论西柏坡时期毛泽东的新中国国家制度和国家治理体系思想＊

郭 强

提 要：毛泽东在西柏坡时期关于新中国国家制度和国家治理体系的构想，意在以现代化和社会主义的双重发展逻辑跳出传统王朝兴亡更替的历史周期率。主要包括：建立以人民代表大会制为根本的民主联合政府制与人民当家作主的民主政治体系，这是从政治上层建筑层面对新中国国家制度和国家治理体系的谋划；建立以国营经济为领导力量的多种所有制并存的经济制度与以社会主义工业化为导向的现代经济体系，这是对新中国国家制度和国家治理体系经济基础的谋划；建立以加强纪律性为导向的党规党纪制度与维护党中央权威和集中统一领导的管党治党体系，这是巩固新中国国家制度和国家治理体系经济基础和政治上层建筑的关键所在。此外，毛泽东还对新中国的国防和外交体系作了构想，诸如现代化正规化的人民军队和独立自主的和平外交政策。

1949年3月23日，中共中央从西柏坡迁往北平（今北京）。面对建设新中国的历史使命，毛泽东意味深长地说，今天是进京“赶考”的日子，而且“我们决不当李自成，我们都希望考个好成绩”。这个“赶考”考题就是，中国共产党全面执政后，能否跳出“其兴也浡焉，其亡也忽焉”这个支配了中国几千年兴亡更替的“历史周期率”？对此，毛泽东的回答是“要考出好成绩”。这一信心来自于，中国共产党人根本有别于农民起义者。传统的农民起义，目的在于建立新王朝而不是确立新制度，其农业文明和专制制度的总体架构和前朝并不会有根本的变革。新建立的朝代只是旧王朝的再生产和复制，而不是旧王朝的转型和新制度的创立。这让每一个王朝从开始建立就注定了它终究无法走出“胜利—骄傲—腐败—灭亡”的历史周期。中国共产党领导的新民主主义革命所追求的则不再是简单的改朝换代，而是按照现代化的标准改造中国基于农业文明形成的专制国家、宗法社会和小农经济，带领中国走出古代世界的历史循环、走上现代文明的复兴之路。在西柏坡，毛泽东围绕建立一个什么样的新中国和如何建设新中国的问题进行了一系列的思考和探索。他关于新中国国家制度的设计，不再是改朝换代式的制度复制，而是基于社会主义和现代化这双重逻辑的制度创新。通过研究西柏坡时期毛泽东关于新中国政治、经济、外交以及执政党建设等各个领域制度和治理体系设想的论述，探寻中国特色社会主义国家制度和国家中治理体系的思想之源，有助于从思想上澄清人们对中国特色社会主义国家制度合理性的困惑和质疑，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供理论指导。

一、以人民代表大会制为根本的民主联合政府制与人民当家作主的民主政治体系

毛泽东所说的“进京赶考”的考题就源于，1945年7月，应中共中央之请，黄炎培与章伯均、傅斯年等一行6人飞抵延安，进行参观访问。其间，毛泽东问黄炎培感想怎样，黄炎培回答：“我生六十多年，耳闻的不说，所亲眼看到的，真所谓其‘兴也浡焉，其亡也忽焉’，一人，一家，一团体，一地方，乃至一国，不少单位都没有能跳出这个周期率的支配力。一部历史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求荣取辱’的也有。总之没有能跳出这周期率。中共诸君从过去到现在，我略略了解的了。就是希望找出一条新路，来跳出这周期率的支配。”对此，毛泽东胸有成竹地说：“我们已经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”这里的“人民监督政府”“人人起来负责”，就是人民当家作主的形象表达。这也说明，民主政治的实现程度，是决定中国历史能否跳出传统王朝更替与循环的周期率的关键一环。中国共产党从成立之日起，就以实现中国人民当家作主为己任。党的二大时，面对军阀割据混战局面，中国共产党便提出了“统一为真正的民主共和国”的构想。毛泽东立足中国革命具体实际，总结根据地政权建设经验，吸收全党智慧，经过“苏维埃共和国”——“抗日民主政权”——“新民主主义共和国”，到西柏坡时期，明确提出要建立“中华人民民主共和国”的构想。这表明，“民主”是毛泽东建国思想一贯的价值取向。

