论科层制的困境及扬弃——基于马克思和韦伯文本的研究

金兴华

论科层制的困境及扬弃
——基于马克思和韦伯文本的研究

金兴华

科层制因富有效率而在现代国家和社会管理中得到广泛采用。本文从马克思和韦伯的相关文本出发，研究了科层制的特点、困境及其扬弃。科层组织是一种执行机构，有严格的分工和严密的工作规则，其职能由职业化的成员来履行。科层组织存在自身理性与成员理性的冲突、理性安排与实际表现的背反这样的困境，需要采取简政放权、加强约束、推进协商和共享信息等举措加以解决。

科层制；国家治理；马克思；韦伯

科层制是一种组织结构模式，有很长的历史，在现代国家和社会管理中得到广泛采用。科层制的英文为bureaucracy，在具体的历史情境下，它常被翻译为官僚制。卡尔·马克思年轻时就对科层制进行过深刻的剖析和彻底的批判，之后一直关注和研究科层制，其相关思想体现在《黑格尔法哲学批判》《法兰西内战》等著作中。马克斯·韦伯是一位从非官僚制精英角度考察科层制的学者，影响过路德维希·冯·米塞斯和弗雷德里克·冯·哈耶克等晚辈学者的思想，是科层制理论著名的代表人物，其相关思想主要体现在《经济与社会》一书中。从马克思和韦伯的相关文本出发，深入研究他们的科层制理论，能够使我们多角度地揭示科层制的本质特征和困境，找到变革科层制的真正源泉和动力，有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，促进经济社会科学发展。

一、科层制的特点

把握科层制的特点，是认识科层制困境的前提，也是扬弃科层制的基础。科层制有三个方面的主要特点。

第一，科层组织是一种执行机构。马克思认为，它执行和实施某种决定，这和做决定本身这件事来说是有差别的。韦伯也认为，科层制组织是统治关系的“社会化”工具，它是执行这种工具拥有者的意图的。

第二，作为一种执行机构，科层组织有严格的分工和严密的工作规则。马克思指出，科层组织按行政事务分工设置，这和生产分工是一样的；科层组织中的成员，通常称之为官员，按规则行事，恪尽职守，不能独立地、任性地追求主观目的。韦伯指出，科层组织从横向看，首先对工作进行分工，以此确定相应的义务并分割权力；从纵向看，存在一个上下级安排固定有序的体系，上级监督下级，但又不越俎代庖、兜揽下级的事务。韦伯还指出，科层组织的工作规则以各种各样的常设官员和文书班子为基础，以文档为媒介来执行职务。

第三，科层组织的职能是由其成员来履行的，这些成员都已职业化。在马克思看来，科层组织成员的职业化是指他们具有专门知识和才能，据此领取薪俸；选拔这些成员依据的是专门知识和才能，而不是依据个人的人格和出身，并通过考试及某种赏识来进行选拔，确立个人和官职之间的联系。韦伯把科层组织成员的职业化分解为三层意思，一是指科层组织成员一般经过深入的专业培训，具有专业素养；二是指职务工作要求科层组织成员全身心投入，成为其全职工作，而非附带工作；三是科层组织成员依规则办事，这些规则的知识是一种学问（如法学、行政管理理论等），可以学会。

二、科层制的困境

为什么要采用科层制，韦伯的回答是行政管理任务繁重，科层组织能够有效率地处理这些行政管理任务。在政治领域，“大的国家和群众性的政党”是科层制存在的典型基础，因为在这样的国家和政党内，行政管理任务数量多、范围广、强度大、质量要求高。从纯技术观点看，科层组织比其他组织具有更高的效率，因为科层制具有“理性”性质，它在选派人才时注重技术能力而非出身，严格按规则办事，排除了非理性的人格化统治。韦伯指出，不仅资本主义需要实行科层制，社会主义也需要实行科层制，“如果社会主义式的经济组织在技术和效率方面要达到类似资本主义下的水平，专业官僚更是格外重要。”①

科层制的理性是从科层组织整体来说的，外在的目的、规则和手段使得科层组织的行为具有非人格性特征，这也就是说，科层组织更像一台精密的机器，它能对事务按固有的方式进行处理，其处理结果排除了那种手工生产中的人格化特征。显然，科层制的这种理性是现代社会所需要，它契合了现代社会的发展要求，因此，科层组织在现代社会的广泛采用也就是必然的。正如韦伯指出，由于科层制所具有的纯技术优势和稳定性，科层组织相对于其他形式的机构而言，具有扩张的态势，在社会中越来越占据统治地位。

然而，科层组织毕竟不是一台机器，机器是由零部件构成，而构成科层组织实体的是有血有肉的人。科层组织中的成员作为物质社会中的一员，有自己的理性。科层组织是按理性来设立的，从科层组织的理性来说，官员要按规则行事，以自己的专门知识和才能领取薪俸，不能任性地追求主观目的。但科层组织一旦设立，其运行就为官员所掌握，结果形成了特殊的自利集团。马克思指出，科层组织是执行国家意志的机构，但现实往往演变成为这样一种局面：国家现实的真正目的被抛弃了，就单个科层组织成员来说，“国家的目的变成了他的私人目的”。②

因此，科层制的困境在于，科层组织的理性与科层组织成员的理性之间的冲突、科层组织的理性安排与实际表现之间的背反。那么，这种困境是如何形成的呢？在马克思和韦伯的研究中，有两点是值得关注的，一是实物的经营手段的集中，二是科层组织的封闭性。

