我国环境法法典化刍论

□ 杨大越

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

法典化理论是启蒙运动的产物，最早由英国法学家边沁提出，旨在通过法律体系内部的自觉性，理性设计出一部内容全面、结构清晰的法典，以取代因应急问题而颁布的片段式、零散的立法。1978年，我国首次将“国家保护环境”写入宪法，为环境法制建设和环境保护事业发展奠定了基础。随即大量的环境保护单行法律纷纷出台，如《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982）、《中华人民共和国水污染防治法》（1984，以下简称《水污染防治法》）、《中华人民共和国大气污染防治法》（1987）、《中华人民共和国野生动物保护法》（1988）、《中华人民共和国水土保持法》（1991，以下简称《水土保持法》）、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（1995）、《中华人民共和国环境噪声污染防治法》（1996）、《中华人民共和国环境影响评价法》（2002）、《中华人民共和国放射性污染防治法》（2003）等。然而，实践中因环境保护单行法“多而不强”使得环境保护法律体系略显庞大，一定程度上削弱了法律的权威性和协调性。新时代，要运用法治思维和法治方法推动生态文明建设驶入“快车道”，环境法法典化是重要抓手。通过法典化，可对重复的内容进行清理整合，对立法空白和制度缺口进行填补完善，对落后时代发展的法律进行全面调整升级。

一、环境法法典化动因之考量

唯物辩证法认为，矛盾是事物发展的动力，事物发展的根本原因是事物的内部矛盾。环境法法典化的动因就是要不断消解制度供给与现实需求之间的张力，使环境治理从“有法可依”的初级阶段升级为“良法善治”的高级阶段。

（一）消解“碎片化立法”与“整体性要求”之间的张力

生态环境具有整体性，因此，“在生态环境保护建设上，一定要树立大局观、长远观、整体观，坚持保护优先，坚持节约资源和保护环境的基本国策”。然而，目前我国已制定的30多部环境单行法按照不同类别的环境要素呈碎片化分布，同质化严重且彼此间张力明显。以水要素为例，现行的四部涉水单行法因性质不同，其立法目标也不同（见下表）。《中华人民共和国水法》（1988，以下简称《水法》）和《水土保持法》属于经济法，追求的是经济效益，《水污染防治法》和《中华人民共和国防洪法》（1997）属于行政法，其追求的是行政管理效率。在效力层级上，四部涉水单行法均由全国人大常委会制定，无法解决彼此间的法律冲突；在调整范围上，四部涉水单行法均包括环境保护和水利管理，相互趋同、重叠；在管理部门上，四部涉水单行法的管理部门不尽相同，极易出现多头管理、政出多门等问题。可见，在分散立法的基础上编纂一部一体化、高位阶的环境法典，有助于消解“碎片化立法”与“整体性要求”之间的张力，提高环境法的适用性。

四部涉水单行法一览表

（二）消解“治理滞后”与“严密法治”之间的张力

法典化是外部需求（即需要通过法典化提升治理能力和治理水平）与内在动力（即现行法律已无法满足国家治理的新需求）共同作用的结果，二者之间的矛盾不断激化会加速法典化的进程。在环境治理领域，“治理滞后”是法典化的外部需求，国家治理体系和治理能力现代化的关键在于实现法治化，要运用法治思维和法治方式解决生态文明的问题，制定符合客观规律、反应真实民意、维护社会公正、促进国家发展、引领社会风尚的良法；“严密法治”是法典化的内部动力，现行的环境保护法律体系已无法满足治理体系和治理能力现代化的要求，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，这就要求在环境治理中建章立制，构建起生态文明建设的四梁八柱。“治理滞后”与“严密法治”之间的张力加速了环境法法典化的进程，而法典化进程的加快亦有助于消解“治理滞后”与“严密法治”之间的张力。

