社会组织建立有效服务体系的路径研究——美国社会组织参与社区教育的经验及启示

○郭燕霞 桑宁霞

20世纪70年代以来，在政府一系列支持性政策和措施的推动下，社会组织积极有序地参与到各项公共事务中来，发挥着日益重要的作用。美国是世界上社会组织发达国家之一，各种社会力量通过多样化的形式参与社区教育，各司其职、灵活有效。美国社会组织参与社区教育的实践颇为成熟，已经积累了较为丰富的经验，对其进行系统梳理有助于形成我国社会组织参与社区教育实践方面的启示。基于此，本研究试图通过对美国社会组织参与社区教育经验和实践的系统梳理，总结社会组织参与社区教育的特点和规律，为推动完善我国社会组织建立有效服务体系提供思考。

一、建立有效服务体系——打通多元服务渠道

社区学院在社区教育中居于核心地位，是美国社区教育的主阵地。美国社区学院协会（American Association ofCommunityColleges：AACC）是美国社区学院的行业自治组织和社区教育政策研究的咨询机构，在社区教育政策决策、舆论引导及将社区教育问题推向政府政策议程等方面扮演着重要角色。社区基金会（Community Foundation）是集非营利性、公益性、社区性于一身的社会组织，属于运作型基金会——作为捐赠基金生产机构来运行，旨在满足本地需求、解决本地区的问题。社区发展公司（CommunityDevelopment Corporation）是美国规模庞大的非营利组织，在社区中居于领导地位、在社区各类开发项目中拥有决策权，在社区教育中也发挥着不可替代的作用，主要致力于提供各种社区服务，制定更为行之有效且兼具地方特色的规划。它并非专门的社区教育服务类社会组织，而是在其涵盖众多领域的社区服务中体现出社区教育特色，为社区教育发展提供支撑。在社区教育中，美国社区学院协会、社区基金会和社区发展公司各有侧重，成为推动社区教育发展不可或缺的支柱力量。

（一）为社区教育的发展制定战略规划和政策咨询

AACC早期便致力于为社区初级学院制定办学标准、设定培养目标、建立课程体系，确立社区学院在美国教育体系中的基础地位，并对其发展取向进行分析与判断。第二次世界大战后，针对社区学院数量的增长以及大量移民的涌入，基于对近100所社区学院展开调查，发现社区学院呈现出“学生结构多样化、学院员工多元化”[1]，为此AACC着力推动协会和各学院进行内部机构改革，明确社区学院的职业化发展方向，进而奠定了社区学院在美国职业教育中的核心地位。之后，针对美国政府将“社区学院成为全球职业教育的核心力量，重塑美国职业教育对全球的影响力”的要求，AACC推出“社区教育21世纪行动倡议”，成为了全美社区学院在新世纪的改革发展的行动纲要。

更为瞩目的是，AACC有一支独立公共政策分析研究的团队，其专业背景多元化，多数是来自社区学院一线工作的管理者和研究人员，致力于前瞻性的项目研究，不断产生推进社区学院发展的政策思想，为社区教育的发展指明新的方向，进而影响美国教育决策。例如，20世纪70年代以后推出的《构建社区、学习者、学校的三维知识之网》（TheKnowledgeNet：ConnectingCommunities，Learners，and Colleges） 报告、“先锋计划”（The Beacon College Project）和“焦点项目”（Focus Project），以及21世纪开展的“引领向前”（Leading Forward）项目等领导力培训研究。同时，AACC为社区学院的发展提供项目指导。比如，AACC率先开发了责任自愿评估框架（VFA），成为社区学院第一个内部评估体系，建立了社区学院治理责任机制；提出的“专门技术准备副学士”（Tech-Pre Associate Degree，TPAD）项目为高中毕业生提供了职业和技术教育，促使职业教育成为社区学院的主要职能。

（二）为社区教育的发展争取和提供经费支持

美国联邦政府主要通过佩尔奖学金（Pell Grant）对社区学院提供经费支持。但是近年来，由于美国联邦政府财政紧缩，国会多次尝试减少甚至取消对佩尔奖学金的经费投入。AACC在国会预算会议上极力倡导，反对削减佩尔奖学金，要求政府维持现有资助额度及申请标准。比如，2010—2014年期间，美国社区学院获得佩尔奖学金的比例超出美国普通高校获得联邦奖学金比例达到15%。而且，AACC将美国毕业倡议（AGI）项目推进到立法阶段，将经费资助与社区学院的考核结合起来，使社区学院教育评价考核与毕业生就业率、就业质量挂钩。此外，AACC为社区学院不断争取政府的直接拨款项目以及各种基金会的资金支持。例如，美国社区学院获得布什政府每年1.25亿美元的拨款项目——“基于社区的职业培训拨款项目”[2]，社区学院获得航天航空基金会、罗伯特·伍德·约翰逊基金、斯隆基金会等的资金支持，都可归功于AACC的不断努力。这些经费被用于社区学院开发职业课程和充实人才队伍，极大地促了进社区教育的发展。

