国外政府预算绩效管理研究现状、热点及对我国的启示——基于SSCI的知识图谱分析

□ 曹凌燕，胡浩然

（兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000）

引 言

党的十九大报告指出，加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，这标志着我国进入了以预算制度为重要依托的绩效管理新纪元。但目前国内关于预算绩效管理研究的发展却相对迟缓。相比而言，国外学界已形成了丰富的研究成果，因此梳理国外研究发展脉络有助于推动我国政府预算绩效管理研究系统化与成熟化。当下，国内学界对国外政府预算绩效管理领域的系统梳理主要分为两类：一是对政府绩效管理的整体回顾，这类研究对政府预算绩效管理领域的梳理多为概述性介绍；二是对政府预算绩效管理领域的议题追踪，如预算绩效评价、绩效审计、参与式预算、绩效预算、财政支出等。这两类研究虽弥补了我国在此领域的一些空白，但仍然缺乏从文献计量角度对国外政府预算绩效管理研究的系统综述。基于此，本文拟用CiteSpace知识图谱梳理SSCI来源期刊的政府预算绩效管理研究成果，并在此基础上得出对我国未来政府预算绩效管理研究的启示。

一、研究方法与样本建立

科学知识图谱是梳理学科知识和研究脉络的一种现代分析技术。由陈超美教授及其团队所开发的CiteSpace软件在科学知识图谱领域居领先地位，并在共被引分析等功能上有着明显优势。为避免数据收集过程中可能存在的问题，样本数据构建遵循系统综述原则，参照毛罗等学者的处理方式，利用布尔逻辑构建搜索轮扩大样本文献数量，并且利用WOS数据库的精炼功能将时间限定为2005－2020年，文献类型限制为“Article”。在文献数据检索完成后，为确保样本文献切合主题并且作者、引文等要素信息的完整，对样本数据进行人工清洗、去重，最终得到有效的SSCI文献共计663篇（见表1）。

表1 布尔逻辑搜索轮

二、国外政府预算绩效管理研究的基本情况

（一）文献数量的年代分布

对国外政府预算绩效管理领域2005－2020年间发文频次进行统计并绘制发文趋势图（见图1），笔者发现国外政府预算绩效管理领域发文量总体保持上升趋势，表明国外政府预算绩效管理领域正不断兴起，且有较大探索空间。

图1 2005－2020年国外政府预算绩效管理领域发文趋势图

（二）核心作者分析

作者发文频次和被引频次能有效反映作者在某领域的贡献和影响力。贝尼托和莫腾森两位学者2005－2020年间在预算绩效管理方向发文量分别为9篇和8篇，发文量在4篇以上的作者高达20人，这说明国外政府预算绩效管理研究已经初步形成核心作者群（见表2）。在单篇文献被引频次前20的作者中，梅尔克斯和哈克勒两位学者单篇论文被引频次分别为202次和137次，表明这两位学者对预算绩效管理领域的研究有着较大影响力（见表3）。

表2 发文量前20的作者

表3 单篇文章被引频次前20的作者

（三）发文单位分析

利用作者单位及国家信息识别发文量前10的研究机构和国家（见表4）。从发文机构来看，发文量前列的有乔治亚大学、奥尔胡斯大学、萨拉戈萨大学等，说明高校仍是政府预算绩效管理研究的攻坚力量。从发文国家来看，美国共发文243篇居于首位，这说明美国作为政府预算绩效管理起源国占据研究的先发优势。中国共发文38篇，表明我国政府预算绩效管理研究处于探索追赶阶段。

表4 发文量前10的研究机构及国家

三、基于知识图谱的前沿热点分析

关键词是对研究主题的高度精炼，本文利用CiteSpace V软件对关键词共现关系进行分析，以呈现2005－2020年间政府预算绩效管理领域的知识图谱。将时间切片设置为1年，阈值插值（C，CC，CCV）经多次调试设置为（4，1，20），并利用MST（最小数算法）对共现网络进行剪裁和聚类分析。

聚类结果显示Q值为0．7396（＞0．3），说明聚类结构显著；S值为0．9285（＞0．7），说明聚类结果信度较高（见图2）。从聚类结果可以看出，前六个有效聚类标签分别为：预算绩效评价、参与式预算、官僚作风、领导力框架、预算绩效管理系统、大数据。解释这些聚类标签能较好地掌握国外政府预算绩效管理研究的前沿热点和核心议题。

图2 聚类标签图

（一）预算绩效评价

建立政府预算绩效评价标准，推动基于政府预算绩效信息的公共决策，有利于实现权责匹配、奖惩适度和公民监督。SSCI文献对政府预算绩效评价的研究聚焦于以下四个方面：

其一，推动政府预算绩效评价与预算决算的有序衔接。构建以绩效为导向的预算制度有利于帮助部分国家成功跨越“前预算模式”，进入预算治理能力纳入国家治理的新阶段。政府绩效预算改革从起点控制财政纪律、强化预算约束，从制度层面缔结绩效与预算的衔接机制，有助于为预算治理赋能。梅尔克斯认为，在预算过程中一致的、积极的政策决定了地方政府间的协作效果以及实际预算绩效。同时，绩效与预算的衔接不仅需要从制度层面赋予合法性，在政策理念和背后价值取向上也会影响由预算绩效到绩效预算的革新。

