数字政府回应提升政府信任的动力机制研究——以江西省政务服务“好差评”制度为例

□ 聂爱云，靳云云

（江西师范大学 政法学院，江西 南昌 330022）

引 言

目前，我国发展仍处于重要战略机遇期，面临的国内外形势也正在发生深刻变化。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”这为推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重要部署。随着互联网在全球范围的普及，数字治理作为改善政民互动的一种新方式，能够提升政府信任。已有研究表明，政府利用数字平台增进与公众的互动可以提升公众对政府的信任，主要是因为政府数字平台加快了政府回应，而政府回应是提升公众对政府信任的直接来源。

加快数字政府回应，不仅是提高数字治理水平的基础，更是促进政府职能转变、构建服务型政府的重要保障。目前，我国各地政府在推进数字平台回应方面还存在一定的差距，在回应与公众利益相关的诉求时也存在明显差异。因此，数字时代，通过政府回应进而提升公众对政府的信任具有积极意义，但对于政府回应提升政府信任的动力机制，以往研究鲜有提及。基于此，本文分析政府回应提升政府信任的动力机制，以期为推进数字政府建设和提升政府信任提供可行的对策建议。

本文根据既往研究分析政府回应对提升政府信任的积极影响，进而对政府回应提升政府信任的动力进行阐释，在此基础上构建政府回应－公众满意和政府绩效－政府信任的动力机制框架。具体包括：何种因素推动政府回应提升政府信任，在政府回应提升政府信任的动力机制中，公众满意和政府绩效如何发挥作用。同时，引入江西省政务服务“好差评”制度进行案例分析，结果表明，构建动力机制对于提升政府信任具有一定的积极影响。

一、文献回顾

（一）政府信任与数字政府回应

政府信任是指公众对政府履行职能的结果与其利益是否能够得到实现的一种心理契合判断。近年来，全球在一定程度上都面临公众对政府信任度下降的问题，转型时期，我国同样也受到公众对政府部门认同与信任下降的困扰。影响公众对政府信任的因素很多且较为复杂，体现在政治、经济、社会、文化等领域，具体包括政府效率、对政府的高期望、政府程序公开及响应能力的预期等。其中，公众与政府之间的感知距离和信息鸿沟是导致公众对政府信任度下降的主要因素之一。对于公众而言，政府利用资讯及通讯技术特别是互联网能够增加公众对政府的满意度；更好更便捷的服务、更完整的信息以及新的沟通渠道可以缩小信息差距，提升公众对政府的信任。政府尊重公众意愿与诉求并努力做好回应，引导并鼓励公众参与更多的公共事务管理活动是管理实践中改善政府信任的一项重要战略。在实证研究中，利用数字政务平台提高政府回应被证实能够影响政府信任。然而，我国部分地区还存在政府回应不足的问题，消解了公众对政府的信任。政府对回应的重视程度并非来自社会外部而是政府内部。正是因为地方政府对回应的重视程度不一，在地方政府之间形成了差序信任，而差序信任会对国家和政府产生消极影响。这种差序信任会阻碍我国各地政府治理水平现代化的提高，因此，应重视政府回应，提升公众对政府的信任。

国外学者总结了关于政府信任创建的两种模式：基于过程的信任和基于制度的信任。基于过程的信任来源于公众与政府的多次互动交流，基于制度的信任表达了公众对政府形象和制度判断的期望。这两种信任创建模式明确了提升政府信任的方式，也为建立数字治理与政府信任的因果机制即政府可以通过数字平台与公众进行互动交流从而创建信任关系提供了参考。国内学者毛万磊基于三个地区的实地调研对改善政府信任的因素进行了研究，结果表明，通过电子政务可以改善互动方式，提高地方政府回应进而提升公众对政府的信任。马亮认为，政府应该鼓励和引导公众使用网上政务系统，并提出应该加强政府政务平台建设，完善在线互动交流服务，提供高质量的政民互动服务。由此可见，通过数字政府平台促进政民互动得到了学界的广泛认同。

