪，不愿意到场参加听证，尤其是行政机关负责人主动参与听证积极性不高。三是其他当事人的疑虑。其他当事人虽然与案件具有利害关系，但相比于申请人、被诉行政机关而言，其并不是诉求主张最强烈的一方，这直接影响其参与诉讼的积极性。尤其是经历了一审、二审和再审后对其权利义务并未造成实际影响的，其更不愿再花费更多的精力参与到听证中来。四是听证员的疑虑。行政案件涉及的实体法律规范多而杂，专业性强，部分听证员担心因专业能力不足，发表的意见与申请人意见不符遭受其打击报复，与行政机关意见相左造成其他负面效应。再加上经费微薄、时间安排的冲突等原因，导致部分听证员不愿意参加听证，或在听证会上不愿意对相关问题继续发问并提出客观、专业、中肯的意见。

（三）听证作用发挥不充分

1.听证程序设计缺乏针对性

《听证规定》第三章规定了公开听证的程序，但只是适用于各业务条线的概括性程序。《监督规则》第四章第三节结合行政监督案件的特点对此予以了细化，规定“听证会应当围绕行政诉讼监督案件中的事实认定和法律适用等问题进行。对当事人提交的有争议的或者新的证据材料和人民检察院调查取得的证据，应当充分听取各方当事人的意见”，但针对具体的听证会前准备、会议进行的步骤并未结合不同听证目的、结案方式作出差别化的规定。有的检察人员在设计听证程序时不善于结合实际进行设计，在具体操作中缺乏问题意识，没有明确的目标导向和效果导向，严重制约了听证效果。

2.听证员选任机制不健全

《监督规则》第六十九条规定，可以邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者当事人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会成员以及专家、学者、律师等其他社会人士担任听证员。《听证规定》第七条对听证员的资格条件和限制条件予以了明确。但以上都只是原则性规定，操作性并不够强，在实践中仍然存在选任的听证员难以保障专业性、广泛性的问题。一方面，行政案件专业性强，在涉及某一专门行政执法领域的案件时，有些检察机关难以在当地找到专业人士作为听证员。而作为人民监督员主管部门的司法行政机关，对人民监督员开展的培训工作较少，易使听证员成为听证会上的陪衬，专业性不能保证；另一方面，除了人大代表、政协委员、人民监督员外，其他听证员职业主要集中在法律领域，听证员代表的广泛性不强。尤其是涉及群体性利益的案件，或者是需要修复申请人名誉类案件时，难以找到代表其居住地周围社情民意的听证员，不利于最大限度保障人民群众的知情权、参与权和监督权。

3.听证员参与度不够

听证员并不是案件承办人，没有亲自阅卷，更没有和承办检察官一起亲历办案过程。虽然《听证规定》第十一条规定，人民检察院在听证员确定后应当向其介绍案件情况、需要听证的问题和相关法律规定。听证员在听证会上可以向申请人和其他当事人提问。但检察官在听证会前和听证员的沟通尺度如何把握尚无规定，听证员仅仅通过检察官听证会前的介绍以及听证会中的聆听、发问，是否能保证其对案情充分了解仍然存在大大的疑问。只是关注需要听证的问题，但不真正了解案件全貌，参与程度不够深入，难以保证听证员最后评议意见的科学性。

4.听证评议结果的采纳流于形式

在行政处罚程序中，行政机关在公开听证程序结束后应当根据听证笔录作出决定，这凸显了听证程序的重要性。而在行政诉讼监督程序中，听证评议的结果并没有法律效力，诉讼法只规定诉讼可以认定行政决定违法，没有授权听证类似的法律效力[3]2。根据《监督规则》第七十五条第三款的规定，听证的结果是人民检察院依法处理案件的重要参考，检察官可以采纳也可不采纳。如不采纳听证员多数意见的，需向检察长报告并获同意后作出决定。在实践中，有的检察人员在听证之前已经审查完所有案件材料，得出了处理结论，会前和听证员的沟通中甚至已将案件最终处理结论告知听证员，要求其发表和检察机关结论一致的意见，所以导致实践中大多数案件检察机关拟作出的处理意见与听证员最后评议意见相一致，检察官变更评议结果的情况较为少见[4]，听证员的意见对案件的处理没有发生实质性影响，没有解决案件中的实际问题，听证结果采纳流于形式。

