宅基地“三权分置”的法理思考

迪力努尔·阿力木

(喀什大学 法政学院，新疆 喀什 844000)

一、问题的提出

宅基地的“三权分置”主要是指宅基地所有权、宅基地使用权以及农户作为集体经济组织成员的资格权。根据《土地管理法》第8条规定，宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这解决的是宅基地的所有权问题。宅基地“三权分置”的演变历经60多年，其政策背景是为了更好地实现乡村振兴战略。这一制度的主要作用是公平分配住宅用地，推进用地节约集约，保障农民住有所居，促进社会和谐稳定。但随着城乡社会结构变化、城乡空间结构演化和经济体制改革深化，现行宅基地制度存在的问题和面临的挑战也日益突出。主要存在的问题有二：一是农村土地闲置范围扩大，主要是新一代农民进城务工等现实原因和土地脱节，土地利用率低下，甚至出现村庄空心化的现象；二是在相关政策的实施过程中，完全依靠政府的力量，没有群众基础，难度大而且缺乏可操作性，在具体实施的方案中，可能出现偏离政策中心的问题。城乡结构的变化尤其是农村的传统功能和农民的生存模式的改变是社会进步发展的必然结果。在实行城乡结合的大背景下，以乡村传统的村落为个体单位的模式必然发生改变，新型农村模式势必对原本的宅基地制度的实行提出挑战。农业产业的变化和转换，结合新技术和新产业的农业内涵、功能以及存在形态也变得丰富多元，基于此种前提，新型农村对宅基地制度的改革提出了新的要求。基于乡村产业发展的现实需求和国家政策的鼓励和资金支持，农民也可以通过农村资产获得可得性收益。但是如何利用农村现有的土地资源，增加农民受益以实现乡村振兴，是一个亟待解决的难题。当前很多省份，如浙江、四川以及重庆，纷纷进行改革试点，试图通过改革传统的宅基地制度，主要从现实层面和制度层面两个维度进行积极的探索，其中主要包括农民取得宅基地的方式，对退出宅基地者进行补偿以及从多个方面完善农村宅基地管理办法等。因此，为了更好地落实宅基地的“三权分置”，需要从理论制度和现实层面思考制度适用的法律意义和可行性。

二、“三权分置”的法律适用路径

从2018年中央提出的落实以农村宅基地的所有权、使用权以及相关的资格权为中心的“三权分置”，到2020年中央再次提出的“探索“三权分置”实现方式和合理路径，目前学者已经形成了很多具有代表性的观点。例如有学者总结的关于以所有权为中心，以资格权和用益物权为着落点的实施路径，充分发挥农村宅基地的现实作用，尽可能地将农民的权益最大化、最优化[1]。另有学者将其中的资格权解读为成员权或者宅基地分配请求权[2]。同时，在此基础上还有学者将成员权和资格权理解为两种不同的概念，认为资格权只是成员权的附属权利[3]，或者认为资格权的范围和内容应该大于成员权，即享有资格权的权利人应该优先于成员权力者[4]。因此有学者基于“三权分置”提出了4种权利的构造框架，主要是所有权、资格权、宅基地使用权以及次级权利用益物权[5]，但是这种构造方式的合理性和现实的可行性有待考证。上述理论对“宅基地权利”都有着不同的理解，造成的结果是，理论的差异会影响现实中人们对宅基地“三权分置”的偏差。宅基地“三权分置”中的所有权很容易界定，在理论界也没有很大的争议，根据政策文件和法律规定，主流观点认为，所有权主体是就是农民集体，集体成员以及单个集体成员享有对宅基地的整体和部分的所有权，一旦宅基地退回给集体，那么就归集体所有，由农民集体经济组织代表全村农民行使权力。2017年的《民法总则》规定了集体经济组织代表为特别的法人，从法律层面确立享有宅基地所有权的权利主体。“使用权”和“资格权”在“三权”中争议较大，理论上主要有两种观点：一是严格区分使用权和资格权；二是认为使用权就是资格权。因此基于现有的政策，从法律的角度厘清制度上的逻辑显得尤为重要，合理诠释“三权分置”的法理基础，加快探索“三权分置”的实现形式，是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题。而本文主要从使用权和资格权进行分析和界定，并阐明适用规则。

