基层社会治理网格三重逻辑嵌入机制研究

高 江

(中共昌吉州委党校[行政学院] 经济学教研室，新疆 昌吉 831100)

一、问题提出：治理网格的兴起及其困境

基于度量和统计之上的政治统计学是技术时代国家治理的重要特征。在此之中，度量的意义在于发现治理边界，从而探寻有效治理半径；而对于统计，则是重新界定治理单元，以求实现治理过程精准。作为重新组织基层社会的创新模式，网格化便依循着上述逻辑而展开，以期实现对“无缝隙政府”的超越[1]。网格化是利用现代信息技术，通过对原有管理单元的细分和重组，实现人、财、物、权、责的下沉和社会管理的机制创新。其运行机理是依靠信息化平台，推进条块融合联动，构建村社自治及管理、服务互为支撑的治理格局。溯源网格化在中国的兴起，发端于2004年北京东城区“万米单元网格”城市管理模式。这种模式既有效利用了日益兴起的信息技术，也重新组织了市场化以来日渐原子和流动的个体，逐渐成为基层治理的重要抓手。短短十几年，超过2/3的地级行政区域采用了这一管理模式，涉及范围既有市政、治安与交通，也有党建、工会以及廉政建设[2]。在此过程中，网格划分并不仅仅是一种空间关系重置，而是责权利的再落实[3]。它以信息化作为重要手段，克服国家治理中的碎片化，实现权威统合的需要，折射出国家重建基层治理秩序、夯实基层治理基础的意志[4]。如果网格化只是作为一种身份标识，辨明个体是“在格”还是“出格”的地理状态，那么网格化不过是借助了信息化手段的编户制度的翻版。这种信息化的辨识手段既不能实现对社会的有效整合，也无法助推政府绩效改革。

在对网格化管理的反思基础上，浙江舟山市“网格化管理、组团式服务”与江苏南京市“网格连心、服务为先”成为网格化转向的典型案例，它实现了“网格编制”向“网格提升”的转变。此时网格化实践进入了第二个阶段，服务成为导引网格编制与提升的前提[5]，网格功能也由信息收集转变为服务甄别。此时网格不仅是编户个体的身份标识，也是地方治理中动员与分配资源的依据。服务导向的网格化升级，信息只是一个基础，管理信息、利用信息、加工信息才是网格化的真正治理取向。但服务取向的网格化治理依然存在诸多问题，一是层叠化的网格植入，容易因部门分立导致信息冗余，网格之间的协同成为治理中的难题。二是在清晰化的治理地图绘制中，国家权力也开始下沉与扩张[6]，这种自上而下的网格建设，是否是一种权力下沉而压缩基层自治空间，是否能够有效找准网格与自治的“衔接点”而避免基层治理功能的泛化与社区公共参与和自治的空间被压缩的内卷化风险[7]？这成为对网格化反思的焦点。

可以说，无论是科层视角的网格化管理，还是引入服务逻辑后的网格化治理，都在一定程度上深化了网格化的内容。空间作为被动因素切割为网格，但是当网格内流动性加速、治理任务繁重时，网格协调能力成为治理中的关键。为此，本文借助专业化视角，通过引入网格化进程中的第三种力量——专业，进一步分析专业嵌入网格后的治理转变。

二、分析框架：网格化建构中的三重整合机制

与明茨伯格基于一系列组织内部设计和情境因素总结出五种组织形态[8](简单结构、机械式官僚结构、专业式官僚结构、事业部制结构及灵活型结构)相似，网格化过程也经历了不同阶段的组织演变。网格化作为一种社会整合工具，它的建构依赖于三种不同力量：与国家建设密切关联的科层；与治理活力密切关联的市场；整合科层与市场的专业。这三个因素的交互形成了网格化不断演进的动力。

(一)科层-市场-专业：网格化的三重张力

1.科层不仅是整合基层社会政治力量的关键，也是国家力量延伸到基层社会的重要手段。正是国家整合社会的愿景使科层力量成为网格化的第一重动力。韦伯界定的科层从特征上而言有着正式的科层等级和规章制度，其内部成员具有专业素质和组织职业生涯。然而，韦伯对科层制的发现并没有止于组织变革本身，而是将其放置于理解现代性背后合法性源泉的框架之中。它运行的内核机制在于权威的构建，整合过程在于内部命令的上传下达，强动员则是其在治理中的表现。与此同时，科层的刚化以及由此带来的惰性则是其内在的风险。