毛泽东在西柏坡时期提出的“中华人民民主共和国”，就是“无产阶级领导的以工农联盟为主体的人民民主专政的共和国”。这里的“人民民主专政”，规定了共和国的性质。人民民主专政是无产阶级领导的、以工农联盟为基础的、对人民实行民主和对敌人实行专政的国家制度。在毛泽东关于人民民主专政论述的语境中，工人阶级和无产阶级是同义语。工人阶级作为先进生产力和生产关系的集中代表者，最有远见，大公无私，最富于革命的彻底性，代表人类进步的前进方向；而作为占人口绝大多数的农民阶级，则是中国革命的主力军。工人与农民这两个阶级结成联盟，便构成了人民民主专政的阶级基础和主体力量。这便使民主不再是属于少数人的，而是属于绝大多数人的。作为人民民主专政的“人民”，其外延还包括小资产阶级和民族资产阶级。这较之“无产阶级专政”“工农民主专政”，更具有民主主体的广泛性，更能够反映人民性这一新中国的本质。1948年9月，毛泽东在中央政治局会议上，第一次完整地、明确地提出要“建立无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”时，就强调：“无产阶级领导的，以工农联盟为基础”并不是仅仅限于工农，而且还有资产阶级民主分子参加。1949年3月，毛泽东在党的七届二中全会上，又分析了人民民主专政的阶级基础，指出工人阶级、农民阶级和革命知识分子，是这个专政的领导力量和基础力量，城市小资产阶级和民族资产阶级是必须团结和争取的力量。作为民主与专政的对立统一体，人民民主专政的主体是“人民”，主要方面在“民主”，因为对敌人专政的目的，归根到底还是为了更好保障人民充分的民主权利。因此，毛泽东提出革命胜利后建立的“各级政府都要加上‘人民’二字，各种政权机关都要加上‘人民’二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示与蒋介石政权的不同”。1949年9月，新政协将新中国的国名定为“中华人民共和国”。这“人民”和“共和”彰显出这个新生政权的一切权力都来自于人民且属于人民，从而实现了中国从几千年封建专制制度向人民民主制度的伟大跨越。

那么，人民民主即人民当家作主如何实现呢？毛泽东提出新中国将以民主集中制的人民代表大会制度组织自己的政权。1948年4月30日，中共中央发布纪念“五一”劳动节口号，提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。于是，“人民代表大会”和“民主联合政府”便成为毛泽东在西柏坡时期谋划新中国国家制度的关键词。正如毛泽东在1948年9月政治局会议的报告中所说的，“人民民主专政的国家，是以人民代表会议产生的政府来代表它的”。也就是说，民主联合政府是由人民代表大会产生的。毛泽东之所以选择人民代表大会制度组织新中国的国家政权，原因在于，首先它与苏维埃制度相比更符合中国国情和中国人的表达习惯，正如他所说的，“过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫‘苏维埃’，又叫‘代表大会’，‘苏维埃代表大会’就成了‘代表大会代表大会’。这是死搬外国名词”。所以，“现在我们就用‘人民代表会议’这一名词”。其次，资产阶级议会制已经破产。用毛泽东的话说，就是“我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。在中国采取民主集中制是很合适的”。再次，选择人民代表大会制度，是对孙中山先生遗志的忠实继承，能够争取最广泛的认同。正如毛泽东所讲的，“我们提出开人民代表大会，孙中山遗嘱还写着要开国民会议，国民党天天念遗嘱，他们是不能反对的。外国资产阶级也不能反对，蒋介石开过两次‘国大’他们也没有反对”。最后，国外已有先例，比如：“德国、北朝鲜也是这样搞的”。因此，毛泽东指出：“我看我们可以这样决定，不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”新中国将不走议会制道路，不搞三权鼎立和多党制，而是要实行以民主集中制为主要标志的人民代表大会制度。人民代表大会制度的民主集中制主要体现在：在人民与人民代表大会的关系上，人民代表大会代表是由人民选举产生并受人民监督，使人民代表大会成为基于真正广大人民群众的意志而建立起来的真正的人民代表大会；在人民代表大会与其他国家机关的关系上，其他国家机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督，使人民通过自己选出的代表机构统一行使一切国家权力；在国家机关间权力配置关系上，国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调；在中央与地方国家机构的关系上，遵循在中央统一领导下，合理划分中央与地方国家机构职权的原则，发挥中央和地方两个积极性，保证国家统一高效组织推进各项事业。这样，由人民选出的、有一定任期的人民代表大会在国家机构中具有至上地位和管理国家事务的全权性，国家的一切权力集中于人民代表大会，人民通过自己选出的代表实施其对于国家事务所拥有最高权力，包括：人民对于各种国家职能机构具有统辖权，人民可以委托各种机构和官员执行政治职能，并对这些机构和官员有监督权和撤换权。