（三）消解“创造性文明”与“适应性文明”之间的张力

文明形态可分为“创造性文明”和“适应性文明”，二者的区别在于：“创造性文明”体现为主体对客体的改造，客观表现为改造和征服外部世界；“适应性文明”则体现为主体对客体的适应，客观表现为适应和约束自身行为。随着农业文明、工业文明等“创造性文明”的发展，人类的生存环境面临极大压力，最直接体现在人类需求扩张与大自然承载力之间的矛盾上。恩格斯曾警告过人类：“不要过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”马克思对“创造性文明”视阈下的自然观进行分析后指出：“在私有财产和钱的统治下形成的自然观，是对自然界的真正的藐视和实际的贬低。”生态文明是工业文明发展到一定阶段的产物，是实现人与自然和谐发展的新要求。作为在人类遭遇了环境危机之后才被提出的一种文明形式，生态文明属于“适应性文明”。实际上，环境法是对“创造性文明”的纠正、平衡与重塑，能够有效消解“创造性文明”与“适应性文明”之间的张力。有学者就此提出，农业文明时代产生法律但无法治，工业文明时代孕育法治但无生态，生态文明时代法治建设的重要任务就是推进法治与生态的联姻。在笔者看来，法治与生态最好的联姻方式就是环境法法典化，通过构建科学合理的环境法律体系以平衡人类发展与环境保护之间的关系。

二、法国、瑞典、意大利三国环境法法典化之考察

为破除零散的、分散的环境法之弊端，解决环境领域存在的立法冗余、规范冲突和权力滥用等问题，法国、瑞典、意大利三国率先着手实施编撰环境法典并成功问世。应当说，法国、瑞典、意大利三国的环境法法典化之路特色鲜明，成效明显，对于我国的环境法治建设极具参考价值。

（一）法国、瑞典、意大利三国环境法法典化的经验

⒈法国：形式编纂，立足现有法律，用最低的成本降低立法阻力。一直以法典为法治建设圭臬的法国于2000年通过了法国环境法典。基于环境法典的主要目的是解决环境法律体系内部的“碎片化”问题，故在编纂之初法国法典编纂高级委员会就确定采用既保守又便捷的法典编纂模式——形式编纂。一方面，形式编纂能够使环境法律体系架构清晰，便于理解和掌握。法国环境单行法数目庞大且极为分散和凌乱，难以被公众掌握和理解，即便执法者也经常遇到“法律适用”的难题。形式编纂重新界定、梳理和重构了环境保护的基本概念、原则和制度，不仅使法律条文变得更简单，降低了出现法律条文冲突的概率，也稳定了法国的环境保护政策，还方便了法律实践者的行动，特别是各个具体规范找准了各自的位置和适用条件，权利、义务和责任更加明确，更易被公众了解。另一方面，形式编纂可以避免环境法律体系的封闭性和僵化性，便于修改与补充。法国法典编纂高级委员会采取“立法编＋行政法规编”的编纂体例，使得法国环境法典兼具稳定性和灵活性。用“立法编”保持法典架构的稳定性，能够有效避免立法的随意性；用“行政法规编”应对纷繁复杂的环境领域，行政法规的启动和修改程序更为简单灵活，即便出现新情况、新问题，亦可先行调整行政法规，待条件成熟之时再上升为法律。

⒉瑞典：实质编纂，用最务实的方式推进立法进程。与法国的形式编纂不同，瑞典采取的是实质编纂模式。一方面，以适度的实质编纂促成法典与单行法相互补位。瑞典并未将环境法典定位为类似传统民法典那样逻辑严密、结构紧凑的实质性法典，而是依据本国国情与实际立法水平，采取适度的、改良的、开放的实质编纂模式使法典与单行法并存，其优点在于将编纂法典的立法技术要求降到了最低。虽然适度的实质编纂也会降低法典的完整性，但单行法的实施可以弥补这一缺陷，因而实践中这种模式能够收到1＋1＞2的效果。另一方面，以适度的实质编纂促成国内法与国际法协同发展。瑞典在环境法典编纂过程中始终坚持走“国际＋国内”双轨制道路，不排斥、不抵触域外法律文明成果，以加快国际先进理念的本土化进程。综观瑞典环境法典的发展历程，国际环境立法对其的影响可分为两个阶段：第一阶段是1972年联合国人类环境会议在瑞典首都斯德哥尔摩召开，瑞典抓住这一机遇加快和更新环境立法，形成了较为完整的环境法律体系；第二阶段是1992年里约联合国环境与发展大会明确提出“发展与环境密切联系”，瑞典以此为契机完成了环境法典的编纂。

