生态补偿概念的理论辨析

2016-12-28杨祥召

法制博览 2016年12期

摘要：《生态补偿条例》的制订工作从2010年就开始启动，但至今尚未出台，其中存在诸多亟需解决的问题，尤其是对于最基础的生态补偿的概念，在理论界与实践中产生了分歧，对立法工作造成了不小的阻碍。事实上，生态补偿并非法律领域的一个原生概念，对于生态补偿概念的考察应当从生态学和经济学的角度出发，考察其含义的历史演变，揭示其理论基础，并从法律制度建构的视角对生态补偿的概念作出应然解释。

关键词：环境法；生态补偿；正外部性

中图分类号：X171 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2016）35-0060-03

作者简介：杨祥召，武汉大学法学院，硕士研究生，研究方向：环境法。

一、问题的提出

早在2005年，党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》便在最高层会议中首次提出了要“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制”。十八届四中全会报告也指出：“制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。”此后，全国人大曾连续三年将建立生态补偿机制作为重点建议，国务院也每年都将生态补偿机制建设列为年度工作要点，并于2010年将研究制定生态补偿条例列入立法计划。但时过四年，本法仍未见出台。其中生态补偿的概念无论在理论上还是立法实践中，都没有达成共识，以致《生态补偿条例》起草领导小组法律专家组组长汪劲教授也坦承“对生态补偿的概念做出立法解释是起草《生态补偿条例》草案遇到的首要问题”。

立法层面的阻碍，实际上来自于理论界的分歧。学术界关于生态补偿的概念，可谓是众说纷纭。

蔡守秋教授将生态补偿概括为四个方面：从事对生态环境有影响的行为时对生态环境自身的补偿；开发利用环境资源时对受损的人们的补偿；开发利用所带来的生态风险（包括对环境的风险和对人的风险）的补偿；对保护治理生态环境的补偿，包括对因保护环境所带来的机会丧失的补偿。

吕忠梅教授将广义的生态补偿定义为对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行资金、技术、实物上的补偿，政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。可以说，整个环境领域的活动在这一定义之下几乎都被生态补偿所涵盖了。

而李爱年教授则将生态补偿定义为“为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿”。这一定义中生态补偿的调整范围既包含了生态减损行为，也包含生态增益行为。

由此可见，在当前环境法学界，对于生态补偿的概念实际上并没有达成一致，在生态补偿的主体、对象、调整范围与方式等问题上存在较大分歧。这一现象显然也给政策制定者与立法者造成了一定程度的困惑，从而导致了实践领域对生态补偿概念理解不一的结果。因此，要解决生态补偿立法过程中所遭遇的困阻，首要的便是从理论上厘清生态补偿的概念。

二、生态补偿概念的历史考察

生态补偿并非一个法学领域的原生概念，生态学者与经济学者对于生态补偿这一术语的使用以及论述，均要早于法律学者，且都从理论上对生态补偿作了一定程度的解读与发展。固然，环境法学在其自身发展中根据社会现实以及自身的学科需求对诸多自然科学概念作了法学化的发展，但知其然还需知其所以然，对重要概念的研究不对自然科学中的相关论述加以考察，那么环境法学中的相关概念便是无根之木，生态补偿即属此例。更重要的是，环境法学者对生态补偿的论述从客观上来讲，也必须得到自然科学与经济学等学科的认可，否则倘若在不同的语境中自说自话，仰赖这些学科理论的具体制度在实施过程中便会陷入含义模糊，自我解释的境地。由此可见，对生态补偿概念的讨论离不开对其历史演变的考察。

（一）生态补偿的源起：生态学的表述

为了考察生态补偿论述历史，笔者以“生态补偿”为“关键词/主题/摘要”在中国知网中进行检索，所显示的结果均将最早的文章指向张诚谦在《农业现代化研究》1987年第5期上所发表的《论可更新资源的有偿利用》一文。这篇文章中，张诚谦首次提出了生态补偿的概念：“生态补偿就是从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资金并以物质或能量的方式归还生态系统，以维持生态系统的物质、能量、输入、输出的动态平衡”。作者张诚谦是一名林业学者，由他最先提出生态补偿的概念，说明对这一概念，生态学者的关注要早于其他学科。同时由其内容也可以看出，他所提出的生态补偿是一个典型的生态学意义上的概念，是从生态学的立场所做的解释，即以生态的方式补偿生态，其目的是追求生态的平衡。而1991年出版的《环境科学大辞典》也收录了生态补偿这一词条，并将其解释为：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。同样是从生态自身的角度来解释生态补偿。而这也标志着生态补偿概念正式成为一个生态学的术语。

但反思生态学对生态补偿所下的定义可知，这里的概念是生态化的，在生态学者的语境中，这样的生态补偿只是一种生态的自我修复，是生态系统内部的平衡，并没有人与社会的参与。这种生态化的生态补偿只是揭示了一种理念——在生态领域，可以存在一种采用补偿方式的手段，来保护生态环境——但这种还未社会化的生态补偿概念是无法为构建社会制度所服务的。正因为如此，才有了生态学者和经济学者对这一概念的改造。