在AACC为社区学院不断争取大量来自联邦政府的经费支持的同时，社区基金会为社区教育提供资金支持。社区基金会能够广泛获得企业、社会、个人等社会外界的捐助，为社区教育发展提供资金资助。社区基金会的资金是从社区内多种渠道筹集来的，包括社区内的个人、企业或单位的捐赠或遗赠，其筹款方式多样化。例如，从特定的团体集资、为某项事业设立专项基金，与他人签订协议建立遗赠基金等。社区基金会立足于社区，服务于当地，结合本地区的需求，按照捐赠者的要求，将资金投入到学校、医院、养老院、科研机构等组织[3]；在捐赠者未明确资助范围时，社区基金会则提供专业建议，以帮助捐赠者实现预期目标。因此社区基金会工作包括实施“捐赠者指定用途”的资金目标。此外，社区基金会通过为其他社会组织提供经费资助开展项目。基金会观察家莱斯利·R·克鲁兹菲尔德认为，基金会主要的资助对象是社会组织。换言之，社会组织是社区基金会宗旨的具体实践者。这些项目旨在提高社区居民的生活质量和改善社区环境，主要包括经济、文化、教育、医疗、养老等领域的可持续发展项目。

（三）为社区教育的发展提供多样化培训和定制化服务

1.为社区教育发展提供多样化培训。AACC通过校长学院直接为社区学院发展提供人力支撑。校长学院分院设在华盛顿、纽约、芝加哥等城市，每年定期开展暑期培训班、技术培训班及管理能力提升培训班[4]，致力于培养社区学院校长及管理人员等人才。校长学院结合不同社区学院的办学历史、办学特色、办学方向和利益诉求等提供不同的培训内容；除专业管理知识培训外，还举办健康管理、职业生涯规划等报告会；培训形式多样化，不仅有课程培训，还有非正式的小型研讨会与知识分享会，有助于加强校长及管理层之间的沟通和信任，促进校长关系网络的形成；邀请政界人士为社区学院发展提供政策咨询，邀请工商界人士参与进来，为社区学院获得经费支持建立资源。

在社区教育中，社区发展公司通常针对社区实际需求，主要关注职业培训、咨询服务等内容，如定期开展老人照顾等职业培训、购房教育等。以西洛杉矶社区发展公司为例[5]。该公司在为社区居民提供住房时，开设购房教育课程，购房者有机会与房地产、贷款以及保险等领域的经纪人进行当面沟通，学习金融信贷、不动产购置流程、资金管理等知识，了解与购房相关的专业知识和信息。而且，西洛杉矶社区发展公司还面向社区居民开设介绍基本金融知识、投资技巧、企业管理、法律援助的课程，帮助社区居民习得开办小企业的知识与实践。在社区服务能力建设方面，社区发展公司注重培养社区内生力，积极在社区内部发展地方领导力，有针对性地定期开展技能培训，而且非常重视与其他社区政治、经济领袖及社区团体建立广泛联系。

2.为社区教育提供定制化服务。在进行社区教育公益性服务时，社区基金会在教育服务类项目、平台及资源等方面提供有针对性的支持，为捐赠者和社区居民提供定制化服务，直接参与到社区教育工作中。例如，根据社区捐赠者的技术培训类需求，社区基金会提供场地和其他所需设施，选择合适师资，最大限度地提供各种资源支持。这种定制化服务既满足了捐赠者服务社区教育公益事业的愿望，也满足了社区成员在社区教育方面的切实需求，进而有助于提高社区教育有效供给。社区基金会定期组织社区发展讨论会，关注社会普遍问题，如居民入学、公共设施、犯罪率等，围绕社区的健康发展形成社区发展方案。正是通过这种立足于社区的发展讨论会，社区基金会不断寻找和发现新的社会需求，对社区需求和结构变化保持高度敏感，并及时根据这些变化调整组织战略，实现其通过富有创造力的公益活动和卓越的领导能力推动社区建设的核心任务[6]。

