数字消费信贷风险治理的审计路径研究——以«审计法»第二十二条为中心

王艳美

(南京审计大学，江苏 南京 211815)

数字消费信贷是指以区块链、大数据、云计算为核心技术的消费信贷产品。 多年来，数字消费信贷经历了从互联网技术向区块链技术的转变，金融科技的发展不断带动数字消费信贷产品的升级转型。数字消费信贷作为数字金融的重要部分，一直备受社会关注。 一方面，数字消费信贷降低了信贷成本、刺激了消费，促进了普惠金融的发展；另一方面，数字消费信贷产品在不断扩张中也出现了风险外溢、诱导消费、利率不透明、消费者权益受到侵害等问题，时刻影响着社会安定和金融安全。 2021 年10月，中国社会科学院金融研究所与新华网联合发布的«数字经济时代下的数字消费信贷研究报告»中指出，数字消费信贷在居民消费增长中的作用愈加重要。 因此，如何运用综合性的治理措施防范和化解当前数字消费信贷的风险，使数字金融的发展更好地赋能我国经济稳定增长，是本文研究的主要目的。

一、 数字消费信贷及其法律风险

数字消费信贷是数字金融中的重要一环，由于数字经济的高速发展，数字消费信贷被广泛提及，但关于数字消费信贷和互联网消费信贷的区别，学界并未有较深研究。 由于数字消费信贷和互联网消费信贷分别是数字金融和互联网金融的重要组成部分，因此，要明晰其区别需要先对数字金融和互联网金融进行区分。 有学者认为，数字金融是相对传统金融而言的，互联网金融属于广泛的数字金融，而具有区块链思维的数字金融属于狭义的数字金融。 由于互联网金融难以涵盖金融数字化的现状，数字金融的概念逐渐得到了理论界和实务界的认可。 由此可见，数字消费信贷也具有广义和狭义之分，互联网消费信贷属于广义的数字消费信贷，具有区块链思维、受到金融科技创新影响而不断发展升级的数字化的信贷产品属狭义的数字消费信贷。 无论是广义的数字消费信贷还是狭义的数字消费信贷，其核心的借贷功能以及数字化带来的法律风险并不因此而受到影响。 本文所论述的数字消费信贷为广义上的数字消费信贷。

当前，我国数字消费信贷产品以互联网消费信贷为主，互联网消费信贷是指商业银行、消费金融公司、互联网公司等主体借助互联网平台，不以储蓄为目的，运用信用和大数据分析技术，向个人或家庭消费者发放以生活消费为目的的中短期贷款。 目前，我国常见的互联网消费信贷主要包括两种类型，一种是以蚂蚁花呗、京东白条、苏宁小贷、分期乐为代表的场景式消费贷；另一种是现金贷，以蚂蚁借呗为代表，即不依赖特定场景，直接向消费者提供消费资金。 从经营模式来看，我国互联网消费信贷主要可以分为商业银行、消费金融公司、电商平台和分期付款平台四种，其代表产品分别为工行“个人逸贷”、马上消费金融公司的“安逸花”、蚂蚁“花呗”和“分期乐”。 这些信贷产品极大地降低了信贷成本，使得更多低收入群体和大学生获得优质的金融服务，在居民的消费行为中占据愈加重要的位置。 但是，数字消费信贷在发展过程中以市场自发性为主要导向，欠缺成熟的法律规制体系，使得其在扩张过程中容易产生各类风险，制约自身进一步发展。

首先，过度借贷容易引发系统性风险，导致社会不稳定和引发其他暴力犯罪。 大量数字消费信贷产品给予用户过高的信贷额度，对不具有稳定收入的人群，如大学生和低收入人群发放超过他们自身能力的贷款。 如对普通在校大学生，额度甚至可以达到一万元左右，但是大学生自身没有收入，其还款来源基本是家庭给予的生活费，并且普通在校大学生月生活费普遍在2000 元以内。 这不仅容易使大学生陷入消费陷阱，培养不良的消费习惯，也容易因为无法还贷等造成恶性事件。 此外，过高的贷款额度给居民生活和系统带来了不稳定的因素，也容易出现“以贷养贷”的债务陷阱现象，进而引发暴力催收等更加恶劣的社会现象。

其次，侵犯金融消费者合法权益的现象频发。主要体现在部分平台金融机构过度收集用户数据和个人信息、泄露或非法买卖用户信息、暴力催收、隐瞒产品重要信息、未采用合理的方式提示消费者等侵犯消费者知情权、公平交易权、安全权的行为。 例如，2021 年12 月16 日，银保监会通报指出华夏银行互联网贷款利率宣传不规范，侵害消费者知情权。数字消费信贷平台众多，各类违法违规行为监管难度加大。