2.市场是网格化构建中的第二重力量。治理场域中市场化运行是新公共管理反思公共部门效率的结果，它是新古典经济学理论与公共选择理论交叉的产物。正是市场化的运作，服务意识成为网格中的内容，客户导向的管理开始成为可能。网格化管理的目标开始由促进社会稳定的“刚性管理”逐步过渡到增进和谐的“柔性管理”。可以说，网格中的市场力量，内核机制是竞争，整合机制靠投入产出的价值平衡，资源的强分配则是其治理表现。而竞争机制的“原生缺陷”可能又会深化人际冲突则是其可能带来的风险。

3.专业是网格化构建中的第三重力量。专业虽然在治理场景中耳熟能详，但是在治理理论中却少有研究。一方面，专业化作为治理目标，容易形成“反向适应”，手段与目标之间的相互改造不利于研究者做出测量。另一方面，对于专业化的理论思考散落于职业理论、技术理论、组织理论之中，其概念的“民间性”容易被人们忽视。虽然在治理目标上常有“专业化”提法，如，党的十九大报告中明确指出，社会治理要提高社会化、法治化、智能化、专业化水平[9]，但是在理论上却少有专业化与治理之间的讨论。问题的关键并不是在于专业化概念的模糊，而在专业化如何嵌入现有的治理架构。相较于科层和市场，专业的内核机制依赖于知识，其整合机制依赖于社会认同，强认同是其治理表现，即专业化嵌入的治理效果取决于居民的认同度(更多的幸福感和获得感)。但专业自主性所具有的不稳定，使得其成长空间更多地还需要得到上级的认可和首肯，依附与捕获常常成为其内在的风险(见表1)。

表1 科层、市场与专业三种力量的比较

可以说，专业是调和科层与市场在网格中的协调性力量。重新思考治理中的专业化议题，可以发现专业化在治理中两条清晰的路径：其一是治理变革中的多中心诉求使专业知识成为改造科层的重要支撑，专业化塑造了新的技术官僚从而影响了科层制内在结构；其二是治理变革中的市场化运行使治理范围不断扩展，而专业化逻辑能够反思和矫正市场机制在治理中的边界。

(二)科层结构优化中的专业调适

韦伯在分析科层制中虽没有专门提及专业化在其中的位置，但劳动分工和专职化却促进了专业化。这种专业化不仅改变了科层制的结构，也影响了科层制内部的权威类型。

1.专业引入科层能够重塑权威结构，进而优化科层内部结构。知识与权力之间关系是现代民主制度的重要问题，专业化则是知识与权力关系协调的连接点。事实上，专业与知识黏合的关键在于其拥有能够解决实践问题的抽象知识体系。制度内能否形成知识与权力间的互补，既考验着制度韧性，也推动着行政实践。因而知识的科学性可以规制权力滥用，并提供权力实施的“专业化轨道”。这种专业轨道形成了另一种实现权威的模式，因而也改变了科层内结构的设计，从而规避单一权威引发的科层惯性与惰性。

2.科层内部分工需要专业化支撑，从而调适科层优化过程。职位分类制度被认为是提高政府效率的重要机制[10]，也承载了国家与公民沟通的反思性功能。唐·凯·普莱斯曾言：我们现在不得不考虑各种类型的人在政治中的作用，而考虑的依据不是基于财产，而是其所掌握的专业技能。这种基于专业技能的职位选择，随着官僚组织发展，内部分工将变得更加专业化，组织任务开始分割在不同专业化的链条之上[11]54-55。功能的专业化扩展了科层内分工，优化了科层内部治理效率。

(三)市场失灵矫正中的专业规制

即便存在专业化对于科层再造的压力，组织惰性依然会存在。“非人格化”与“决策集中化”这二者的结合，导致“等级彼此孤立”和“平行权力产生”，这四个要素使得科层制变得更加刚性，从而没有能力修正错误[12]。在政府的公共服务中引入市场激励机制和私人部门管理手段，以此来改善政府职能，这正是新公共管理的实践初衷。而现实中，分散的竞争产生无政府主义，“新公共管理已死”很快成为治理反思支点。作为新古典经济学和公共选择理论的治理实践，新公共管理在治理中遇到了“市场失灵”。专业化对于治理实践中“市场失灵”的矫正主要来自两个维度，一是专业化所内涵的权力一定意义上能够钳制市场逻辑的失序，二是专业化所内含的信息一定意义上能够提高治理中的信息甄别机制。正是这两个维度的专业化矫正，治理实践中的新公共管理有了新的进路。