另外，社区发展公司整合了以往政府部门和代理机构的职能，集管理与操作于一身，通过项目推进社区教育发展。例如，1961—1965年在美国5座城市实施、由福特基金会资助的“社区发展”和“灰色区域”项目，涉及学龄前教育、职业教育、少年犯罪教养班、法律服务，开展健康、家庭、青年就业等咨询服务，还特别为被服务对象争取参加工作[7]。

二、助推有效服务体系——法律支撑与政府资助

在美国政府管理模式向“小政府、大社会”的转变过程中，社会组织成长为美国社区教育的支柱力量，致力于表达社区居民的意愿和向社区居民提供多样化的服务，推进了美国社会服务体系的建立。社会组织在美国社区教育发挥着举足轻重的作用，不仅源于美国社区自治的传统，还在于美国政府通过制定一系列法规政策和实施财政支持，形成一整套稳定持续的参与机制，鼓励和支持社会组织参与社区教育。

（一）准入宽松与税收优惠：社会组织参与社区教育的法律支撑

美国并没有社会组织管理的专门法律，规范社会组织的法律法规主要体现在宪法基本原则中，散布于联邦税法、州财产法、其他专门法（如《公开披露法》），以及财政部、国税局的有关条例和规定之中[8]。美国社会组织章程规定，所有经营服务收入或接受捐赠的收入应全部用于宗旨相关的事业；机构终止时将全部剩余财产转交宗旨或业务范围相同或相近的其他同类机构[9]。社会组织的申请不需要政府的允许，由州内政司批准通过即可，没有资金和人数的限制，递交的材料仅包括一份列明组织名称、机构性质及服务宗旨的机构章程。此外，政府还制定相应政策和运作法规对社会组织的运行进行监管，主要体现在对社会组织非营利性的审查及财务活动的监督上，确保款项依法依规使用，并且每个州都设有专门负责社会组织监督的机构和人员，对其相关违法行为进行调查和起诉[10]。

美国联邦政府和地方政府通过立法采取税收优惠政策激励社会组织发展。美国大多数州认定，公益性或互益性的社会组织可以获得州一级的免税资格。如，社区基金会只需交一份年度工作报表和财务报表，即可申请免税。据美国国税局统计，美国联邦政府对社会组织所得税的减免，每年的税收转移就高达445亿美元[11]。通过这些税收减免政策，社会组织间接得到了较大数量的经费资助，从而大大减轻了社会组织的负担，激励了社会组织的独立运行与良性发展。

在美国社会组织中，为公众服务或使公众受益的社会组织可以享受免税待遇，向其提供捐赠的个人或组织也可以扣除法定的税金（为会员服务或相互受益的社会组织除外）。第一种是个人所得税扣除优惠，该项税收扣除有最高限额，公益性捐赠超出部分可在捐赠后5年内结转。第二种是公司所得税扣除优惠，公司捐赠所得税扣除没有最高扣除限额，最高限额视具体情况而定。对于AACC等非营利型社会组织，美国税法规定不仅免税，而且鼓励社会各界进行捐赠。这在很大程度上为社会组织的发展提供了法律支撑，也降低了其运营成本。

（二）资金支持与项目推动：社会组织参与社区教育的政府扶持

美国政府对社会组织的资金支持分为直接拨款、政府购买服务和社会组织提供咨询项目。相比来自基金会、企业及个人捐赠的资助，美国政府对社会组织的资金支持是社会组织最大的资金来源。据统计，在社会服务领域，美国联邦政府50%的经费采取政府购买服务的方式支持社会组织，这部分经费约占社会组织年度总收入的30%。一些州社区教育68%以上经费来自政府财政拨款，如加利福尼亚、佛罗里达、伊利诺伊州等。

美国政府设立推动计划或专门项目，以提供平台的形式促进社会力量参与社区教育的发展。比如，2010年的《美国未来技能计划》，旨在促进社区学院与企业紧密合作，实现2020年社区学院毕业生人数增加500万人的目标。为配合该计划的实施，政府成立美国未来技能任务小组（Skills for America’s Future Tasks Force），小组成员包括政府高层次政策决策者、联邦各相关部门负责人以及工商企业界人士。