（四）听证保障措施不到位

1.检察机关办案人员能力及自信心不足

作为检察工作中的新生事物，公开听证对检察官的工作能力提出了较高要求。由于部分检察官的业务能力和自信心不足，且当事人在公开听证现场提出各类问题或者不听从主持人安排的情况时有发生，如果检察官能力不足，对当事人的临场提问准备不充分，将直接影响公开听证的效果。当前，一些检察院对行政检察工作重视不够，行政检察部门被边缘化，对行政检察办案中适用公开听证程序的积极性不高。具体到办案人员，一方面，检察长亲自主持听证的比例还较低，难以发挥其能力优势；另一方面，具体承办检察官的案件把握、释法说理、群众工作、组织协调能力不够，认为公开听证并不是审查案件的必经环节，做得好没有奖励，做得不好还会导致更大的信访维稳压力，这导致检察人员不愿听证、不会听证、不敢听证的情况仍然存在。

2.确保听证程序顺利进行的机制有待健全

听证程序并不是办理行政诉讼监督案件的必经程序，对当事人和其他参与人没有强制性要求。由于听证过程对证据的展示、质证以及采信规则在法律上依然存在争议，且听证结果是否必然应当被采纳在立法上也没有被认可，这就导致当事人或者听证员对参与听证的积极性不高，实践中当事人或者听证员临时决定不参加听证会的情况时有发生，即便到会参加听证也无法保证听证会一定能顺利进行。《监督规则》第七十一条规定，当事人等人应按时参加听证会，如参与人员违反听证秩序的，检察机关可予以批评教育，责令退出听证场所，对严重扰乱听证秩序的可建议依法追究相应法律责任。但对于当事人无正当理由缺席或者未经许可中途退席的，主持人只能决定听证程序是否继续进行，而无其他相应的法律后果或救济渠道，缺乏处罚机制的保障。

3.公开听证的场所及设备不完善

为充分体现检察机关公开听证的庄重性、严肃性、规范性，2020 年4 月26 日生效并实施的《人民检察院检察听证室设置规范》（以下简称《规范》）要求全国四级检察院要在现有办公用房的基础上，合理规划设计听证室，同时详细规定了听证室整体布局和席位设置。《听证规定》也要求人民检察院可以通过中国检察听证网和其他公共媒体，对听证会进行图文、音频、视频直播或者录播。然而，当前部分检察机关公开听证设备设施不到位，有学者曾统计，截至2021 年1 月，某省共有47 个市、区院设置了公开听证室，仅占全省检察机关总数的34.06%[5]。另外，通过媒体同步直播或录播听证会的占比较小，影响了公开听证的宣传力度，也限制了公开听证对当事人慎重对待听证的倒逼作用。

三、完善公开听证制度立法的三点建议

鉴于公开听证在行政检察中的特殊意义，其应被广泛适用。为完善行政检察监督案件公开听证制度，有些需从顶层设计上予以改进，而有些则需从具体运行机制上入手。

（一）明确公开听证适用范围

听证应当在哪些行政诉讼监督案件中适用及公开的标准如何界定，需在立法中进一步明确。

第一，应当将促进行政争议的实质性化解是检察机关在检察监督阶段的重要职责，以及听证是检察机关履行监督职能的重要手段这两项内容通过行政诉讼立法的方式予以明确，另外再通过具体的司法解释和内部规定对公开听证的具体内容予以规范。当前，《行政诉讼法》仅是将解决行政争议作为行政诉讼的目的予以明确，还不能直接凸显检察机关的职能作用，且在《行政诉讼法》或者《检察官法》等法律中并未规定检察听证的内容。

第二，应将行政诉讼监督案件中适用听证的案件范围予以具体明确。鉴于司法实践的复杂性，可以采取总分总的立法模式予以规定。建议作以下规定：

“人民检察院审查行政诉讼监督案件符合下列情形之一的，经当事人申请或检察官提出，且经检察长批准可以召开听证会：

（一）原审裁判认定的事实没有证据证实，认定事实所依据的证据不客观、不合法，适用证据违反证据规则、逻辑推理或者经验法则，出现新证据，导致在事实认定上存在较大争议的；