1.治理中的竞争失序能够在专业管辖权之中得到一定规制。正如卡尔·波兰尼所言：自律性市场的观念实际上是乌托邦的，而其发展受到社会本身之自我保护的阻止[13]。专业性就是一种社会性的自我保护机制。区别于竞争中的技术主义专业化有其内在建制[14]的动力，知识的发展导致了不同专业管辖权的变化以及不同专业之间的管辖权竞争[15]。这种竞争延伸出来权力的逻辑，专业具有指导性、服务理念、管理信条以及使命感和自治权。正是这种专业垄断权力形成了竞争失序的平衡机制。

2.专业化所内含的知识逻辑容易形成较好的信息甄别机制，从而矫正信息不对称引发的治理失灵。新公共管理虽然引入了“清晰灵活的激励控制”，而激励的依托在于“掌舵”角色的信息结构。缺少特殊能力和威望以及专业化知识体系就难以形成有效的信息结构，服务过程也就容易引发“瞄准”偏差。基于专业化逻辑生产的信息能够进一步提升甄别机制的准确性，优化服务中的信息结构，从而实现治理绩效提升。

三、案例分析：昌吉州流动人口“酒店式”管理的个案剖析

昌吉州是新疆经济社会相对发达的区域，也是典型的人口流入地。2021年末，昌吉州流动人口在册数量为34.56万人，而2021年末户籍人口为130.59万人。人口的流入既带来了巨大红利，也带来了超重的治理负荷。如何进行有效的流动人口管理成为社会治理中的重要内容。据调研，2018年初，昌吉州通过在全州推广“酒店式”管理，6个月内完成标准化建设任务，并于2018年底进行了验收考核，2019年初又进行了评估考核。本文从三个阶段来分析昌吉州流动人口网格管理的运行过程，并从专业化逻辑视角来剖析网格化的再造机理。

(一)网格化的局限：流动人口的管理困境

早在2010年昌吉州就开始学习网格化管理模式，已有网格化的编制是按照科层视角的网格化管理进行推进的，网格化管理在编制后很快形成了“悬浮困境”。

1.网格内任务繁重，问题解决机制滞后。网格管理主要参照地理与人口两个维度，而人口流入则影响了治理单元的边界。若仅从地理维度考量而忽视人口的数量，往往造成网格内治理任务繁重。昌吉州的网格编制就存在这一困境。2014年网格员上报数据显示：昌吉州流动人口超过1000人以上的行政村126个，2000人以上的行政村89个，3000人以上的行政村54个，其中流动人口最多的行政村人口数量达到3865人，是本地人口的2.7倍。大规模的流动人口使网格化管理超负荷运转。如果不考虑地理因素，以人口来作为网格编制的依据，那么细碎化的网格又不利于协调，响应机制虽然灵敏，但解决机制滞后。

2.网格内流动性较大，跨越边界的活动容易使网格失灵。与网格难以定夺的边界问题相类似，网格内的流动也容易造成网格化的“边界失效”。流动人口在昌吉州的居住选择是“讨生活”逻辑下的夹缝策略，而网格化则是边界清晰的管理思维，流动性成为网格闭合的最弱环节。地理边界易定，但跨越边界的可能性处处皆是，依靠中小企业和地摊经济生存的流动人口依然难以被网格所涵盖。

3.在任务繁重与流动性大的压力下，流动人口管理形成治理模糊。网格化虽然较好地实现了区域打包，但在责任明晰方面，并不是“网格长”所能负荷，使得网格不过是科层结构的另一个版本。网格化的服务导向日益被日常“信息数据上报”所替代，网格化的落实异化为避责行为的重要依据，原有的价值功能不断衰减。网格化仅仅在地理意义上圈定了治理的空间，但其内部却变得日益模糊与空洞。

难以编制的网格单元、人口流动性带来的边界失灵以及网格内模糊的任务分解，使昌吉州网格化管理制度形成了治理内卷。而这种内卷的根源在于科层化的编制网格，从而使得网格悬浮于治理体系之中，难以发挥网格应有的功能。网格动员了众多科层内资源但却难以有效分配，任务化地整合科层内资源，运动式地推进网格工作，使得网格化管理缺少长效机制。昌吉州网格化在流动人口管理上面临巨大挑战，“酒店式”管理的初衷正是基于此而展开。