（二）数字政府回应是提升政府信任的保证

公众满意是公众对政府行为的一种心理感知活动，也是公众对政府提供服务过程的综合评价。以往研究表明，公众满意是影响政府信任的重要因素，信任度是根据公众对特定公共服务的满意程度来衡量的，当政府提供的服务与公众对其期望相符时，公众会对政府能力更加满意，从而对政府的信任度更高。相关研究结果也证实了公众满意对政府信任具有显著的积极影响。公众对政府的总体满意度取决于他们对政府表现的感觉，当政府表现良好时，公众对政府越满意从而对政府越信任，因为公众认为令人满意的政府做事更有能力且更能提供优质的公共服务。李春梅在对政府廉政建设的研究中发现，公众满意是政府廉政和政府信任的中介因素。王浦劬通过实证研究得出结论，公众对政府提供公共服务越满意，其对政府的整体信任水平就越高。党的十九大报告强调：“增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”公众对政府的满意是由公众感知能力和政府提供服务的水平决定的，包括服务的便利性和有效性、信息的质量和数量、可访问性和互动沟通，尤其是政府利用政务网站与公众进行互动过程中对公众进行快速有效的回应是提高公众满意度的重要因素，当公众对政府网站满意呈正相关时，公众将会更加关注政府回应的个人满意度。因此，建设人民满意的服务型政府是数字时代提高公众满意度、推动政府回应进而建设人民信任政府的重要动力。政府的有效回应必须以服务社会为目标，通过自下而上的动力机制听取公众意见，根据公众的满意度反馈有针对性地满足公众诉求，提高服务质量。

对政府绩效的感知是提升政府信任的前提，同时，政府信任还取决于公众对政府绩效的理性评估。在公众的认知当中，能力不足和表现不好的政府是难以获得公众认可与信任的。公众对政府的信任建立在公众社会生活中对政府行为的感知上，因而公众对政府绩效的感知会影响政府信任。麻宝斌通过研究表明，如果政府在提供有关公众切身问题的服务方面有较好的成效，那么将有助于提升公众对政府的信任。随着社会的不断发展，公众对政府绩效的关注点逐渐转移。张亚泽认为，物质生活的进步和科技的发展让公众对政府绩效的关注从经济发展转移到公共服务。所以，政府绩效不能仅以经济增长为目标，而是要为公众提供更多的公共服务，回应民意诉求。以往由于政府与公众之间信息不对称，导致政府不能及时回应公众诉求，绩效评估也倾向于项目结果的效率和有效性，忽视了政府回应和公众参与。在现代化治理过程中，建立责任型和回应型政府要求政府将公众感知作为政府绩效的结果评价，政府需承担责任并以公众感知为基础对公众诉求作出回应。进入数字时代，互联网的发展给公众与政府的交流互动带来了新的方式，政府可以快速地对公众诉求和民意表达采取有针对性的措施。通过搭建数字平台让政府与公众互动，是提升公众对政府绩效感知的重要方式。同时，建设责任型政府，要求政府将公众对政府的评估纳入政府绩效当中。政府及其工作人员通过履行政府职能和积极完成工作任务，全面推进责任型政府建设，能够满足公众对政府的期待。因此，履行政府职能并承担为民服务的责任，利用数字平台回应公众诉求，已成为政府及其工作人员关注的重点。从政府工作人员个人发展来看，不论是完成工作任务还是政府内部为提高工作人员积极性而采取的绩效激励，都是促进政府回应进而提升政府信任的重要动力。

本文在政府回应与提升政府信任的关系中引入自下而上和自上而下两种动力机制即公众满意和政府绩效，通过分析，来源于自下而上的公众满意和自上而下的政府绩效对政府回应公众和提升政府信任具有显著的推动作用。

二、动力机制与案例分析

（一）构建动力机制框架

在政府内部和外部建立回应公众诉求进而提升政府信任的动力机制。一方面，从政府回应的外部动力看，自下而上的公众满意度是衡量政府是否有效回应的重要指标。我国政府职能转变的目的就是建设人民满意的服务型政府，利用数字政务平台满足公众的诉求和提高服务质量是提升政府信任的重要动力。另一方面，从政府回应的内部动力看，自上而下的政府绩效是数字政府高效回应公众的重要动力，在政府工作人员个人发展与政府绩效紧密结合之间形成了完成工作任务和提升绩效激励效应。