再次，平台企业内部的合规存在漏洞。 互联网消费信贷平台的经营者由于自身的趋利性和法律意识淡薄，对很多监管政策视而不见，不予落实。 中国人民银行发布的«中国金融稳定报告(2021)»显示，约89 家银行通过第三方互联网平台吸收的存款余额约5500 亿元，较2019 年末增长127%，第三方互联网存款业务主要存在违规开展代办储蓄业务，地方法人银行突破经营区域限制，逃避监管，扰乱市场秩序，增加中小银行流动性风险等问题。

最后，高科技的大量运用容易导致技术风险。 数字消费信贷相较于传统以银行为主导的信贷产品，具有虚拟化和去中心化等特征，大数据、云计算等技术大量得到应用，如蚂蚁集团的消费信贷产品“花呗”根据大数据技术为用户精准画像进行授信并进行风险控制。 技术本身会存在一定漏洞、失灵的现象以及一些其他的缺陷，容易导致最终服务或产品偏离技术设定的目标，具有一定的不确定性。

二、 数字消费信贷风险治理的审计因应逻辑

(一)现有金融监管措施难以满足数字金融创新发展的需求

一方面，我国在对金融创新领域进行管理时长期采用“先发展后规范”的监管模式，金融创新速度加快，使得创新产品在一定时期内处于野蛮生长的无序局面，导致监管滞后的现象。 市场主体的趋利性在快速扩张中，往往会侵害其他主体的利益，导致各类风险，金融科技创新也加快了金融创新风险的传播速度。 以互联网消费信贷为例，2014 年，京东“白条”、蚂蚁“花呗”陆续上线；2015 年，蚂蚁“借呗”、工行“融e 联”等互联网消费信贷产品相继上线。 艾瑞咨询数据显示，2014 年至2019 年间，我国互联网消费信贷规模从187 亿元上升到16.3 万亿元。 互联网消费信贷快速发展，市场规模庞大，但是对其相应的监管措施却未及时到位，出现了诱导消费、不正当竞争、利率不透明、侵犯消费者合法权益等市场乱象。 由于多种条件制约，金融监管的法律法规及政策以及执行力度难以及时匹配数字金融创新的步伐。 这就需要通过其他治理手段对数字金融出现的问题和风险予以及时回应。

另一方面，数字消费信贷产品往往涉及多个市场主体，跨地域、跨市场、跨层级，监管难度大，相关管理部门难以做到全面监督，容易出现监管漏洞。 以蚂蚁“花呗”为例，用户在开通“花呗”时需要勾选信贷服务商提供的金融服务即相关信用协议，该服务商为蚂蚁智信(杭州)信息技术有限公司，属于一家信息科技公司，是蚂蚁科技集团股份有限公司的全资子公司。 一项互联网消费信贷产品往往涉及信息科技、金融科技、信用管理公司以及商业银行、消费金融公司、小额贷款公司等资金提供方。 当前，我国在金融监管领域大力倡导“功能监管”为主，“机构监管”为补，往往需要多个金融监管部门合作，且对不同业务也需要决定是否采取差异化的监管方式。 由此我们可以看出，互联网消费信贷作为互联网金融的一部分，对监管能力和监管机关协作有着较高的要求。

(二)审计监督在金融风险治理中具有重要的作用

近年来我国高度重视审计监督在风险治理中的作用，不断创新审计监督手段。 审计是党和国家监督体系中的重要部分，十八大以来，党和国家领导人高度重视国家审计在防范和化解重大金融风险中的作用，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调要努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。 2021 年6 月，中央审计委员会和审计署联合发布«“十四五”国家审计工作发展规划»，提出要重点加强对防范化解金融风险情况、金融监管部门职能履行情况、金融机构经营管理情况、金融服务实体经济情况等四个领域的审计工作。 2021年10 月23 日，十三届全国人大常委会第三十一次会议通过了新修订的«审计法»并于2022 年1 月1日正式实施，其中第二十二条做出重大修改，第二款赋予了审计机关对非国有金融机构的审计权利，扩大了审计范围，有利于实现审计全覆盖和防范非国有金融机构的风险。 由此可见，审计在金融风险治理中具有重要作用，符合我国当前重大风险治理的理念和价值导向。

另一方面，我国正在逐步推进国家治理能力和治理体系现代化，政府审计可以发挥国家治理体系中具有揭示、预防和抵御功能的“免疫系统”的作用，有效地参与数字消费信贷的风险治理过程。在金融风险治理过程中，审计可以通过对被审计单位的财务报表等情况的检查，及时揭示被审计对象存在的问题，通过审计建设等方式及时要求被审计单位进行改正，将相关问题上报有关部门，从而及时发现金融体系中存在的风险问题。 金融审计具有全面性和系统性，它可以配合现行互联网金融领域跨行业、跨地域经营模式下的穿透式监管的要求。从一些发达国家的金融风险治理经验来看，审计的作用不可忽视。 金融危机后，美国于2010 年 7 月21 日出台了«多德－弗兰克华尔街改革和消费者保护法案»(以下简称“«多德－弗兰克法案»”)，授予美国审计署更加广泛的金融监管审计权限。 该法案加强了对金融稳定监督委员会的审计，有利于及时预防、揭示和化解系统性金融风险、维护金融稳定。