(二)网格化的再造：流动人口管理新程序

2018年6月，昌吉州全面完成居住出租房屋“酒店式”管理创建工作。借助“酒店式”管理的专业力量，昌吉州流动人口网格化管理形成了新机制。网格化的再造经历了三个步骤：一是重新规划了网格范围，二是重新界定了管理模式，三是重新划定了网格任务。

1.依据管理任务和流动人口特点，重新规划了网格单元。区别于以往基于地理和人口的网格设计，“酒店式”管理的治理网格更加突出服务这一关键因素。治理网格与“酒店”的实际运营能力密切相关，市场化在网格再造中起到了关键性作用。在此基础上设置四种不同的管理网格：村居直管式(流动人口1000人以下的村居/社区)、村居联合式(流动人口1000人以上且区域密切相连的村居/社区)、公司式(村居/社区注册成立公司，以公司化的形式对本村居/社区的流动人口进行管理)、企业式(村居/社区没有注册成立公司，企业员工宿舍含在外集中租住房屋、流动人口集中居住点，在居住区域入口处设置“总台”)。

2.依据“酒店式”管理要求，网格内的治理流程有了新的程序。在网格之内，按照“五个一”标准开展创建工作(建强一支专职队伍、设立一个服务总台、执行一套安全标准、完善一张治安防控网、建立一套联动协作机制)。按照流动人口300∶1～500∶1的标准配置管理人员。与此同时，由村居(社区)书记或主任担任总经理一职，构建“分工明确、责任到人”的管理体系，网格员变成了服务员。这样网格管理模式就从科层化的配置机制转变为市场化的服务机制，而在此之中正是借助“酒店式”专业化的管理流程设计。

3.分工明确的“酒店式”管理流程，使流动人口管理的任务得到有效分解，从而规避了网格内管理模糊与避责行为。在标准化管理流程设计中，按照“党政主导、公安牵头、部门协同，镇街主抓、村居实施，房东主责、房客履约”原则，网格中的任务因管理流程而分解。网格工作片领导、事件经办人、指导员、网格长、专职网格员分别对应着“酒店式”管理中的各个岗位与分工，既明确了各自任务，也明确了自身服务重点。改变以往管理不均衡现象，避免了模糊状态下的避重就轻以及服务类功能较为薄弱[16]的局面。“酒店式”流动人口管理网格，正是在回应网格科层化的局限之上重新设计的管理模式。“酒店式”网格管理模式突出强调在网格之中嵌入专业性，从而明确“程序划分机制、责任清晰机制和任务衔接机制”。它不仅整合了科层内的资源，还明确了科层资源在网格中的位置。

(三)网格化的通络：流动人口管理中的激励

借助专业逻辑将既有社会网格再造，不仅重塑了流动人口管理网格的规模与内部流程，也引入了新的激励机制。以往对于网格化管理的担忧，往往因为其无法实现将模糊性的公共行政责任转化为清晰化的治理结构[17]，而实现这一过程需要利用激励机制将模糊场域进行有效识别，使网格之内形成“人人身上有担子、人人身上有责任”的捆绑机制。为此，在专业与市场原则的匹配之下，对内嵌于科层之内的网格进行有效激励，昌吉州流动人口网格化管理形成以下三种激励路径：

1.网格内激励标准化，将网格任务有效分解并形成捆绑机制。“酒店式”网格治理由于具有清晰的管理流程，因而实现了流动人口管理的模块化设置。网格内的模块实现了“责任部门-管理人员-管理任务”一一对应的捆绑机制，使网格内“捆绑内容清晰化、绩效考核动态化、责任倒查精准化”，避免了以往网格之内模糊性。与此同时，将每个模块进行考核权重赋值，使网格工作激励标准化。

2.市场化绩效激励机制，将网格管理不断社会化。作为网格管理的重要主体，网格员是整个网格能否有效运行的关键。由于清晰化的任务分级与激励内容，“酒店式”管理的网格员选择采用了混合聘用制度。除网格指导员(由镇机关干部担任)，基层网格员采用“选聘+招聘”模式，依据工作量来考核网格员工作，避免以往基层干部兼任中的困境。

3.网格管理中的逆向激励机制，使“酒店式”网格管理动态化。有效激励机制的形成，需要组织退出机制。由于缺少清晰的任务切割以及明晰的激励机制，以往网格化管理往往形成“机械式科层”。网格建设往往因任务压力而设，缺少常态化的维护机制。由于清晰化的责任分解和选择性的激励机制，“酒店式”网格管理形成了动态化的退出机制。