从动力机制框架（见图1）可知，政府绩效和公众满意都是提升公众对政府信任的重要因素。具体而言，这两种动力机制在外部从满足公众诉求和提升服务质量的角度、在内部由完成工作任务和绩效激励效应的角度四个方面共同推动数字政府回应能力的提高。第一，满足公众诉求是政府回应的重要动力来源。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。传统的政府工作方式难以有效满足公众日益增长的对美好生活的需要，而数字政府能够通过满足公众诉求促进社会和谐发展。第二，数字政府回应需要提供更加优质便捷的服务。除了满足公众诉求外，提高服务质量也是数字政府发展的题中之义，即提升公众满意度，建设具有公信力的政府。所以，提高服务质量也被纳入数字政府回应当中，是推动政府回应的重要动力。第三，基于建设责任型政府的要求，政府及其工作人员应及时且圆满完成工作任务。为了体现政府能够满足公众的期望和诉求，政府工作人员会将公众的期望转化成努力完成工作的动力。第四，绩效激励效应与完成工作任务相辅相成，或是经济激励，或是政治激励，都会成为激励政府工作人员更好完成职责内工作以及主动回应公众诉求的动力。

图1 动力机制框架

从以上分析可知，公众满意和政府绩效作为两种不同的动力机制，在政府外部是由公众自下而上反馈的满意度发挥推动作用，主要动力来源于满足公众诉求和提高服务质量两个方面；在政府内部是由自上而下的政府绩效发挥主要作用，动力来源于完成工作任务和绩效激励两个方面。这四个方面共同构成了直接推动数字政府回应的重要动力。

（二）案例分析

根据我国深化“放管服”改革、增强政府公信力和建设人民满意的服务型政府的要求，我国的政务服务需要不断优化并将公众确立为政务服务的主体，在政府和公众之间形成有效互动。2019年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中首次提出建立政务服务“好差评”制度，服务绩效由企业和群众来评判。“好差评” 制度的实施能够全面了解企业和公众对政务服务的诉求并有针对性地完善政务服务，有利于建设人民满意的服务型政府。“好差评”制度的有效实施离不开数字技术的运用，政府运用数字政务平台鼓励公众对政务服务进行评价，能够提高政府工作效能。本文对《省级政府和重点城市网上政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告（2020）》及《省级政府和重点城市一体化政务服务能力（政务服务“好差评”）调查评估报告（2021）》的数据进行分析整理，表1为2020年省级政府网上政务服务能力总体指数数据，表2为2021年省级政府网上政务服务能力总体指数数据。

通过对比各省份政府政务服务能力总体指数变化（见表1和表2）发现，江西省作为中部省份，在数字技术次于东部地区的情况下进步明显。数据显示，2020年调查评估总体指数为83．32，总体排名12／32；2021年调查评估总体指数为86．28，总体排名10／32，2021年总体高于省级政府一体化政务服务能力总体指数平均值85．21。江西省政务服务网上在线服务成效度、在线办理成熟度、服务方式完备度、服务事项覆盖度等方面均有显著提高。

表1 2020年省级政府网上政务服务能力总体指数

表2 2021年省级政府网上政务服务能力总体指数

通过分析江西省在办理相关事务时实施政务服务“好差评”制度的具体过程，探究其促进政府回应进而提高政府公信力的深层次原因，进而发现江西省实施政务服务“好差评”制度在促进政府回应公众方面符合本文动力机制所设定的两种方式：即在政府外部，由公众自下而上反馈的满意度发挥推动作用，主要动力是满足公众诉求和提高服务质量；在政府内部，由自上而下的政府绩效发挥主要作用，动力来源于完成工作任务和绩效激励。江西省政务服务在外部和内部动力机制方面分别采取了一定措施，促进了政府回应。

外部动力机制的运用。一是满足公众诉求情况。政务服务“好差评”制度是推动政府职能向服务公众转变的重要制度创新，通过公众对政务服务的评价来倒逼政府在提供服务的过程中满足公众诉求，即政府对公众诉求的回应。以江西省政务服务网站为例，截至2021年8月，在政务网站中关于公众对政务服务的评价有5203．4万条。其中，大部分办理事件都与公众诉求有关，包括医疗和社保、失业就业、纳税、住房等，对于公众评价提出的问题，江西省政府各部门采取了有针对性的改进措施（见表3）。