三、借鉴有效服务体系——顶层设计与组织培育

缘于政府通过法律制度或其他措施的大力倡导和鼓励，美国的NGO、非营利组织、志愿组织成为社区教育的中介和载体。这些社会组织通过参与社区教育，建构出公民积极参与、符合公共利益、能提供公共产品的社区结构。尽管中国与美国在政治制度、社会体制和文化观念上存在诸多不同，社会组织参与社区教育的许多具体做法也受到各种因素的制约，但是其先进的管理机制和有效的措施给我们以启示，有助于推进我国社会组织持续有序参与社区教育的发展。

（一）增进社会组织参与社区教育现实相匹配的制度构建

从美国社会组织参与社区教育的经验来看，急需政府制定法律法规、提供政策倾斜、资金支持等方面完善社会组织参与社区教育的制度。首先，制定一整套完备的政策法规体系，明确社会组织在社会服务供给中的主体地位、权利和义务边界，并制定操作性较强的配套政策，规范社会组织参与社区教育的内涵、方式、路径、程序、范围、服务标准、绩效评价、监督管理等，确保社会组织广泛有效地参与到社区教育中。在税收政策方面，分类制定社会组织税收优惠细则，对社会组织参与社区教育的公益活动给予免税或减税优惠。其次，建立专项资金扶持制度，以项目为牵引制定规范的政府委托、招标与采购政策，立足本地区需求，逐步有序地将基层政府、社区居民的服务纳入政府购买服务目录，健全政府购买服务制度体系。同时，建立系统的社会组织审核评估制度，健全社会组织和个人的激励机制，构建多部门协同全方位、多层次、立体式的监管体系。

（二）促进社会组织自身服务能力建设

在社区教育中，社会组织立足于社区居民的教育需求，借助信息化平台逐步建立健全社区居民的教育需求信息收集机制、反馈机制、实践机制，创新社会组织参与社区教育形式，有针对性地提供有效供给，因地制宜探寻适合区域发展的参与模式，不断提升社区教育服务水平，推进有效服务体系的建构。根据不同类型的社区居民需求，社会组织或者以组织休闲娱乐、各种俱乐部、培训班等为主，在家庭教育等方面提供帮助；或者提供以技能培训、科学普及、健康养生等类型的教育服务活动，充分激活社区居民参与的活力，获得政府、市场和社会的尊重，不断提升社会组织服务的专业性和公信力。

在社区教育中，社会组织以其独特的资源配置机制为依托，从社区基层挖掘、培养、吸纳符合社区教育需求的专门人才，定期举办社区教育骨干研修班，不断充实人才队伍。美国社会组织参与社区教育的实践表明，正是美国社会组织强烈的独立、竞争与创新意识，促使其表现出承担很大风险的意愿、快速灵活的行动、多种形式的运用等独特优势。因而，在培育社会组织人力资源过程中，应当特别加强社会组织文化建设，弘扬利他主义精神，激活社会组织成员的理想主义情怀，增强社会组织成员的社会责任感。

（三）建立政府与社会组织的协作伙伴关系

处理好政府与社会组织之间的关系是社会组织参与社区教育的关键。随着社会利益和公众需求日益多元化，政府与社会组织的关系正转变为协商共治、合作伙伴的关系。政府职能和角色转变是关键，合理定位自身的职能边界与角色定位，在政府购买服务或政社合作的模式中保持和谐协作的伙伴关系。

完善工作机制，推动社会组织党建工作深入发展。通过突出党组织在社会教育服务中的领导地位，强化党组织对社会组织的政治引领功能，切实发挥和激发社会组织的能力和活力。比如，通过党建工作进一步关注和加强对社会组织特别是未登记在册的社会组织的管理，逐步形成由社区党组织主管、基层政府部门党组织统领和管理的工作方式，把社会组织纳入进来，强化基层政府、社会组织、社区居民的多元主体参与，推进社区教育服务自治。同时，要加强社会组织党组织与社区党组织的联系和协作。根据需要，社区党组织可将社会组织党组织纳入属地成员，社区党群活动中心为社会组织开展社区教育提供场所，或者按照项目需求由社会组织负责管理社区党群活动的运行。

不同国家社会组织参与社区教育的演进方向和发展规律呈现出原生形态的特征。综观美国社会组织参与社区教育的经验，其实践根植于其特定的背景和环境而独具特色，彰显出社会组织积极参与社区教育发展的主线，体现了政府资助、项目化扶持、公司化运作与自组织能力建设的最优组合。以美国社会组织参与社区教育发展的路径为鉴，与我国的具体实践相结合，应当支持社会组织成为社区教育的实践主体，推进社会组织建立有效服务体系。