四、结论与再思考

福山在对治理研究的反思中认为：已有对治理讨论存在两个完全相反但又相互关联的维度，一种是“没有政府的治理”，另一种则是传统的、基于国家的公共管理[18]。之所以在治理内涵中存在上述纠葛，关键在于两个维度的治理变革都在一定程度上形成了自反悖论。一方面，打造没有政府的治理场域，需要引入市场化逻辑，规制政府失灵带来的治理困境，但却难以防范市场本身的失灵，进而形成“瞄准”难题，而这正是新公共管理以来的反思内容。另一方面，治理能力建设需要找回国家在其中的位置，但实践中却往往加重科层制的负荷而形成信任困境。在治理改革的两个向度上，无论是对于科层制的再造，还是对于市场化的植入，都有自身难以摆脱的难题。专业化作为与市场和科层制并列的组织社会的“第三重力量”，介入治理之后能够在一定程度上调节二者之间的困境。不过，从治理意义看，无论市场还是科层，还是作为第三重力量的专业，在实践的场域中是一个机制相互匹配过程。每一重力量都有其自身优势，也存在内在风险。网格化建构的过程，就在上述三种力量相互协同中得以不断的完善(见图1)。

图1 网格化治理中的三重力量及其运行机制

内含于科层的职能分工有助于专业化的实现，但依靠科层权威而展开服务的专业往往形成再科层化的信任危机。与这种专业化不同的是，“酒店式”管理的分工模式，既有科层角度的专业分工，更有来自酒店管理知识的专业依据，网格内的科层分工在管理专业知识的背景下排序与组合，形成了新的整合。科层中内含了知识型权威，从而进一步优化了纵向专业化水平。

客户化的服务逻辑在网格化治理中由于内在的绩效冲动容易形成服务“瞄准”误差。网格化建构中的市场思维，使网格内形成自下而上的表达、参与以及反馈的机制。“酒店式”管理使得市场逻辑进一步细化，它不仅在管理环节上更加精准，也为激励选择奠定清晰的量表。正是这种专业嵌入预防了网格中的“瞄准”偏差，也进一步深化了横向专业化水平。

依靠“酒店式”管理这一知识化的专业程序，理顺了网格化建构中的内在协调机制。它将科层力量导入到专业化的程序中，形成了有别于科层权威的知识秩序，也避免了科层资源在治理中内卷化。而对于市场行为而言，专业化力量进一步明晰化了竞争中的细节，将考核明确到每个治理的环节，避免了服务中的绩效冲动。可以说，正是专业力量的嵌入，调和网格化构建中的科层与市场张力，也整合了科层与市场两方面的资源。

“任何社会都是一个组织的社会，这差不多属于常识。”[19]那么，社会治理机制的再造也往往需要从组织来入手，完成由“整合器”向“启动器”的转换。网格化就是一种新的组织模式，通过纵向科层整合以及横向服务整合形成新治理模式。网格化管理的起点在于科层化的下移，因而基层社会有了新的动员机制。与此同时，在网格化的运行中，倡导服务意识的市场化力量形成了对动员资源的分配。但在市场化与科层化的网格化管理中容易出现“双重失灵”的风险，一是科层下移依然难以解决内含的行政负荷，二是市场化的深化难以解决服务中的优化困境。再造网格成为网格化治理进一步深化的选择，而专业化与上述两种力量的嵌套能够协调“双重失灵”中的成本与优化问题。

从昌吉州流动人口网格化管理的演变可以发现：专业化与科层化、市场化的相互嵌套再造了网格化组织形式，从而形成了“酒店式”管理网格的创新。随着治理信息的不断完善，层叠化的网格设置出现了制度性剩余，而不断重复的网格建构增加了部门间难以协调的治理成本。任务化网格逐步走向项目化网格，成为基层治理中的网格化选择。但项目化网格的设置，如果缺少专业维度的考量，便再次回到了任务化网格的窠臼。可以说，专业化网格的再造，一定程度上回避了科层权威在治理中的惰性与惯性，利用专业权威导引科层权威的展开，并对市场的力量进行程序化的梳理。正是三者的有效嵌套才形成了昌吉州流动人口网格化管理的组织创新。强化治理中的专业化，是未来避免治理任务运动化与治理程序行政化的关键。