三、 «审计法»第二十二条第二款适用基础分析

«审计法»第二十二条第二款将政府审计机关对国有金融机构或国有资本控制或占主导地位的金融机构的审计范围扩展到非国有金融机构，弥补了审计机关对市场规模日益庞大的民间金融业务的审计空白，为政府审计广泛参与数字消费信贷的风险治理提供了法律依据。

(一)适用对象:“前款规定以外的金融机构”

第二十二条第一款规定了两种对象，即国有企业或国有资本占控股或主导地位的企业以及国有金融机构或国有资本占控股或者主导地位的金融机构。 从该法条的内部关系来看，第二款是对第一款的例外情形的规定，因此，审计机关满足一定条件下可以对国有金融机构或国有企业占主导或控制地位的金融机构之外的金融机构进行审计。 该类金融机构在实践中以私人资本或私人资本占主导地位的形式存在，包括各类民营银行、金融科技公司、消费金融公司、小额贷款公司等。 此类金融机构由于私人资本具有控制或主导力量，受国家监督力量比较弱，社会责任感较弱。 只要满足法定情形，经过特定程序，审计机关可以对以上机构进行审计。 由于数字消费信贷参与主体多元化，一项产品可能包括数十家私人市场主体，并非所有机构都会成为审计对象，审计对象的确定还需要法规进一步明确，但应当以产品的主要经营者为主。

(二)适用基础:“涉及国家财政金融重大利益”

对“涉及国家财政金融重大利益”的具体情形，该法和相关法规并没有给出具体解释，也无列举情况，这就给审计机关在工作中适用该条款带来了很多不便。 一项法律制度的适用必须要有明确的适用情形，即“大前提”。 根据该条规定，“涉及国家财政金融重大利益”是对非国有金融机构开展专项审计的启动前提，因此对其界定一定要特别慎重，如果界定过于宽松，范围太多，则容易导致该条款滥用，损害法律的权威；如果界定过于严苛，也不利于该条款的适用。 我国«审计法»«审计法实施条例»等审计相关法律文件中并无关于“国家财政金融重大利益”的规定，学界目前也并无相关讨论。 笔者认为，对金融机构的审计标准的认定可以参考相应的金融类法规，并结合审计工作的特点，制定相应的非国有金融机构的审计对象认定标准。 纵观金融监管领域，近年来国家加强了对金融系统的风险管控工作。2020 年12 月3 日，人民银行联合银保监会发布«系统重要性银行评估办法»，将系统重要性银行评估纳入金融监管框架，确立了评估流程、方法和指标。在评估指标方面，包括规模、关联度、可替代性和复杂性等四个一级指标，并对各个指标的具体评估内容和权重做出了规定。 关于确定标准的考虑因素，笔者认为，可以参照央行和银保监会在认定“系统重要性”的银行方面的标准体系和方法，结合非国有金融机构的特点和金融审计工作的特殊性进行考虑。 在具体的考虑因素方面，应当包括资产负债状况、市场关联性、市场地位，非国有金融机构的资产负债的治理情况，是否存在较大的风险。 此外，关于“涉及国家财政金融重大利益情形”的认定主体，笔者认为应当由国务院组织对认定标准在行政法规文件中进行明确，并且明确审计署可以审计的非国有金融机构范围。 由于第二十二条第二款是对传统金融审计工作的突破，对该情形的认定构成了对法律的解释，应当由国务院在«审计法实施条例»中对该情形做出具体解释。

(三)适用程序:“经国务院批准”

该处规定了对非国有金融机构进行专项审计的程序，即“审计署申请—国务院审批”的流程。 在申请主体方面，法条似乎只赋予了审计署这一主体进行申请的申请制，在这里有个比较重要的问题是，如果其他主体如国务院、地方性政府机关或审计机关认为某金融机构涉及国家财政金融重大利益，该政府机关是否有权进行审计。 笔者认为，国务院认定某些非国有金融机构涉及国家财政金融重大利益的，可以指定审计署按照相应的审计程序进行审计。该条款明确了开展国有金融机构审计的主体只有审计署，因此其他各层级的审计机关无权以该条款的名义对非国有金融机构进行审计。 将该权利限定在审计署最高审计机关这一层面，即便因为涉及国家财政金融重大利益的情形，只有审计署具有相应的职权、技术和资源开展相应的审计工作；将该特殊情形限定在最高审计机关，也是立法谨慎性的一种体现，防止审计对象无限扩大。 值得注意的是，地方各级政府和审计机关无权提出审计申请。 但是，笔者建议建立中央和地方之间的非国有金融机构的审计信息报告制度，地方政府或审计机关对该地域的非国有金融机构的具体情况会更加熟悉，可以建立相应的信息报告机制和合作机制，将其认为比较重要的信息进行报送，并赋予该地方政府或审计机关提出相应的审计建议权。