（二）生态补偿的发展：概念的社会科学化

生态学意义上的生态补偿并不能直接为社会科学领域所运用，但由于现实中出现的一些生态环境问题，在实际中大量地采用了经济形式予以量化并解决，因此便有经济学者以经济形式的补偿来代替生态形式的补偿，对生态补偿这一概念进行了发展。首先是郑征提出实践中森林生态环境的修复过程可以考虑以经济形式予以解决。从而出现了经济学意义上的生态补偿概念。最早论述这一问题的经济学者为了与生态学中的生态补偿作出区分，并没有采用“生态补偿”这一表述，如陆新元、王金南等人以“生态环境补偿收费”概念，来指称对开发或利用生态环境资源的生产者和消费者直接征收的，同时用于补偿或恢复开发和利用过程中造成的自然生态环境破坏的费用支付这一现象。

虽然学者们最初对两个学科中所表述的概念作了有意识的区分处理，但最终生态学与经济学对生态补偿的论述还是达成了一致。工程院院士，生态学家李文华将生态补偿解释为以保护和可持续利用生态系统服务为目的，以经济手段为主调节相关者利益关系的制度安排。这一表述明显不同于以往生态学界对于生态补偿的生态化定义，可以视为生态学者们的转变。而新版的《环境科学大辞典》也对原有的生态补偿概念进行了修正，将其定义为“为维护、恢复和改善生态系统服务功能，调整相关利益者的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度”。显示了在生态学领域，原有的生态补偿概念在借鉴经济学领域的某些研究之后，为适应现实的需求，已经发生了变化。

同样，在经济学领域原来有意识作区分化处理的行为也逐渐减少，学者们更多的是直接使用生态补偿这一原生于生态学领域的概念，并以经济学中的外部性理论对其作出学科化的解读。如毛显强直接将生态补偿表述为通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性）达到保护资源的目的。

由此可见，在经济学者参与到生态补偿的讨论中来后，生态学者并不是刻意地与经济学中的表述作出划分，而是借鉴与采纳了经济学的观点，以经济形式去解决生态环境中所存在的问题。而经济学者们在生态学主动靠近的过程中，也接受了生态补偿这一概念，以经济学中的外部性理论给予了生态补偿概念新的内容与发展。正是在两个学科的妥协与推动之下，生态补偿在学科间达成了共识，并且从自然科学领域过渡到社会科学领域，从而为此后生态补偿的制度化作了铺垫。

（三）制度化的构建：法学领域的生态补偿

通过回顾生态学和经济学者的论述，可以对生态补偿的基本内涵作一总结，即它是一种对环境活动中双方或多方利益进行再平衡的经济手段，这是其根本属性。而在经济学者赋予生态补偿外部性理论作为其理论基础后，生态补偿的调整对象与范围也有了清晰的界定，即生态环境中的外部性活动。

在此背景之下，再对生态补偿所进行的研究就不应任意扩大范围，而是应该有意识地在这一共识与基础之上进行讨论。这样既有利于在解决环境这一议题下加强学科间的对话，又能避免由于学科间不同解释所造成的不同理解给生态补偿的实践所带来的阻碍。另一方面，由于生态补偿是由生态学与经济学者们最先加以论述的，这也就意味着我国的生态补偿实践最初是按照生态学者与经济学者的理论在逐步前行。因此，当法律学者要加入进来，参与这一制度的研究与构建，那么首先就要遵循与接受生态学者与经济学者对此的论述路径与结论，才能再进行改造与完善。这既是尊重科学研究的客观规律，也是尊重我国实践发展的客观规律。

但遗憾的是，法律学者们在论述生态补偿时，往往没有对之前两个学科的研究给予足够的关注，而是基于对环境现状的必要性进行考量，意图构建一种制度来尽可能调整更多的环境法领域甚或非环境法领域有关环境的问题，从而忽略了生态补偿的理论合理性，导致了生态补偿的内容与范围被无限扩大，脱离了生态学者与经济学者的表述，使对生态补偿的讨论陷入到一种没有共识基础的混乱之中。

三、结论

综上所述，在生态学与经济学既有认识的基础上，环境法基于其理念、原则、制度与实践等的需求，在构建生态补偿概念时，应当将污染与破坏或者损害生态环境的活动从其调整范围中剔除，集中调整与规制对环境的增益行为的补偿。

通过回顾生态学、经济学对生态补偿的论述，可以为讨论和研究生态补偿寻求到一个基本的共识，明确其基本属性就是一种平衡环境多方利益关系的经济手段，同时在调整范围上将其限定为环境领域的外部性现象。在这一基础上，通过考量环境法需要一个怎样的生态补偿制度，表明生态补偿应当只调整环境增益行为所产生的环境关系。由此可以将生态补偿的概念定义为以保护生态环境为目的，在环境外部性现象中，由受益者或政府通过经济形式对环境保护者、建设者和改善者进行补偿，以激励环境增益行为的一种制度。

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