⒊意大利：统一文本，用最短的时间完成立法。相较于法国和瑞典，意大利采取的环境法典编纂模式独具特色，即统一文本。如果将法国的形式编纂和瑞典的实质编纂比喻成“化学聚合”，那么意大利的统一文本则可称之为“物理聚合”。意大利环境法统一文本的编纂历时15个月，用最短的时间完成了环境立法，取代了原来的环境单行法，且其结构框架较为完整，具有了法典的一般性功能。一方面，以共通机制确保环境法统一文本的系统性。短时间内的“物理聚合”并不能产生化学反应，这就给环境法统一文本带来了不系统、不规范的潜在隐患。为此，环境法统一文本在6个草案的基础上增加了3个共通规定，其内容主要包括立法目的、法律适用领域、战略环境评价、环境影响评价、损害赔偿等，以期通过“预防－监督－救济”的方法论为整个文本提供法律适用的基本理念、规则和冲突解决机制。另一方面，以评价机制确保环境法统一文本的时效性。环境法统一文本制定后，因存在短时间立法造成的法律框架和条文不适应问题以及环境领域出现的新问题，几乎每年都需要修订、补充。对此，立法者设定了评价机制为环境法统一文本进行定期体检。

（二）法国、瑞典、意大利三国环境法法典化对我国的启示

⒈立足本国，探寻适合自身实际的环境法典。百里而异习，千里而殊俗（《晏子春秋·问上》）。环境法典必须根植于本国的法治实践，走适合自身的环境法治之路。法国最初公布的环境法法典化计划选择的是实质编纂模式，但因各个环境单行法形成的历史时期不同，遵循逻辑不同，加之环境问题学科跨度大，无法进行同质化分类，前两次编纂均告失败，这也促使法国由实质编纂转向形式编纂，最终颁布的法国环境法典对环境法的普及、传播和正确适用产生了积极影响；瑞典定位于实用主义，立足于本国国情与实际立法水平，采取了框架性编纂加授权立法的实质编纂模式。法典与道路法、铁路建设法、森林保护法等单行法平等适用，彻底改变了以往立法冗杂、冲突的现象，消除了执法司法上的困惑。应当说，适度法典化对于立法水平较低的瑞典来说是最佳选择；意大利的立法者认为，法典的价值不在于束之高阁，而在于应用，在于便民。环境法统一文本就最大程度地体现了法典的简约型和便利性，其将繁复杂乱的环境法律法规科学地排列、系统地厘清，形成了一般公众不需要借助法律专业人士即可直接知晓并理解的规范。

⒉预留空间，平衡环境法典稳定性与开放性的关系。环境问题是与科技水平密切相关的，随着科技水平的飞速提高，新型能源渐次使用，许多前所未有的环境问题不断出现，环境法典由于无法解决这些新型问题而变得过时。可见，稳定性与开放性是法典不可偏废的两个方面。法国环境法典采取“立法编＋行政法规编”模式，立法编保持相对稳定性，行政法规编的每一条行政法规条文的编号与其对应的立法条文的编号保持一致，便于补充和修改，这也为可能出现的新情况预留了空间；瑞典环境法典采取“法典＋单行法”模式，因法典修改程序复杂、成本极高，单靠法典无法应对日趋复杂的环境问题，辅以其他环境单行法也是出于预留发展空间、统筹稳定性与开放性的考量；意大利的环境法统一文本其实是法典的半成品，存在不稳定的缺陷，几乎每年都要修改。其实，从辩证思维角度分析，这既是短板也是优势。环境法是社会科学与自然科学的集合，是法律法规和科学数据的结合，其调整的法律关系是建立在变幻莫测的环境问题之上的，相较于传统的、较为稳定的部门法其更新频率更高。环境法统一文本最大程度地保持了法典的重构性，不会因科技发展进步、环境问题不断升级而被淘汰。