从纪念“五一”劳动节口号中“迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的表述可以看出，新中国建国是按照召开政治协商会议——召集人民代表大会——成立民主联合政府这样“三步走”部署的。也就是说，召集人民代表大会，是为了成立民主联合政府，而召集人民代表大会、成立民主联合政府的前提首先要召开政治协商会议。1948年8月1日，毛泽东在《复各民主党派和民主人士电》中说：“现在革命形势日益开展，一切民主力量亟宜加强团结，共同奋斗，以期早日消灭中国反动势力，制止美帝国主义的侵略，建立独立、自由、富强和统一的中华人民民主共和国。为此目的，实有召集各民主党派、各人民团体及无党派民主人士的代表们共同协商的必要。”政治协商是中国共产党与各民主党派、各人民团体和社会贤达的共同协商，联合政府是中国共产党领导之下的、有各民主党派和人民团体以及社会知名人士的适当的代表人物参加的民主联合政府。“协商”和“联合”彰显中国共产党与各民主党派、各人民团体和社会贤达真诚合作、共同创建新中国的新格局，表明新中国从谋划建国开始，就创造了协商民主这一现代新型的民主制度。毛泽东之所以不搞资产阶级的议会制和三权鼎立，就是因为包括资产阶级的议会制和三权鼎立在内的西方民主制度，是一种竞争性的民主制度。它是个人主义和自由主义为基础的西方市场经济法则在国家政治领域的反映。这种强调竞争与对抗的民主制度，不可避免地要将社会利益的分歧公开化、对立化，从而人为地扩大和深化了社会的“撕裂”。如果将这样的民主制度引入中国这个世界第一人口大国，必然会引起极其严重的政局动荡和社会冲突。与以欧美为代表的西方政治文化重个体、重自由、重竞争的特点不同，以东亚为代表的东方政治文化的特点是重群体、重秩序、重和谐。尤其是，中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异、和而不同等优秀政治文化，取向于共存而非凸显竞争。如果将中国传统的和谐文化和协商精神从其封建专制制度的基础上剥离出来，在现代民主法治框架内加以转化和运用，便可以有效矫正竞争性民主体制下社会私人利益与公共利益间的紧张关系，让民主制度内存的社会整合力得到充分释放。其实，从民主运行的内在逻辑来看，协商实际上是民主原初的存在与运行形式，因为只有协商出现困难的时候，人们才会采用票决制。而当票决民主与协商民主实现有机结合，便可以有效解决民主政治过程中“多数决定”与“尊重少数”之间如何协调的问题，有效克服竞争性民主体制下各种政治力量和利益集团为自己的利益固执己见、相互倾轧的弊端，从而有助于拓展利益表达渠道、推动公民个体、社会组织与政府的对话与交往，找到全社会意愿和要求的最大公约数。

二、以国营经济为领导力量的多种所有制并存的经济制度与以社会主义工业化为导向的现代经济体系

古代中国朝代更替之所以跳不出周期性的历史循环，原因在于历史上各种改朝换代，始终没有突破自给自足的小农经济和自然经济的框架，始终没有超越农耕文明而进入到工业文明时代。这种长久稳固不变的小农经济又成为了专制制度赖以存在的牢固基础，使有着几千年专制传统的古代中国始终缺乏民主基因而无法找到破解历史周期率的新路。从世界历史的发展进程看，世界文明的现代转型，源于城市的兴起和商品经济的发展，而现代商品经济以及与现代商品经济相适应的现代国家制度在欧洲主要资本主义国家的确立和巩固，则归功于第一次工业革命的完成。也就是说，以机器大工业为显著标志的工业化的大发展是现代国家制度得以长期巩固的根本物质基础。然而，解放战争胜利前夕，聚集在中国大城市的现代工业还只占百分之十左右，农业和手工业占百分之九十左右，自然经济仍然占统治地位。也就是说，还有百分之九十的经济生活停留在古代。因而，在革命即将胜利的党的七届二中全会上，毛泽东说：“从中国境内肃清了帝国主义、封建主义、官僚资本主义和国民党的统治（这是帝国主义、封建主义和官僚资本主义三者的集中表现），还没有解决建立独立的完整的工业体系问题，只有待经济上获得了广大的发展，由落后的农业国变成了先进的工业国，才算最后地解决了这个问题。”就像他在1944年给博古的信中所说：“新民主主义社会的基础是工厂（社会生产，公营的与私营的）与合作社（变工队在内），不是分散的个体经济。分散的个体经济——家庭农业与家庭手工业是封建社会的基础，不是民主社会（旧日民主、新民主、社会主义，一概在内）的基础，这是马克思主义区别于民粹主义的地方。简单言之，新民主主义社会的基础是机器，不是手工。我们现在还没有获得机器，所以我们还没有胜利。如果我们永远不能获得机器，我们就永远不能胜利，我们就要灭亡。”也就是说，如果没有机器大工业，就不能改变小农业和家庭手工业的社会经济基础，就无法实现社会的根本变革，也就无法跳出传统封建社会的循环往复。