表3 公众诉求与政府回应

首先，在医疗和社会保障方面，公众的诉求包括参加城乡医疗保险、社保卡的办理使用、保险费的缴纳和生育服务卡办理等，政府利用数字技术通过“平台办件数据”和“一窗式”办件系统数据同步更新，帮助公众办理一系列的医疗和社会保障业务审核。其次，在失业和就业方面，公众主要诉求是关于就业困难人员认定、失业登记补助、职业技能补助申领和残疾人就业保障等。政府高度重视公众就业和失业情况，在政务服务中，通过核对人员数据信息主动联系失业和待就业人员，通过发放补助金和发布就业岗位等方式帮助失业和待就业人员渡过难关。再次，公众对纳税业务的关注要求政府依法、透明公开相关信息。最后，关系到公众是否能够拥有小康生活的住房诉求集中在不动产购买登记和相关住房惠民政策方面，这部分的政策信息在政府网站等平台上都有详尽的公示，公众通过网络平台即可咨询，智能或人工会给予详细的解答。

二是提高服务质量情况。截至2020年8月，在江西省政务服务网站上可以看到公众对政务服务的差评有339条，大部分差评包括在办事指南之外增加新的审批条件、无理由超过法定办理时间、需提供办事指南之外的申报材料、需要到位于实体大厅以外的办公场所提交申报材料和没有提供材料样本等政府没有及时改进、回应的问题。针对公众提出的各种服务不到位问题，江西省政府相关部门采取了相应措施，对公众反馈的问题进行了有针对性的回应（见图2）。

图2 服务质量提升简化流程

如江西省政务服务网站利用数字技术精简办事流程，提供“一门”服务、“一窗”服务和“一链”服务，增加了政务服务平台的高效性和便捷性。通过整改，江西省政务服务网站关于政府“差评”整改率达到99．71%，表明政府对公众意见的重视以及提升服务质量的决心。从《江西省政务服务“好差评”管理办法》可知，江西省政务服务平台针对公众不满意的评价进行反思并总结，强调政府工作人员对待公众提出的问题应分类处理并予以记录，找出工作中的重点和难点，进一步对数字政务系统进行升级改造，加强设施配备，做好事项梳理、服务接入、业务保障、应用推广以及优化服务工作，在提供服务的过程中做到让公众满意。

内部动力机制的运用。一是完成工作任务情况。江西省政务服务“好差评”是以公众满意度评价作为绩效考核的主体，在服务公众的前提下对政府工作人员实行了明确的职责分工。按照《江西省政务服务“好差评”管理办法》，首先，政府内部管理部门需要全面统筹推进江西省政务服务“好差评”工作，紧抓“好差评”的人员分工管理和日常考核评价工作。其次，省级直属政府部门需承担相应的指导协调、评价复核申诉和“差评”督促整改等职责，完成上级分配的任务并确保政务服务“好差评”制度实施渠道畅通无阻。省级直属政务服务部门需按照统一规范要求向江西省政务服务“好差评”系统报送实时数据，省级信息化技术部门的工作任务是负责全省“好差评”系统的统一建设并制定技术标准规范，做好人员技术培训、政务系统严密对接及评价数据汇集和推送工作。再次，各级政府服务机构和平台需依法履职，强化人员管理和考核，将服务公众、“差评”问题整改、受理复核申诉、依法办事行为纳入各级政府工作人员规定任务当中，负责政务服务的工作人员在监督和考核过程中必须完成上级分配的任务，依法促使本地区政务服务平台提供高质量服务、更有效地回应公众诉求，做好事项归纳梳理、服务接入、问题整改等工作（见表4）。