⒊打破常规，统筹环境法典守正与革新的关系。传统观点认为，法典是全面而自足的，除通过立法外不能增补和修改。然而，从法国、瑞典、意大利三国编撰环境法典的经验可知，在守正的基础上必须对法典进行革新。法国在保持法典整体性的同时打破了其与部门法之间的壁垒，通过互通机制实现了刑法与环境法的融通，将原属于环境法范畴的法律列入刑法体系，借助刑法实现环境法的价值追求；瑞典在保持法典法律属性的同时又赋予了法典专业属性，其所探索的“环境法庭”制度实行的是“专业＋法律”审理模式，对环境危害行为许可、环境损害赔偿等专门环境法律案件从受理、审理和人员组成方面进行革新，要求法官团队必须有一名解决过环境问题争端经验的专家成员、一名与环境科学专业相关的环境法律顾问；意大利打破了“法典的价值在于为执法和司法提供依据”的传统认知，环境法统一文本将空气、水、土壤、垃圾等众多垂直分散的环境元素连结到一起，形成了便于公众理解的法律体系。

三、推进我国环境法法典化之建议

《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出，“对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂”，生态环境部也表示“将积极开展生态环境领域法典化研究论证，加强生态环境法律制度衔接协调”。笔者认为，编纂环境法典是一项系统工程，关键在于要明确环境权的宪法地位、明确环境法典的立法思想、明确环境法典的时间表和路线图。

（一）明确环境权的宪法地位

⒈创设环境权，确保权力与权利谱系的平衡。相关数据显示，全世界范围内已有140个国家将环境保护纳入宪法，其中有86个国家明确将环境权写进宪法。在我国，2018年修订的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）将“生态文明”载入序言，并在正文第八十九条第六款中增加了由国务院“领导和管理生态文明建设”的内容。根据社会契约论，国家的公权力来源于公民权利的让渡，政府代表全体公民行使国家公权力。据此，国务院领导和管理生态文明建设的权力应当来源于公民享有的环境权。然而，《宪法》只赋予了政府领导和管理生态文明建设的职权，却未提及公民的环境权。《宪法》第二条第一款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”可见，权力与权利应秉承“先有权利后有权力，权力来源于权利，权力接受权利监督”的基本规则，如此二者才能处于平衡状态。因而公民的环境权应当是国家生态文明建设的逻辑起点，唯有明确了环境权的宪法地位，方可使环境法典的编纂顺理成章。

⒉创设环境权，确保权利与权利谱系的平衡。权利包含三个层面，即价值层面的应然权利、宪法层面的实然权利和规范层面的具体权利。理想的权利谱系应是三者之间一一对应、依次转化、相互平衡。应然权利转化为具体权利，须先经过宪法确认，宪法确认是权利转化的核心环节。《斯德哥尔摩宣言》明确了环境权是公民的应然权利，我国作为该宣言的缔约国，人民群众当然享有环境权。然而，因我国并未将环境权进行宪法确认，一定程度上使得相关公民环境权保护的法律体系运行不畅。其实，2015年修订的《中华人民共和国立法法》已赋予设区的市享有“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的地方立法权。据统计，89%设区的市已完成首部地方性法规制定立项，约40%为生态环境保护立法。但应看到，下位法并未就公民环境权作出相应规定，在解释公民是否享有环境权时也语焉不详，因而无论从逻辑上、内容上还是法律体系的衔接和协调上看都是不完整的。可见，明确环境权的宪法地位是我国环境法法典化的关键。

（二）明确环境法典的立法思想

立法思想是贯穿整部法典的灵魂，也是法典的价值追求和精髓所在。

⒈将“最严格”贯穿到编纂环境法典的全过程。法令行则国治，法令弛则国乱（东汉·王符·《潜夫论·述赦》）。对破坏生态环境的行为，不能手软，不能下不为例。“最严格”生态法治观是习近平生态文明思想和习近平法治思想的重要组成部分，彰显了党在环境治理中的政治智慧和坚定决心。在环境执法方面，要严格用制度管权治吏、护蓝增绿，有权必有责、有责必担当、失责必追究，保证党中央关于生态文明建设决策部署落地生根见效。要实现“有法可依”到“所依为良法”的转变，以“最严格”的法治方法推进生态文明建设；在环境司法方面，目前全国各级人民法院均已设置环境资源专门审判机构，各级人民检察院也设置了公益诉讼机构。编纂环境法典过程中应进一步贯彻“最严格”生态法治观，确保环境案件审判有理可依、有据可循。生态文明建设需要司法守护，美丽中国建设司法必须在场。