随着人民解放战争的重心由解放农村转向解放城市，党中央和毛主席就开始研究和部署城市管理、工业建设和商业发展的问题了。正如毛泽东在这次全会上所讲的，“从1927年到现在，我们的工作重点是在乡村……从现在起，开始了由城市到乡村并由城市领导乡村的时期。党的工作重心由乡村转到了城市”，而“所谓以城市为重心，基本意思就是依靠工人阶级，恢复和发展工业生产，包括轻工业、重工业和交通运输业等，并组织贸易；城市中的一切其他工作，如市政建设、民众运动、财政金融、文化教育、党的建设都应服从于工业的发展”。因此，党的七届二中全会提出要“使我国稳步地由农业国转变成先进的工业国”和“建立先进的工业国和独立的完整的工业体系”的战略目标，以建设崭新的、现代化的、强大的国民经济。确立这一战略目标的理论逻辑是，生产力与生产关系，经济基础与上层建筑的辩证关系告诉我们，现代商品经济的兴起源于现代工业化的推动，现代民主政治的巩固有赖于现代市场经济的发展。从归根到底的意义上讲，现代市场经济与民主政治的发展状况，都决定于现代工业化的发展程度。同时，城市是现代工业的基地，是商业、金融的中枢，还是现代交通的枢纽。现代城市是与现代工业紧密相连的，而工业化是现代与古代区别的最根本的标志，也是中国走向现代的根本物质基础。正如毛泽东所讲的，“中国已经有大约百分之十左右的现代性的工业经济，这是进步的，这是和古代不同的”，同时“中国还有大约百分之九十左右的分散的农业经济和手工业经济，这是落后的，这是和古代没有多大区别的”。中国要变落后的农业国为先进的工业国，必须发挥城市经济、政治、文化中心的地位和作用，因而党的工作重心也必须由乡村逐步转移到城市。从历史发展的逻辑看，城市和工业化都是源于商品经济的繁荣，毛泽东用一个很中国化的词语将其概括为“做生意”。商品经济规定了现代社会自由平等的交往准则，因为商品所有者只有在自由和平等的交换关系中才能完成商品的让渡，把生意真正做好。在党的七届二中全会上，毛泽东要求“要学会做生意”，而且还要和包括资本主义国家的商人在内的外国人做生意。

人类文明走向现代，发端于西欧和北美，源于资本主义工业化的兴起。因此，鸦片战争后，先进的中国人，洪秀全、康有为、严复、孙中山等纷纷向西方国家寻找工业化和现代化之路的真理。然而，“帝国主义的侵略打破了中国人学西方的迷梦。很奇怪，为什么先生老是侵略学生呢？中国人向西方学得很不少，但是行不通，理想总是不能实现。多次奋斗，包括辛亥革命那样全国规模的运动，都失败了。国家的情况一天一天坏，环境迫使人们活不下去”。这表明，通过资本主义制度模式实现工业化、现代化之路在中国根本行不通。于是，在党的七届二中全会报告中，毛泽东明确提出：“在革命胜利以后，迅速地恢复和发展生产，对付国外的帝国主义，使中国稳步地由农业国转变为工业国，把中国建设成一个伟大的社会主义国家。”这样，从农业国向工业国、由新民主义社会向社会主义社会这两个相互联系的根本转变，构成了党在新中国成立后的根本任务，“建设伟大的社会主义国家”便成为了中国工业化、现代化之路的总纲领和总方向。为把新中国建设成一个伟大的社会主义国家，毛泽东提出建立以国营经济为领导力量的多种所有制并存的经济结构，通过社会主义经济成分领导之下的现代经济体系走向社会主义工业化、现代化的发展路径。在他看来，“国营经济是社会主义性质的，合作社经济是半社会主义性质的，加上私人资本主义，加上个体经济，加上国家和私人合作的国家资本主义经济，这些就是人民共和国的几种主要的经济成分，这些就构成新民主主义的经济形态”。具体说来，没收大工业、大银行、大商业等外国资本和官僚资本归新民主主义国家所有，成为整个国民经济的领导成分，使具有社会主义性质的国营经济掌握了国家经济命脉，这是首要的和第一位的；第二，发展具有半社会主义性质的合作社经济，引导个体农业和手工业向着现代化和集体化方向发展；此外，保障有益于国计民生的私人资本主义经济，再加上个体经济、国家和私人合作的国家资本主义经济。这便构成了新中国社会主义国营经济领导下的多种所有制结构，以便达到“使我国稳步地由农业国转变成先进的工业国”和“建立先进的工业国和独立的完整的工业体系”的战略目标。这与资本主义工业化、现代化模式的不同之处在于：没收外国资本和官僚资本这一中国的现代性工业最大的和最主要的集中部分归无产阶级领导的新民主主义国家所有，使无产阶级领导的人民民主国家掌握国民经济命脉，使具有社会主义性质的国营经济成为整个国民经济的领导成分，进而成为引领工业化的社会主义方向的强大支柱；发展具有半社会主义性质的合作社经济，引导个体农业和手工业在集体化道路上向现代化农业和大工业发展；私人资本主义经济，要以是否“有益于国计民生”为根本标准，纳入新中国经济政策和经济计划的轨道内加以发展，防止和反对私人资本所固有的投机性与破坏性，禁止和打击一切有害于国计民生的投机操纵和经营。这样，有无产阶级领导的国家政权，有在社会经济中起决定作用的国营经济、公营经济，使得农村个体经济和城市私人经济虽然在数量上很大但不起决定作用，同时私人资本的逐利性被纳入“有益于国计民生”的轨道之中，从而保证了新中国经过新民主主义走向社会主义的工业化和现代化的发展方向。