（二）原审裁判适用法律、法规存在与案件性质明显不符，遗漏适用，适用的法律、法规已失效或尚未施行，违反适用规则、立法目的、基本原则等，导致在法律适用上存在较大争议的；

（三）原审裁判未进行实体审理，但法院裁判理由存在以上事实认定、法律适用较大争议的；

（四）原审裁判未进行实体审理，但申请人的实质性诉求具有合理成分，案件争议具有实质性化解可能的；

（五）案件最终处理存在较大争议的；

（六）案件存在重大影响，需要回应社会关切的。

举行听证应贯彻应听尽听原则，对是否适用听证存在争议的由检察长决定。”

第三，应当明确拟听证的行政诉讼监督案件不应当公开的案件类型。建议作以下规定：

“人民检察院组织听证应当公开进行，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开的，可以不公开进行。”

（二）细化公开听证程序

行政检察监督案件的结案方式有以抗诉、检察建议的方式进行监督，做不支持监督申请以及终结审查等几种。公开听证的最终目的是有助于检察机关最终对案件的处理，要么是通过查明事实、准确适用法律有利于监督，要么是通过听证主持引导双方和解，要么是通过听证进行释法说理达到息诉罢访的效果。因此公开听证程序的设计应当围绕听证的目的展开。

第一，在公开听证前，将风险研判作为制定公开听证方案的前置程序。在听证前充分阅卷，初判案件类型，突出重点，分析当事人性格特征、社会影响、舆情因素，并做好应对预案。

第二，针对听证的具体过程，规定开场、调查、辩论、评议、答复等五个一般性环节，对发表意见、证据展示、质证、辩论、讨论等环节作出细致规定。同时规定主持人可以根据案件情况以及听证现场情况临时调整、增设听证员评议、发表意见，专家咨询评议、发表意见，和解、释法说理等环节，以满足不同类型案件听证工作的需求。

（三）完善听证员选拔、考核程序

针对部分基层检察机关难以选拔听证员，部分听证员参与积极性不高、作用发挥不充分的问题，可从以下几方面在立法上予以规制：

第一，建立省、市级公开听证专家人才库以及调度机制，鼓励开展远程听证，确保部分基层检察机关对一些疑难、复杂案件召开听证会时，能够快速寻找到听证员，听取到有价值的专业意见。

第二，设立听证专项经费保障制度，建立听证员履职考核和信息反馈机制。将参加听证工作与听证员的社会服务工作相挂钩，鼓励听证员积极参与听证活动，为其履职活动提供保障。对履职尽责的听证员予以奖励，反之给予相应惩罚或取消人民监督员等资格。

四、构建行政检察的“公开听证+”模式

除了上述立法建议外，在运行模式上可以结合案件情况重点突出、灵活运用。2019 年9 月，全国检察机关行政检察工作座谈会首次提出了“以诉讼监督为基石、以化解行政争议为‘牛鼻子’、以非诉执行监督为延伸”的行政检察工作格局[3]5。笔者认为，可以将拟公开听证的行政诉讼监督案件类型化，分为事实认定型、法律适用型、息诉罢访型、重大影响型四种，紧紧围绕着诉讼监督、行政违法监督、行政争议实质性化解等目标任务，运用“公开听证+调查核实、公开听证+专家论证、公开听证+和解及释法说理、公开听证+智慧检务”四种模式，发挥公开听证对行政检察工作的积极作用。

（一）“公开听证+调查核实”

检察机关因履行法律监督职责的需要，对案件事实认定存在争议的，可以采取调查核实措施。调查核实的范围既包括行政相对人合理诉求的相关事实，也可以涵盖被诉行政行为之外的相关事实[6]。申请人和其他当事人在检察监督阶段也可以提交新证据证实其监督请求，行政机关虽不能再提供行政执法阶段未能收集的证据证实其行政行为的合法性，但如果原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，行政机关仍然可以补充新证据。针对原判在事实认定上的争议或上述新证据变化可能带来的事实认定分歧，必须强化公开听证在调查核实方面的功能，有必要在公开听证环节对证据进行充分展示，听取意见，利用公开听证查明案件事实。