⒉将“整体观”贯穿到编纂环境法典的各阶段。生态环境是一个有机整体，必须整体谋划、突出重点、协同推进。首先，编纂环境法典必须破除“人类理性为自然界立法”理念。形而上学二元论基于形式逻辑将生态环境分割成相互对立的不同部分，缺乏对生态环境本质的认识。实际上，生态环境问题既是自然问题又是社会问题，既是经济问题又是政治问题，既是科技问题又是文化问题。因而编纂环境法典理应遵循唯物辩证法的科学原理，坚持整体主义的方法论，将环境、经济和社会作为统一的整体对待，以实现三者之间的协调发展。同时，要充分认识到关联各方之间的相互关系，统筹生态法治建设内在与外在的不同方面并具体到每一个法治环节。其次，编纂环境法典必须破除“自然生态的行政边界”理念。自然界是一个完整的整体，任何一个自然元素被破坏都会减弱其功能，进而影响到人类的生存和发展。基于我国地域面积大、经济发展不平衡、不同地区在环境保护和资源开发上存在较大差异的现实状况，在编纂环境法典过程中应综合考虑社会发展的各个方面，统筹考虑生态环境在国家治理体系中的时代顺位和作用地位。同时，应以生态文明理念为指引，厘清环境保护立法、执法、司法、守法的各个环节，使生态环境保护与社会经济发展保持相互支持、相互促进的良性发展状态。再次，编纂环境法典必须破除“环境旁观者”理念。“每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外。”因此，在编纂环境法典时应克服环境法治中“人类中心主义”和“生态中心主义”的片面思想，重构“人－自然－社会”共生的伦理基础，明确法典的调整对象为“人化自然”实践中的社会关系，以此确立整体环境法治观，打造良性运转的生态法治新秩序。

⒊将“系统论”贯穿到编纂环境法典的各方面。马克思在《德意志意识形态》一书中明确指出：“在历史的形成和发展过程中，实现了自然、人、社会统一；三者的统一是人与自然之间，人与人之间相互影响和相互联系的状态，具有历史必然性，因此实现了自然历史与人类历史的统一。”一方面，坚持“系统论”要求环境法法典化必须确保公平与效率的平衡。由于环境资源具有经济（金山银山）和生态（绿水青山）两方面的价值，不同利益方由此会产生矛盾和冲突。虽然“开发和保护、建设和吃饭的两难问题始终存在”，但不同利益方的冲突并不代表经济与生态是非黑即白的对立关系。“绿水青山和金山银山决不是对立的，关键在人，关键在思路。”这个思路就是在经济发展和生态保护中践行“系统论”的观点，在尊重经济利益方和环境利益方的基础上追求二者的平衡，努力“实现经济社会发展与人口、资源、环境相协调”，“给自然生态留下休养生息的时间和空间”。另一方面，坚持“系统论”要求环境法法典化必须确保代内正义与代际正义的平衡。环境正义包括代内正义和代际正义，其中代内正义是指实现同代人环境资源与环境利益公平地无差别的分配，代际正义是指当代人与后代人在环境资源上的公平分配。要保障每个人都能够公平地利用环境资源和享受良好的生活环境，“仍然沿用粗放增长模式、吃祖宗饭砸子孙碗的事，绝对不能再干，绝对不允许再干”。