这里需要特别说一下发展合作社经济的重要性。因为虽然国营经济集中了当时中国工业最优质的资源进而掌握着国民经济命脉，但中国要实现社会主义的工业化、现代化，单有国营经济而没有合作社经济是不行的。如前所述，彼时的中国是农民占人口绝大多数、小农业和家庭手工业在国民经济总产值中占绝对优势的国度。中国实现的工业化、现代化，关键在农村，关键问题是农民问题，而农民问题的关键是土地问题。在总结民主革命时期土地政策实践的基础上，中国共产党在西柏坡领导广大农民完成了伟大的土地改革，摧毁了封建土地剥削制度，实行“耕者有其田”的土地政策，彻底打碎了农民身上的封建枷锁，实现了农民几千年来的“土地梦”。然而，“耕者有其田”造就的仍然是大量分散的个体农民，其经济形态仍然是自给自足的小农经济。如果任其自由发展，那仍然无法突破“土地兼并”与“农民暴动”的循环往复。而且，分散的个体小农经济广泛存在，制约着农业生产力的发展，不能满足大规模工业化建设对粮食和原料作物的需求。从理论上讲，土地改革完成后，农民所表现的生产积极性具有两重性质：一方面，从农民是劳动者这种性质出发所发展的互助合作积极性，表明农民可以引向社会主义；另一方面，从农民是小私有者这种性质所发展的个体经济的积极性，表现出农民的自发趋向是资本主义，这就不可避免地在农村中产生社会主义和资本主义两条道路的斗争。在毛泽东看来，“占国民经济总产值百分之九十的分散的个体的农业经济和手工业经济是可能和必须谨慎地、逐步地而又积极地引导它们向着现代化和集体化的方向发展的”。而如果不发展合作社经济，“我们就不可能领导劳动人民的个体经济逐步地走向集体化，就不可能由新民主主义社会发展到将来的社会主义社会，就不可能巩固无产阶级在国家政权中的领导权”。这表明，合作社是个体农业走向现代化和集体化的重要载体。因而，毛泽东设想土地改革后通过合作化方式将农民组织起来，引导个体的小农经济走向集体化的现代农业。那么，农业合作化能够避免资本主义前途吗？毛泽东认为：“农民在土地革命后搞合作社，要看在谁的领导之下；在资产阶级领导之下，就是资本主义的；在无产阶级领导之下，就是社会主义的。”也就是说，农业合作化能不能走向社会主义是有条件的，这个条件就是无产阶级的领导。在新民主主义条件下，尽管农民合作社仍然是以私有制为基础的，但它在无产阶级领导的国家政权管理之下，就属于向社会主义发展的劳动人民群众的集体经济组织。正如毛泽东所说：“今天我们农村的合作社，是个体农民在私有财产基础上组织的合作社，不完全是社会主义的，但它带有社会主义性质，是走向社会主义的。”总之，发展走向社会主义的合作社经济，有助于把中国几千年来延续下来的分散、落后的小农经济，改造成为与国家工业化相适应的社会主义集体农业经济，从而为现代化农业打下良好的社会基础。

三、以加强纪律性为导向的党规党纪与维护党中央权威和集中统一领导的管党治党体系

新中国的国家制度和国家治理体系是以社会主义为发展方向的，而社会主义方向得以保证的根本在于无产阶级掌握国家政权，而这是经过它的先锋队中国共产党领导来实现的。于是，中国共产党便在新中国治理体系中居于核心地位，新中国国家制度和国家治理体系巩固和发展的成败，关键在执政的中国共产党自身建设的好坏。毛泽东离开西柏坡进京“赶考”时表示“决不当李自成”。他语重心长地告诫大家：“我们就要进北平了。我们进北平，可不是李自成进北平。他们进了北平就变了，我们共产党人进北平是继续干革命，建设社会主义，直到实现共产主义。”李自成起义失败的原因之一，就是他带领的农民军进北京后，无组织、无纪律，生活腐败，致使其原有的革命意志消失殆尽。从历史上看，每一个王朝的“亡”的种子不是在它衰败的时期种下的，而是在它鼎盛的时期就已经埋下。因为随着王朝“盛世”到来，它在建立时所推行的各种“新政”所能带来的“红利”已经释放完毕，统治集团的既得利益开始壮大。于是，安于现状、不思进取、纪律松弛、骄奢淫逸、贪污腐化逐渐成风。中国共产党与其他政党相区别的显著标志之一，就是具有钢铁般的组织纪律性。正如习近平总书记所指出的，“这里是立规矩的地方。党的规矩的建立和执行，有力推动了党的作风和纪律建设”。