具体操作中应当注意：一是在听证会前的调查核实。为确保听证会做到有的放矢，检察人员需在会前调阅案件全部卷宗，熟知案情并会见各方当事人明确诉求，总结出事实争议焦点。对申请人提交的新的证据材料做好接收工作。对申请人提出的在行政处理程序中没有提出的新的请求和证据要及时告知其他当事人，告知其补充新证据的权利。另外还要做好自行依法调查核实工作，取得相应的证据。在听证会前汇总所有应当集中进行展示、质证的证据材料，拟写公开听证方案，选拔并确定合适的听证员后将证据先行提交给听证员查阅，并就案情进行深入的介绍沟通。二是听证会中的调查阶段积极推动检察长支持听证疑难复杂案件。基于检察听证具有“适度诉讼化”的属性，可将步骤分为发表意见阶段、证据展示说明和质证阶段、辩论阶段以及最后陈述阶段，在听证会中突出证据调查核实功能的程序设计，会议紧紧围绕事实认定展开，主持人合理引导各方当事人在各个阶段重点叙述证据和事实认定分歧问题。尤其是在证据展示说明和质证阶段，要充分保障各方当事人的听证权利，必要时可对证据采信规则进行法理释明。提醒听证员的反问、评议也应针对事实认定的焦点问题展开，确保重点突出。三是听证会后依法利用听证员对事实认定焦点的评议意见。对听证过程进行同步录音录像，制作公开听证笔录，参与人签字后入卷留存。听证员根据内心确信对案件事实作出评判，该评议意见作为检察机关办理案件的重要参考，如果最终拟处理决定与公开听证评议结果不一致，检察官应秉持审慎理念，将案件提交检察官联席会讨论，并报检察长审批之后方可作出处理，同时将案件处理结果告知听证员，接受其监督。

（二）“公开听证+专家论证”

在履行监督职责的过程中，检察机关可以就专门性问题书面或者口头咨询有关人员、相关部门、行业协会的意见，针对法律适用存在争议或者专门性问题存在疑惑的案件，检察机关可以将专家论证和公开听证两种模式有机融合，同时发挥专家论证会专业性强和公开听证公信力强的特点，助力检察机关对行政诉讼监督案件的依法处理。公开听证和专家论证均是为了保障司法公正、提升司法公信力、促进矛盾化解，其共质性决定了二者可以融合[7]。

在具体运行时应当注意的是：一是分开聘请听证员和专家咨询委员。因听证员的责任和专家咨询委员的责任不同，前者侧重于对于案件焦点以及案件最终处理的建议，重点和全局兼顾，而专家咨询委员的侧重点则仅在于对法律适用及专门性问题提供意见，更注重专业性。因此，针对不同案件专业类型，专家咨询委员可以邀请大学专家学者、律师、行业协会专业技术人员等专业人士担任，而听证员则可邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员等具有广泛代表性的人士担任。二是有针对性地增设专家论证会程序。在听证会进行过程中应当聚焦于法律适用问题或者其他专门性问题，听证会步骤在遵循有关规定的基础上增设专家发问、评议以及意见发表环节，保证专家全程深入参与以及发表意见的专业性和中立性。听证员评议之前召开专家评议会，且在听证员集中评议环节之前发表专家意见。评议前可告知听证员将专家意见作为形成评议意见的重要参考，将专家意见融入听证员意见之中，最终强化专家论证意见和听证员评议意见在案件处理中的运用，为下一步的监督或者化解提供智力支持。三是要强化听证主持人的控场能力。在听证会前确定熟悉案情以及具有较强控场能力的检察官作为听证主持人，引导各方围绕焦点问题搜集证据、论证观点。在听证过程中，引导各方发表意见时集中于焦点，确保秩序顺畅、重点突出。

（三）“公开听证+和解、释法说理”

《指引》将行政争议实质性化解的标准界定为六种情形，前三种系检察机关作出具体监督行为促化解，后三种为在检察机关可能作出不支持监督申请的情况下，促成当事人达成和解，申请人撤回监督申请、作出息诉罢访承诺以及其他情形。笔者认为前三种情况可通过“公开听证+调查核实”“公开听证+专家论证”的模式对案件做实体审查，如决定开展监督则辅之以释法说理最终实现化解。“公开听证+和解、释法说理”模式应更注重于对后三种，即不能支持申请人监督请求的情况下如何实现争议化解。