（三）明确编纂环境法典的时间表和路线图

人类对自然的认识具有阶段性和历史局限性，“神秘的大自然是可以逐步被人们认识并合理利用的”。编纂环境法典需要结合事物发展的内在规律和历史阶段，不可能一蹴而就。正如恩格斯所言：“从历史的观点来看，这件事也许有某种意义，我们只能在我们时代的条件下去认识，而且这些条件达到什么程度，我们就认识到什么程度。”历史法学派创始人、德国历史上最伟大的法学家萨维尼在其著作《论立法与法学的当代使命》中将法的发展过程分为三个阶段，分别是习惯法阶段、学术法阶段和法典的编纂阶段。我国编纂环境法典亦应立足于法治建设实际，科学制定时间表和路线图。

⒈准备期：编纂环境法典的理论和实际条件已经成熟。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”一方面，编纂环境法典的理论条件已经具备。近年来，我国的环境法理论进步明显，丰富的研究成果为环境法典编纂工作提供了更多的理论支撑，学界开始从理论高度分析实践中存在问题的原因，不断提出解决环境问题的方案。2004年，全国人大环境与资源保护委员会就提出过环境法法典化的课题；2017年，30位全国人大代表提出了“适时编撰生态环境法典议案”；2021年，全国人大常委会将编纂环境法典列入立法工作计划；2021年底，《生态环境法典草案专家建议稿及说明》出版发行，专家建议稿共7编1035条，包括总则、污染防治、自然生态保护、自然资源开发利用中的环境保护、能源节约与资源综合利用等。另一方面，编纂环境法典的实际条件已经基本具备。一是具有大量的单行法。截至2020年，我国环境保护类法律有30多部，行政法规有60余部，行政规章有600余部，国家级环境标准有1200余部，还有许多环境保护法律制度分散规定在其他部门法中。适时将环境单行法法典化，既有利于改善我国的生态环境，也有利于促进我国的经济建设和法治完善。二是法治实践丰富。当下，我国借鉴国外经验，不断完善“三审合一”制度和专门化审判机制，努力推进环保审判组织和环保法庭的成立工作。三是社会发展对环境法典的需求。一部逻辑清晰、体系完备的环境法典更有利于普及生态环境保护知识，使公民更容易地理解并掌握环境法，从而降低公民知法、守法成本，提高公民守法意识。

⒉发展期：环境法典与环境单行法并存。法典化并非法律条文的机械合并，立法水平的高低直接决定了环境法典的质量。目前，我国的立法技术仍处在初级阶段，要避免急于求成，在制定环境法典之初就试图将所有环境单行法并入其中，这不仅不会对法典化产生推动作用，反而会阻碍法典的实施，降低法典的适用性。笔者建议，我国的环境法法典化应摒弃绝对的理性主义追求，采取“环境法典＋环境单行法”编纂模式。当然，与瑞典法典与单行法平等适用的“环境法典＋环境单行法”编纂模式不同，我国的“环境法典＋环境单行法”编纂模式应以法典为主、单行法为辅。法典中尽量包含基础性法律规范，单行法则对具体操作方式加以补充或辅助实施，以提升法典的可操作性与适用性。这一模式能够最大程度地保持法典的开放性，根据社会经济不同发展阶段所反映出的不同环境问题进行相应修订。但需注意的是，这种修订不宜过于频繁，在法典编纂之初就应规定启动修订法典的条件与要求，避免因随意修订而削弱法典的权威性。

⒊成熟期：环境法典再法典化。“环境法典＋环境单行法”编纂模式有其自身的优势，但若单行法数量过多，也易出现“解法典化”现象。环境法典与环境单行法是特殊法与一般法的关系，在法律规范相冲突时如果优先适用环境单行法，极有可能出现环境单行法架空环境法典的情形。因此，有必要对基于“环境法典＋环境单行法”编纂而成的法典进行再法典化，这也符合唯物辩证法中的“否定之否定规律”，符合环境法治发展的基本规律。实践是法典的基础，法典要随着实践发展而发展，对“实践证明行之有效的改革，要及时上升为法律”。环境法典再法典化是对原有环境法典的转型升级，在此过程中要把严立法质量关，全面反映公民、行政机关和司法机关对生态文明建设的新要求，切实将习近平生态文明思想和习近平法治思想中严谨的生态法哲学理论转化为环境法治实践中的科学方法论。