为什么西柏坡成为我们党立规矩的地方？那是因为，自大革命失败后开展土地革命起，党和军队长期处于游击战争中，各农村革命根据地被四周的白色政权分割为许多独立分散的单位，因此各地方党和军事的领导机关保持着很大的自治权。这使得各地方的党组织和军队发挥了他们的自动性和积极性，渡过了长期的严重的困难局面，让一个个根据地由星星之火发展为燎原之势，使中国革命在全国的胜利日渐可能。但由于这些根据地互不统属，又大都远离中央，也就不可避免地产生了某些无纪律状态和无政府状态，地方主义和游击主义，损害了革命事业。同时，随着战争规模的扩大，越来越多的城市将被攻克解放，各相互独立的根据地和解放区逐渐连成一片，中国的革命重心也将由农村转向城市，中国共产党也逐渐由局部执政走向全国执政。如何保证中央政令的畅通，是个带有全局性、战略性的大问题。如果中央的政策和指示得不到很好贯彻执行，不仅影响了中央的权威，而且严重制约着革命的发展。于是，移驻西柏坡之前，1948年5月，在河北阜平城南庄召开的中央书记处扩大会议上，毛泽东把会议的议题归纳为“军队向前进，生产长一寸，加强纪律性”。这三句话也就成了党中央在西柏坡时期战略方针和主要任务。其中，“军队向前进”和“生产长一寸”，是土地革命战争和抗日战争时期“武装斗争”和“根据地建设”两大任务的通俗表达，而“加强纪律性”则是党中央和毛主席在解放战争新形势下增加的工作任务。在西柏坡时期，毛泽东把“加强纪律性”视为由局部胜利过渡到全国胜利的“一个中心环节”，从制度上规范工作程序，从纪律上保证党的路线、方针政策的贯彻执行，从而为中共中央在进京前形成党内高度集中统一的局面奠定了基础，也为党如何“制度”执政探索出一系列行为规范和政策执行体系。1948年11月11日，毛泽东在致林彪、罗荣桓、刘亚楼、谭政并告东北局及各中央局、各分局、各前委负责人的电文时又在“加强纪律性”之后加上了“革命无不胜”。“加强纪律性，革命无不胜”，足以凸显出纪律问题在这一时期的重要性。

政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律。事在四方，要在中央。在西柏坡时期，毛泽东提出“加强纪律性”，是为了反对无政府无纪律状态，适当缩小地方权力，以维护党中央权威和集中统一领导这一首要的政治纪律。为此，他提出并反复强调健全报告制度。毛泽东是1948年5月27日到达西柏坡的。为了克服党内、军内的无纪律、无政府状态，他在到达前的两天，也就是1948年5月25日发出的《一九四八年的土地改革工作和整党工作》的党内指示中强调：必须坚决地克服许多地方存在的某些无纪律或无政府状态，即擅自修改中央的或上级党委的政策和策略，执行他们自以为是的违背统一意志和统一纪律的极端有害的政策和策略；在工作繁忙的借口之下，采取事前不请示、事后不报告的错误态度，将自己管理的地方，看成好像一个独立国。这种状态，给予革命利益的损害，极为巨大。要求“各级党委必须对这一点进行反复讨论，认真克服这种无纪律状态或无政府状态，将一切可能和必须集中的权力，集中于中共中央和中央代表机关”。5月28日，也就是刚刚移驻西柏坡的第二天，毛泽东在发给林彪、罗荣桓、刘亚楼并东北局《关于对外订立有借有还商业性协定问题》的电报中，明确指出，订立有借有还商业协定，需要将详情报告中央审查批准，事后将经营结果及偿还情形报告中央审核。事前不经批准事后又不报告经营结果及偿还情形，则是不许可的。而且，他还要求东北局把“过去一切商业协定之详细内容及经营和偿还情形”补报中央，并就“这样重要的外交行动采取事前不请示事后不报告的态度”向中央说明理由。6月25日，毛泽东为中央起草了《各中央局、分局、前委应向中央报告的事项》，列出各中央局、分局和前委必须事前请示、事后报告的十八项事项，使报告制度更加具体化。为克服无纪律和无政府状态、维护中央权威，毛泽东反复强调，中央的一切政策必须无保留地执行，不能允许不得中央同意由任何下级机关自由修改，并要求各中央局、分局、前委应以身作则严格遵守对中央的报告制度，彻底消灭事前不请示、事后不报告的错误态度，彻底纠正正存在着的某些严重的无纪律无政府状态。而且，毛泽东所说的报告制度是“及时的和完备的”，对于事前请示事后报告的内容，要求必须有分析有结论而不能空洞无物，要求必须既说优点长处又说缺点错误，而不能只说优点长处不说或少说缺点错误。他在1948年9月中央政治局会议上专门谈了“加强纪律性，克服无纪律和无政府状态”的问题。此次会议通过的《中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，则是对已建立的报告制度的进一步细化，具体规定了政治、军事、经济、文教宣传、党务等方面的中央权限，对各项工作中哪些决定权属于中央，哪些必须事前请示中央并得到中央批准后才能付诸实施，哪些必须事后报告中央备审，作了明确的规定。比如：它规定党的下级组织的代表大会、委员会及代表会议的重要决议，必须呈报党的上级组织批准以后方准执行；各级党的领导机关，必须将不同意见的争论，及时地、真实地向上级报告，其中重要的争论必须报告中央。而且，毛泽东亲自为这个决议加了一段话，要求“各地党报必须无条件地宣传中央的路线和政策，并不得在宣传中将中央和受中央委托执行中央的路线、政策和任务的机关（即各中央局、分局、军委分会和前委会）处于平列的地位。相反的，必须公开向党内外声明：各受中央委托的机关，是执行中央的路线政策和任务的”。这样，当执掌全国政权之后，在国家治理体系的大棋局中，党中央就成为坐镇中军帐的“帅”，使车马炮各展其长，一盘棋大局分明。