四、 审计参与数字消费信贷风险治理的具体制度设计

(一)完善互数字消费信贷平台的审计制度规范

一方面，«审计法»第二十二条的规定属于综合性、原则性的规定，应当由国务院或者审计署出台相应的规范性文件对具体适用问题做出说明，且该权限不可由地方立法机关执行。 值得注意的是，在实践中，很多地方立法机关会在«审计法»和«审计法实施条例»的指导下，针对本地区的审计情况，制定具体的审计方面的规范性文件，如江苏省人大常委会出台的«江苏省审计条例»。 但是由于对非国有金融机构的审计只能由审计署申请，国务院批准后才能开展，各地方机关不具备对非国有金融机构的审计权限，更遑论相应的审计规范性文件的制定权限。 此外，应当尽快出台对非国有金融机构进行审计的具体认定标准，进行相关试点工作，出台相应的指导文件。 另一方面，在标准的制定主体方面应当由国务院领导，审计署具体负责制定。 对涉及国家财政金融情形的非国有金融机构需要由国务院进行批准，如果认定标准由其他机关制定，国务院在批准时可能会存在标准不统一等问题，所以应当在国务院的领导下制定相应的标准。 但是审计署金融审计司对金融审计的具体工作会更加熟悉、更加专业，由其负责标准的具体制定比较合适。 审计署可以借鉴金融管理部门对非国有金融机构进行监管的指标，并结合金融审计的经验，制定一套符合自己业务规范的审计判断标准。

(二)进一步促进延伸审计的应用，推进审计全覆盖

金融活动和金融风险的传导性决定了被审计对象的业务和其他金融机构彼此交织，互相影响，在互联网消费信贷风险治理中，需要进一步加强延伸审计的应用。 在数字消费信贷业务活动中，会有许多科技公司或信息公司参与，金融管理部门对这些非金融公司难以进行监督，但是每个环节又很重要，因此对数字消费信贷领域“助贷”“联合贷”中其他非金融机构参与实质性金融业务可以进行审计监督，弥补相应的监管漏洞。 我国法律中关于延伸审计的规定仅限于«审计法实施条例»第二十条中规对政府投资建设项目的延伸审计，并无其他法律规定，新修订的«审计法»也无相关规定。 笔者建议在«审计法实施条例»修订时考虑增加“涉及国家财政金融重大利益的情形”。 为维护国家经济安全，可对与审计对象具有重要业务关联的金融机构的业务实行延伸审计，将相关制度和程序以规范性文件的形式确定下来。

(三)加强金融审计协作，引入社会审计力量

数字消费信贷产品海量的数据特性、大量的技术应用以及广泛的市场主体给审计机关的工作带来巨大的负担，制约了我国金融审计的发展。 因此，政府审计在参与数字消费信贷产品的审计时，可以利用公司内部的审计报告以及第三方审计机构出具的高质量的审计报告，加强与金融监管机构合作。

一方面，应当建立与金融管理部门的协作制度。审计机关和金融管理部门对非国有金融机构的金融活动进行不同层面的监督，审计机关侧重于非国有金融机构的财务情况，金融管理部门对于金融机构的业务、风险和运行情况进行比较全面的监督。 相较于审计署对非国有金融机构的监督范围，金融管理部门的监督范围更广，掌握的信息资源更多，监督技术也更加成熟。 金融审计和金融监督的工作会涉及一些重复方面，如果建立彼此之间的协作机制，可以减少一些重复性工作和节约审计资源。 审计机关在进行审计过程中掌握的一些金融机构的违法违规线索可以在制度规范下同金融管理部门分享，也有利于金融监管部门加强监管重点，改善金融监管工作。

另一方面，审计署应当充分利用被审计对象的内部审计结果，进一步引入高质量的社会审计。 数字消费信贷平台自身的内部审计报告和由第三方社会审计出具的审计报告可以为审计机关了解审计对象以及相关市场的情况提供信息，高质量的社会审计工作可以针对被审计对象提供更加专业化和针对化的审计服务，减轻审计工作负担和克服审计对象的局限性。 社会上一些专业为从属金融机构第三方社会审计的审计机构具有丰富的经验和专业的技术人员，这些机构对非国有金融机构的业务运营等情况更加熟悉，其出具的审计报告可以为审计机关了解被审计对象提供一些信息。 审计机关应加强与第三方社会审计机构的合作，但是要注意社会审计机构的资质和第三方社会审计报告的治理问题。