(一)“资格权”的界定和法律适用路径

具有身份属性的宅基地使用权的前提是权利人必须具有资格，即属于集体成员，在本集体中的成员无偿地取得宅基地使用权，享有居住资格，因此实现了宅基地的居住保障功能。尽管初始权利人可以租赁买卖流转宅基地，但是国家政策对相关对象范围进行了限制，只有本集体的成员之间可以互相转让买卖，非集体成员不具有取得宅基地所有权的资格，其宅基地使用权也与集体成员获得的权利不同，由此而限定了获得宅基地资格权的主体范围[6]。首先，资格权是基于农民而产生的一种权利，非集体成员在取得宅基地使用权时，并不享有该集体成员所享有的相同的权利，基于本集体成员而获得的宅基地分配请求权人继而获得宅基地使用权因具有特殊资格，其权利和非本集体成员获得的宅基地使用权的受让权不同，因而不属于宅基地“三权分置”的资格权。其次，资格权可以保障本集体和成员的权利，即享有对土地无限使用的权利，权利人只有通过继受取得才能获有资格权，不因权利的转让而丧失，同时资格权保障了具有资格的权利人可以持续地无偿地享有宅基地的权利，保障了农民的居住权，同时不会限制权利人的使用和收益，也实现了土地的价值。

因此，确立资格权的法律地位行使权力方式尤为重要，资格权确立的制度构架需要结合农村土地所有权、集体产权以及集体经济组织等制度，权利的取得和丧失需要根据关于农村土地制度进行界定。多制度的制定可以保障农民获得资格权合法化，为成员享有的所有权和使用权提供法律依据和保障[7]。而将资格权和使用权等同视之显得不合逻辑，也超出了制度和法律的规定，更是缺乏可行性。

(二)“使用权”的界定和法律适用路径

根据《民法典》的规定，宅基地中的使用权被定义为用益物权，是使用人用以增收增益的权利，这一权利的主要适用范围仅限于对宅基地的占有和适用，以及现有的宅基地上建筑物和其他的附属物。权利人可以通过以下两种方式获得宅基地使用权：一是原始取得，即作为集体成员无偿被分配宅基地而获得权利，此时包括成员个人所有以及集体成员共同享有，但成员个人享有的权利优先于集体享有；二是原始权利人通过转让和租赁等方式，变更宅基地权利人，受让人或者租赁人取得的权利。因为“三权分置”中的使用权是在宅基地使用权的基础上衍生出来的，前者与后者的不同之处在于，后者的权利使用人并不丧失原宅基地的权利。关于宅基地使用权的法律适用路径，有学者认为，需要从使用权的身份属性和财产属性两方面入手：一是身份属性，凡属于本村落的集体成员，对本村的宅基地无偿享有权利，宅基地使用权保障了权利人的身份得以体现，同时也保障了权利人的基本房屋居住权利和宅基地的房屋居住功能；二是财产属性，这一属性是基于闲置土地的流转需要，也是宅基地价值实现的方式，即所有权人或者使用权人可以通过租赁、买卖的方式获取收益。但是大多数学者认为这两种属性的前提是集体成员权，宅基地使用则成了单纯的用益物权，但是随着权利人在处分宅基地时，宅基地使用权就不再单纯地具有身份属性，而是获得了财产属性并具有《民法典》中规定的用益物权，成了农民获取收益的主要方式。因此，必须厘清身份属性和财产属性的关系，才能真正保障宅基地使用权的实现，实现宅基地的价值。明确使用权的身份属性和财产属性的前提，是将通过流转而获得的同时不具有身份属性的使用权和具有身份属性的使用权区分开来，此时被流转的宅基地具有了用益物权，而只具有财产属性，同时也不排除具有身份属性兼具财产属性的使用权，增加多条适用路径，从而放活农村宅基地的权益。

三、“三权分置”的法律规则

如何发挥“三权分置”的积极作用，需要从现实角度出发，以现行制度和法律规定为实现路径，阐明法律规则的表达。首先需要充分保障农民宅基地所有权的同时发挥集体组织这一特别法人所拥有的权利，实现“增量”的可能性；其次是将使用权和资格权进行严格区分，并且厘清不同情况下的权利差异和行使方式以及范围。