党的组织纪律是处理各级党组织之间以及党组织和党员之间关系的规范，是维护党的集中统一，保持党的战斗力的基本条件。党的组织纪律的核心就是民主集中制。民主集中制作为党的根本领导制度和领导方法，是中国共产党根据马克思主义认识论原理，遵循党的群众观点和群众路线，在长期的革命实践中形成的优良传统和工作惯例。集体领导是民主集中制原则在党的领导活动中的体现，是党的领导的最高原则之一，但长期的战争环境客观上又需要将党政军各级的权力集中于主要领导人。解放战争中后期突飞猛进的革命形势对党的决策能力和执行能力提出了更高的要求，只有联系群众的集体领导，才能保证党的决策的科学性，以便于尽量减少犯错误的机会。为此，在西柏坡时期，毛泽东提出健全党委制，加强集体领导，以落实民主集中制这一根本组织原则。1948年9月，毛泽东针对一些领导机关，个人包办和个人解决重要问题的习气浓厚的情况，为党中央起草了《关于健全党委制》的决定，指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”要求“从中央局至地委，从前委至旅委以及军区（军分会或领导小组）、政府党组、民众团体党组、通讯社和报社党组，都必须建立健全的党委会议制度”。一切重要问题均须交党委会讨论，由到会委员充分发表意见，作出明确规定，然后分别执行。“地委、旅委以下的党委亦应如此”，“高级领导机关的部、委、校、室，亦应有领导分子的集体会议”。但是在此过程中，应注意“集体领导和个人负责，二者不可偏废”。当然，会议集体讨论的应该是重要问题，而不是无关重要的小问题或者已经会议讨论解决只待执行的问题，且每次会议时间不可太长，会议次数不可太频繁，以免因沉溺于细小问题的讨论而妨碍工作。同时，为保证会议决定的有效性，“在会议之前，对于复杂的和有分歧意见的重要问题，又须有个人商谈，使委员们有思想准备”。这个决定蕴含着“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”原则的基本精神，总结了党内认真实行集体领导的成功的经验，促使那些把集体领导变为有名无实的组织纠正自己的错误，并且扩大了实行集体领导的范围。1949年3月，毛泽东在党的七届二中全会的总结中谈了党委的12条工作方法，其核心要义是坚持民主集中制。一方面，围绕“班长”与委员的关系，优化党委会的组成结构和内部秩序，包括：党委书记要当好“班长”，但这个“班长”不同于军队的班长，最大的不同是要坚持民主的原则；集体领导和个人负责，二者不可偏废，既防止家长制、一言堂的现象，也避免议而不决、决而不行的现象；坚持班子的团结，党委会每个成员都要积极主动地向集体通报自己分管工作的情况，并在工作中相互配合和支持。但讲团结不是“一团和气”“好人主义”，在大是大非问题上，必须旗帜鲜明、立场坚定、敢于斗争。另一方面，围绕“把会议开好”，健全党委会的工作机制，包括：深入的调查研究和充分的意见表达，做到“胸中有数”；做好会议的组织；会后落实要“抓紧”。这便使党委制更具有可操行性，从运行机制上防止领导干部特别是“一把手”把自己领导的地区和部门当作自己的独立王国、把个人凌驾于组织之上，从而使民主集中制得到有效落实。