科层组织作为执行机构，自然有物质支配权。韦伯认为，科层组织的“存在和职能既作为原因也作为效果，都与那种‘实物的经营手段的集中’密不可分地联系着”。③韦伯这里所说的实物的经营手段的集中，实际上是物质支配权的集中。物资支配权的集中会使缺乏实物经营手段的人必然依附于拥有实物经营手段的人，这样，科层组织本来的目标会被科层组织成员的目标所替换，这是导致科层制困境的一个原因。

导致科层制困境的另一个原因是科层组织的封闭性。科层组织的封闭性源于信息的专有性，由于科层组织成员拥有科层组织运行的特殊信息，也即韦伯所说的“职务秘密”，使其实现了内行的优势。马克思认为，科层组织的成员从自身理性出发，会自觉地将这种特殊信息掌握在自己手中；他指出，科层制的普遍精神是秘密，是奥秘，甚至在科层组织的上下级之间，都存在特殊信息的保密问题，“上层指望下层了解详情细节，下层则指望上层了解普遍的东西，结果彼此都失算。”④正是由于科层组织的这种封闭性，形成了科层组织的理性安排与实际表现之间的背反。

三、科层制的扬弃

科层组织因非人格化特性而比其他组织更具效率，因此在现代社会中得到了广泛的采用，但科层制内在的困境制约了其效率的发挥。为摆脱科层制的困境、充分发挥科层组织的效率，可采取以下四方面的措施：

一是简政放权。应该说，科层组织需有一定的物资支配权，否则难以发挥其应有的作用。但在现代市场经济中，科层组织物资支配权的集中容易导致市场主体缺乏活力。通过简政放权，一方面有利于市场主体自主行事，充分发挥其能动性，另一方面使科层组织从繁杂事务中脱身，真正把该做的事情做好。

二是加强约束。马克思反对无政府主义，认为社会需要一个服务机构来促进社会本身的利益，但这样的服务机构及其工作人员不能凌驾于社会之上；这实际上是说，科层组织是社会需要的，但不能出现“缺乏实物经营手段的人依附于拥有实物经营手段的人”这样的状况。为此，需要从多方面约束科层组织成员。马克思指出了两种约束科层组织成员行为的途径，一是有赖于自上而下起作用的主权设置和自下而上起作用的权利设置，二是通过教育来约束。“自上而下起作用的主权设置”强调的是上级对科层组织成员的监督，“自下而上起作用的权利设置”强调的是社会民众对科层组织成员的权利主张，这两方面都是从增强科层组织成员的外部压力来进行约束；教育约束是指通过直接的道德和理智教育，使“大公无私、奉公守法及温和敦厚”，成为科层组织成员的习惯，这是从增强科层组织成员的内部驱动力来进行约束。马克思特别强调社会民众对科层组织成员的权利主张，他根据巴黎公社的革命经验，提出了改造旧式科层机构的两项举措，第一，把一切职位交给由社会民众选出的人担任，而且随时可以撤换；第二，对所有科层组织成员，都只付给跟其他工人同样的工资。

三是推进协商。科层组织成员的职业化是科层制有效率的一个原因，但职业化也意味着应该承认他们有自身利益，应该得到薪俸，以消除外部匮乏。在利益多元的时代，科层组织作为一个执行机构，很可能利用其物资支配权，与少数利益主体合谋，造成对多数利益主体的侵害。因此，在一个决定付诸科层组织执行之前，需在相关利益主体之间进行某种协商，确保科层组织在执行时实现一定的均衡，防止出现无效率的执行现象。

四是共享信息。科层组织成员将所获取的信息据为己有是其擅权的基础，与科层组织成员以外的社会民众共享信息，可以阻止科层组织成员利用据为己有的信息来扩张和谋取自我权力，消除科层组织对社会民众的侵害，提升科层组织的效率。韦伯把科层组织成员所掌握的信息分为“技术”性和“公务”性两大类，对于“技术”性信息，主要是发挥专家们的作用来实现信息共享；对于“公务”性信息和知识，主要通过查阅档案、亲自察看、对证审问来实现信息共享。

四、结语

科层制是一种在现代国家和社会管理中富有效率的组织结构模式，马克思和韦伯对此有深刻的分析，我们从马克思和韦伯的相关文本出发，研究了科层制的特点、困境及其扬弃对策。

科层组织是由职业化的官员构成的执行机构，有着严格的分工和严密的工作规则，行政管理任务的繁重使其凭借效率优势而得到广泛采用。由于实物经营手段的集中及科层组织的封闭性倾向，导致科层组织的理性与科层组织成员的理性之间的冲突、科层组织的理性安排与实际表现之间的背反，通过简政放权、加强约束、推进协商和共享信息，可以摆脱科层组织的这种困境。

引文注释

①马克斯·韦伯.经济·社会·宗教——马克斯·韦伯文选［M］.上海：上海社会科学院出版社，1997：181.

②马克思恩格斯全集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2002：60-61.

③马克斯·韦伯.经济与社会（下卷，中译本）［M］.北京：商务印书馆，1997：738.

④同②60.

［1］［美］蓝志勇.行政官僚与现代社会［M］.广州：中山人民大学出版社，2003.

［2］［美］尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务（第7版）［M］.北京：华夏出版社，2002.

［3］［美］彼得·布劳，马歇尔·梅耶.现代社会中的科层制［M］.上海：学林出版社，2001.

［4］何蓉.经济学与社会学——马克斯·韦伯与经济社会科学基本问题［M］.上海：格致人民出版社，上海人民出版社，2009.

［5］张政，向程.Bureaucracy——官僚制、科层制还是层级制［J］.中国翻译，2011（06）.

（作者单位：浙江越秀外国语学院国际商学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.13.044

本文系2016年浙江越秀外国语学院科研启动项目（项目编号：2016QDA017）阶段性成果］