(一)“资格权”表达规则的统一

上文已经对资格权进行了界定，厘清资格权并重申资格权的内涵，是保障宅基地“三权分置”的核心内容。其中最主要的内容是在原有宅基地使用规则的基础上，重新建立使用权利人获得资格的使用规则，区分不同主体之间的宅基地使用权才能充分保障集体成员的权利。资格权获得条件的限制保障了资格权人能够充分获得宅基地分配，对于已经充分实现宅基地分配请求权(是指已经获得足额的宅基地使用面积，保障了请求权人的居住权等相关权益)和不具有集体成员身份的人就会丧失相关资格权，但是有请求权的人不具有资格权只是暂时的，这意味着一旦请求权人的使用面积小于应该获有的分配额就会重新获得资格权，这可以使资格权被最大限度地实现。

资格权的取得一般在满足农村户口的基础上，以户为单位进行资格分配，现行的法律规定和政策文件也强调保障农村居住户为前提，取得农村户口有多种形式，主要有分户、婚配、收养、迁徙以及集体成员共同决策等[8]。这可以杜绝城镇户口买卖农村土地或者滥用土地资源以及荒废某些土地本身应该具有的耕地功能。而资格权的生效方式应该采用登记生效主义，权利人必须到相关部门进行资格登记，否则不产生法律上的效力，也不具有其他权益，已登记的资格权具有排他权，充分保障了农民身份所应获得的权利和资格。

(二)“使用权”表达规则的统一

使用权确立的期限和续期条件规则的统一。宅基地中的使用权包括集体内部成员的适用和非集体成员的适用，集体成员的使用权的使用规则包括固定不变的期限，期限的起算时间和结束时间，以及是否续期、是否符合法律规定的条件等规则。该规则的确立必须综合考虑现实因素，例如农户的申请条件、使用期限、家庭内部需要以及未来可能实现的收益等诸多因素，固定使用者的使用期限可以保障农民的权益，满足现实需求的前提下才能实现其他权益。此外，农民在固定期满后，在满足资格权的前提下，可以通过继承继续取得宅基地使用权，这一条件的实现是以满足本集体成员的前提下实现的。至于是否需要通过集体成员进行资格审议，在已满足资格的前提下，则不需要进行集体决定。换言之，使用权的实现需要资格权的保障。但是使用权和资格权又容易混淆，此时则需要区分使用权和资格权的规则表达。其次是宅基地使用权的生效是否应以登记为前提。我国《物权法》对物权变更采取了登记生效主义，但是宅基地使用权的特殊性，使得该权利适用于土地管理的规定，在原始取得的前提下只需要得到相关部门的审批即可取得，但是随着土地改革的深入，宅基地使用权的生效应该以登记为生效条件，特别是针对继承取得的情形，登记可以明确权利人的权利同时使得权利人充分利用宅基地使用权，而减少现实中权利不明晰的情形[9]。此外，具有资格权的宅基地使用权优先于转让获得的宅基地使用权，此时不应该采用登记生效主义。换言之，即使通过转让获得了宅基地使用权也不具有第一效力，体现了身份属性优先于财产属性，这可以有效地解决现实中恶意转让宅基地使用权的情形。

四、结语

宅基地“三权分置”的本质就是为了充分利用农村的土地资源，农民进行流转的同时依然可以通过身份特性获得房屋居住权。在“三权分置”的基础上界定资格权和使用权，同时区分具有身份属性的使用权和不具有身份属性的使用权，兼具登记生效主义，将不具有身份属性的使用权当作用益物权，可以发挥“三权分置”政策最大优势。主要理由是：一是保障农民的住房权利。很多农户因为经济层面上的需要，迫切地将闲置的土地或者房屋租赁给他人，在租赁期满后，农民因身份属性所拥有的使用权优先于他人转让获得的使用权，依然可以自然取得宅基地的使用权，同时继续进行收益行为。二是登记生效主义可以规范宅基地买卖或租赁行为，从程序上严格管理宅基地的使用，保障农民的权益，防止因土地流转而造成农民土地流失的现象。因此，宅基地“三权分置”的实施，应该在保障农民住房权利的同时保证农民可以发挥宅基地使用权的用益物权功能，通过转让使用权发挥宅基地的效用，最大限度地盘活被闲置的宅基地，增加农村土地的价值，使得农民实现增产增收的愿景。