加强纪律性，重点要以纪律的刚性约束加强党的作风建设。在中国革命即将取得全国性胜利，中国共产党即将登上全国性执政的大舞台的历史性转折关头，党能否经得起执政的考验，能否跳出“其兴也浡焉，其亡也忽焉”这个支配了中国几千年始兴终亡的“历史周期率”？为此，在西柏坡时期，毛泽东提议确立“六条规定”，号召牢记“两个务必”。在党的七届二中全会上，毛泽东分析了党执政后面临的风险和考验，认为“因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪，可能生长。因为胜利，人民感谢我们，资产阶级也会出来捧场”，而“资产阶级的捧场则可能征服我们队伍中的意志薄弱者”。他敏锐地预见到一些不曾被拿枪的敌人征服的共产党人，可能要在“糖衣炮弹”的进攻下败下阵来。于是，毛泽东以万里长征来形容中国共产党事业的长期性、复杂性、艰巨性，以此来告诫全党：“务必使同志们继续地保持谦虚谨慎、不骄不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”这“两个务必”里面，包含着对我国几千年历史治乱规律的深刻借鉴，包含着对我们党艰苦卓绝奋斗历程的深刻总结，包含着对胜利了的政党永葆先进性和纯洁性、对即将诞生的人民政权实现长治久安的深刻忧思，包含着对我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的深刻认识。经毛泽东提议，在会议最后一天，做出六条规定：（一）不做寿；（二）不送礼；（三）少敬酒；（四）少拍掌；（五）不以人名做地名；（六）不要把中国同志同马恩列斯平列。1953年8月，毛泽东在全国财经工作会议上，又一次强调了这些规定。他说：“七届二中全会有几条规定没有写在决议里面。一曰不做寿。做寿不会使人长寿，主要是要把工作做好。二曰不送礼。至少党内不要送。三曰少敬酒。一定场合可以。四曰少拍掌。不要禁止，出于群众热情，也不泼冷水。五曰不以人名作地名。六曰不要把中国同志和马、恩、列、斯平列。这是学生和先生的关系，应当如此。遵守这些规定，就是谦虚态度。”不做寿，意在革除几千年的封建陋习；不送礼，意在防止奢靡之风、攀比之风、享乐之风；少敬酒，意在制止公款吃喝、铺张浪费；少拍掌，意在反对虚张声势、好大喜功、兴师动众、劳民伤财；不以人名作地名，意在禁止歌功颂德、以功臣自居；不要把中国同志和马、恩、列、斯平列，意在坚持谦虚谨慎、实事求是。这六条虽然没有写进全会决议但又十分具体而重要的规定，将反对形式主义、官僚主义、享乐主义、奢靡之风以及防止个人崇拜等不良倾向的要求以制度形式固定下来，成为共产党人日常行为规范，是中共中央进京“赶考”前立的规矩，是中国共产党人始终保持谦虚谨慎、艰苦奋斗、实事求是、一心为民的准则。

余 论

毛泽东在西柏坡时期关于新中国国家制度和国家治理体系的构想，意在以现代化和社会主义的双重发展逻辑跳出传统王朝兴亡更替的历时周期率。主要包括：建立以人民代表大会制为根本的民主联合政府制与人民当家作主的民主政治体系，这是从政治上层建筑层面对新中国国家制度和国家治理体系的谋划；建立以国营经济为主导的多种所有制并存的经济制度与社会主义经济领导之下的现代经济体系，这是对新中国国家制度和国家治理体系经济基础的谋划；建立以加强纪律性为导向的党规党纪制度与维护党中央权威和集中统一领导的管党治党体系，这是巩固新中国国家制度和国家治理体系经济基础和政治上层建筑的关键所在。此外，毛泽东还对新中国的国防和外交体系作了构想。比如：关于现代化正规化的人民军队与新中国国防体系的构想。西柏坡时期，毛泽东在总结民主革命时期人民军队建设经验的基础上，提出解放军“需要逐步现代化”，认为“制成条例或章程”并“成为定制”是军队要立的正规化“规矩”。这使人民民主专政的坚强柱石更加巩固。正如《在中央政治局会议上的报告和结论》中说的，“我们现在军队的编制是五个第一纵队、第二纵队、第三纵队……，五个地区都是相同的番号，碰到一块就发生困难。即使番号统一了，人数、编制、供给标准也不统一。因此，有计划地走向正规化完全必需，走迟了就要犯错误，正同过早正规化犯错误一样”。这就需要首先健全野战部队体系，使各野战军进一步地正规化，主要包括：统一解放军全军组织和部队番号，加强军队的组织性和纪律性，坚决地克服现在还是相当严重地存在于军队中的某些无纪律的状态；加强司令部的工作，加强炮兵和工兵，组建空军和海军。其次，要完善后勤保障体系，使人民解放军的后方勤务工作的组织性和效率在可能和必需的基础上加强起来，以便有效地支援人民解放军向南方各省的大进军，主要包括：军火工业的适当的生产计划，军火以外各项军需工业的调整或建立，军械制度的确立，各种供给标准的统一规定，卫生和通讯器材的统一分配，运输和仓库的前后分工以及后方勤务组织与系统的确定等项。再次，完善思想政治工作体系，使人民解放军的政治工作，在军委政治部领导下，做出关于“新式整军运动”“党委制”“革命军人委员会”“连队支部工作”等项的总结，并制成条例或章程，以便普及全军，成为定制。再比如，独立自主的和平外交与新中国对外交往体系。在新中国外交上，毛泽东提出“另起锅灶”“打扫干净屋子再请客”“一边倒”，不受过去任何屈辱的外交传统所束缚，不承认国民党时代的一切外交关系和一切卖国条约，消除国外势力在中国的一切殖民特权，而要按照平等原则同一切国家建立外交关系，以求为新中国建设赢得和平的国际环境。总之，毛泽东在西柏坡时期初步谋划了新中国国家制度和国家治理体系的基本框架，它坚持基于工业文明的社会主义发展和现代化发展的双重历史逻辑，既与基于农业文明的传统王朝制度的再生产和复制划清了界限，又超越了西方现代国家的资本主义制度模式，也有别于社会主义国家制度的苏联模式，成为了中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的探索之源。