具体实践中，应注意的是：一是听证会前准备工作要充分。听证会前要充分阅卷，在了解案情的情况下会见申请人确定其实质性诉求是属于财产型、名誉型、误解型还是纯无理取闹型，据此制定听证计划、化解方案和舆情处置预案。如系合理的财产型或名誉型诉求，可在会前联系有关机关、企事业单位做好准备，如系案件当事人则通知其出席听证会，如不是案件当事人则可邀请其旁听，以便听证环节从事现场化解工作。如系误解型或是纯无理取闹型，可选任群众工作能力强的人民监督员、律师、学者、人大代表、政协委员以及其身边社区干部等人作为听证员，并与其做好会前沟通工作。二是有针对性地增设和解、释法说理程序。《监督规则》规定的听证步骤中，在当事人发表最后陈述意见之后就是主持人对听证会进行总结，笔者认为在此之间可以增设和解、释法说理环节。应注意的是设置该环节的前提是原审裁判并无不当，听证员评议后发表意见要在当事人发表之后陈述意见之前进行，该意见须与检察机关初步形成的不支持监督申请的意见一致。在和解、释法说理环节中，如申请人诉求不合法但确有合理成分，其他当事人又愿意作出一定的让步，检察机关应搭建一站式平台，应当本着公平、自愿、合法的原则促进各方现场达成和解；如系不合法又不合理的诉求，则可利用听证员植根于群众、了解群众的特点，通过论辩式、说理式的公开听证程序，积极引导当事人回归理性，在法律框架内沟通，对申请人再次进行释法说理工作[8]。三是听证会后跟踪确保息诉罢访实效。在实践中，经常出现申请人在听证会撤回监督申请、签署息诉罢访承诺后又心有不甘或反悔的情况。为确保申请人息诉罢访的自愿性，检察机关应积极回访，跟踪和解协议的落实情况，主动联系当事人进行释法说理，并构建和借助多元化解机制将司法化解与人民调解、律师调解等有机衔接、相互配合。

（四）“公开听证+智慧检务”

公开听证是检察机关向社会展示法律监督职能的重要窗口，重大影响型案件举行公开听证是把双刃剑，如听证程序规范，最终取得较好效果，则相当于进行了一次普法宣传，向公众彰显了检察形象，进一步增强了检察公信力。反之，易引发较大的舆情，对检察工作造成被动。因此，对重大影响型案件举行公开听证，首先应当确保案件办理的规范性要求。本部分主要探讨的是，在确保案件规范的情况下，如何将听证过程进一步对外公开，以公开促公信。一是完善听证场所设置。按照《规范》《检察机关听证室建设技术指引》《中国检察公开听证网建设方案》等规定，推进听证室一体化建设，强化智慧检务运用。通过多媒体示证、AI 智能模拟、监控视频回放、远程视频连线、听证设备联动等功能，充分展示证据、还原案情，提升听证的智能化、数字化水平，推动听证由“线下”向“线上+线下”的“互联网+”模式转型。二是综合运用多种融媒体方式宣传公开听证成果。多渠道多形式大力开展行政检察宣传工作，提升公开听证影响力。对公开听证工作和公开听证案件，综合运用新闻媒体、“两微一端”、专网直播、抖音新媒体等多种渠道进行传播，综合运用听证互联网直播、检察官释法说理、当事人现身说法、宣传文案和宣传片等多种传播形式进行宣传，讲好检察故事，展现检察机关的担当作为，提升行政检察公开听证工作的知晓度和影响力，实现“办理一案，治理一片”的效果[9]。

需要强调的是，司法实践中并不存在纯粹事实认定型、法律适用型、息诉罢访型、重大影响型案件，绝大多数情况下都是相互交织，只是侧重点不同。在具体工作中，检察人员要注重素能提升，提高依法依规开展听证、驾驭听证复杂局面的能力。在具体运用公开听证方式开展监督工作时，应当将以上几种模式有效融合，融会贯通，根据听证目的稍有侧重，力争发挥出公开听证的最大效应。