表4 各政务主体任务分配情况

如在江西省政务服务网站，有公众在办理施工单位项目负责人安全任职资格审批业务后，对政务服务给出了不满意评价。该业务由江西省住房和城乡建设厅负责，按照“谁办理、谁负责”的原则，由该业务办理单位安排人员进行调查回访、督促整改和反馈。经江西省住房和城乡建设厅核查后，对该公众不满意原因进行了解释，该公众申报的业务需要证书单位进行确认后再进入到审批流程，因为企业一直没有进行确认，经办人无法看到申报的业务，因而无法审批，导致该公众给出了不满意评价。在了解业务办理流程后，该公众知晓是因为自己没有在住建云看清楚操作流程就进行了业务申请。这一整套流程在网站上公开后，政府机构的回应也让更多公众了解了整套业务流程，加深了对政府的信任。

二是绩效激励效应情况。根据《江西省政务服务“好差评”管理办法》，政务服务“好差评”情况将纳入各地区、各部门绩效评价、营商环境评价指标体系和高质量发展考核当中。“好差评”的结果与政府部门以及工作人员的绩效奖励挂钩，考评结果在政务服务平台以排名的方式公布，这种方式使政府部门与部门之间、各地区之间、政府部门内部人员之间产生了横向竞争关系，满意度评价排名靠前的政府部门按照国家和省有关规定会得到表彰和更多的财政资金支持，其内部工作人员也会相应地获得“政治激励”和“经济激励”；而满意度评价排名靠后的政府部门将会受到公开通报、责令整改等批评教育，内部人员也会受到经济责罚。江西省政务服务管理部门定期通报市、县（区）政府和省直部门政务服务机构“好差评”评价结果及整改情况，并通过江西政务服务网、“赣服通”、新闻媒体等渠道向社会公布。市、县（区）政务服务管理部门要建立政务服务“好差评”情况通报制度，各级政务服务大厅管理机构要定期通报入驻单位及窗口工作人员“好差评”情况。本文在江西省政务服务网站上随机选取2021年不同时期（8月和10月）各市区单位排名前十情况进行比较后发现（见表5和表6），政务服务“好差评”考核排名公布将进一步促使政府部门积极回应公众诉求。

表5 2021年8月江西省各市区排名前十对比情况

表6 2021年10月江西省各市区排名前十对比情况

这是利用大数据和云计算等技术将各部门和各地区政务服务“好差评”数据进行分析后的排名，通过这种方式增强各市区之间的横向竞争，将政务服务回应与保持部门优势和个人绩效奖励紧密结合，促使政府积极回应公众诉求。

三、结 论

本文从厘清数字政府回应如何提升政府信任的角度出发，结合我国数字政府发展实际，对数字政府回应提升政府信任的深层次原因进行了分析。分析内在动力可以了解我国各地政府在利用数字政务平台提升政府回应方面有着较大的差异，各地政府运用数字治理的能力参差不齐，原因在于部分地方政府还没意识到数字政府回应提升政府信任的关键所在，对数字政府回应的动力机制缺乏认识。

研究发现，数字时代，尽管促进政府回应的动力复杂且多样，但从根本上看主要存在政府内部绩效和政府外部公众满意度两种机制：作为第一种动力机制，是由服务型政府的内在要求所决定的，完成对公众诉求的回应和提高服务质量是其重要动力来源；作为第二种动力机制，政府及其工作人员完成职责应承担的任务和获取绩效激励是这种动力机制的重要来源。基于对两种动力机制作用的探讨，本文引入江西省政务服务“好差评”制度并对其实际做法进行分析，可以看出江西省在提供政务服务和回应公众诉求的过程中所取得的成绩，即利用数字技术，对政务服务“好差评”数据进行综合分析和利用，有针对性地回应公众诉求，能够推进政务服务精准化。

研究结论可以为数字时代如何促进政府回应进而提升政府信任提供参考：第一，进入大数据时代，政府利用数字技术进一步促进政府回应，是提升政府信任的重要手段；政府的有效回应是建设人民满意政府的题中之义；政府的回应质量也是政府治理能力的体现，因此，应更加重视数字政府回应带来的潜在价值。第二，数字政府回应的动力机制以两种方式推动政府治理能力的提升，从两种动力机制出发，与单纯地运用数字技术办公相比，政府更应该考虑从满足公众诉求、提高服务质量、完成工作任务和增加相应激励等方面提高政府对公众的高质量回应进而提升政府信任。