其二，以政府预算绩效评价结果为导向的问责机制建构。单纯依赖行政问责往往会导致组织僵化并在很大限度上忽略预算绩效信息的效用，政府预算绩效问责机制正是对于行政问责的良好补充。目前，通过预算问责改善政府绩效的作用方式仍存在因关注短期问责而忽略政府长期发展战略的风险。问责机制是一个复杂的体系，激励约束机制本身具有两面性，因此建立健全问责机制仍需要不断探索。

其三，政府预算绩效信息公开制度与公民参与效应研究。公开政府预算绩效相关信息不仅可以推进公民对公共预算的监管水平，还能调整公民对政府工作的注意力分配，激励公民合理参与公共服务。公民参与有利于增强政府官员的责任意识并间接影响政府年度预算规划。在公共决策的过程中，利益相关者参与决策是可行的路径，其不仅可以打破决策者的思维惯性并传达集体期望，民选官员作为公民的委托人，同样也有义务和责任披露决策相关信息或整合相关信息，为公民参与决策过程提供机会。

其四，政府预算绩效评价的内在复杂性。预算绩效评价工作本身的技术复杂性、绩效理念不统一、利益相关者间博弈等多重因素均会导致预算信息不透明、影响政府预算绩效评价与预算决策机制的建立。究其原因可以分为三个方面：一是领导因素。领导能力的缺乏以及向下的压力会增加公共决策者的心理负担，从而影响信息的获取与使用水平。二是组织环境因素和外部噪声的干扰。三是相关公共服务人员的素质与管理能力。信息本身的复杂性决定了对信息使用者能力的较高要求，公共决策者综合专业素质、管理能力以及对信息的敏感程度和处理能力都会影响政府预算决策中绩效信息使用和利益相关者的参与。

（二）参与式预算

参与式预算是在一个“新领域”的公民参与深化和一种新形式的“公民革命学”。参与式预算有利于革新官僚控制的传统预算编制，构建多元主体参与预算机制，吸纳公民参与预算决策，这样，不仅拓宽了民主参与渠道，还能够将公民满意发展为预算绩效评价的依据。公民参与预算编制作为一种公民参与新模式，已经发展成为社会民主化以及政府合法性的立足点。

对参与式预算的研究主要集中在两个维度：一是对参与式预算的实践回顾。积极政府、关注公平、关注民生是推动参与式预算的三个必要条件，但在预算编制过程中一定程度上公民很难主动向政府反映其利益诉求。积极政府在关注公平和民生的动机驱动下推动各国参与式预算实践经验总结和交流互鉴。莱昂纳多回顾巴西参与式预算实践后认为，政府财力不足可能导致政府无法兑现参与式预算的政治承诺，公民则往往会认为政府行政无能。何包钢认为，参与式预算存在行政、政治改革和公民赋权这三种独特逻辑，其通过深度调查中国绩效预算实践后发现，行政逻辑仍占据主导地位，而地方授权受到来自地方政府阻力的制约。然而，即便参与式预算存在缺陷，但也能使政府更负责地作出决策，提高资源配置效率，增强公民责任意识。二是对参与式预算的理论推进。早期研究追求实践演进而轻视理论建构的研究进路是不可持续的，理论薄弱很大程度上限制了参与式预算效能的发挥。因而如何完善参与式预算的知识体系、构建理论和实践协同演进的理论范式成为学者们关注的焦点。参与式预算作为推进政府善治的工具，具有五个特征：科学的问责制、腐败问题的消减、公共服务的优化、符合社会公平的资源分配、合理的管理和高效的资金利用效率。推动参与式预算与民主深化、精准问责、公务员制度改革之间在理论中理顺关系、在实践中耦合互动是现阶段参与式预算研究的重要内容。

（三）官僚作风

官僚作风被定义为繁文缛节和繁琐的程序，官僚作风的产生来源于不同管理子系统的僵化，也受到绩效问责和其他外部因素的影响。在预算绩效管理领域，早期官僚主义研究聚焦繁文缛节对预算绩效的负面影响以及官僚参与预算的公共服务动机。当下，更多文献开始关注官僚作风抑制预算绩效、绩效问责驱动官僚作风的双向互动关系。

国外一些“为官僚正名”的研究议题正在兴起。认为“官僚作风是必须克服的”这一常识性认知建立在官僚作风对政府绩效有腐蚀性效果的假说之上。但事实上，政府绩效和官僚作风具有多维结构，而非简单对立关系。不同类型的官僚作风对预算绩效的影响存在差异，外部的官僚作风与预算绩效的关系并不显著，但内部的官僚作风则会造成相当大的公平损失。从内部利益相关者的视角出发，内部官僚作风会降低预算绩效，但并不会降低效率；而外部官僚作风不仅不会降低顾客满意度，反而会在质量和公平提高方面有所体现。利益相关者的视角差异决定了官僚作风与预算绩效二者关系的结论差异，这为进一步关注官僚作风和预算绩效关系提供了新的切入点。同时，部分研究也倾向于官僚作风的生成机制及其对政府行政绩效和预算绩效的影响机制。考夫曼等学者挑战了博兹曼的官僚作风理论，认为利益相关者的观念受到结果有利性的影响，并且规则负担和结果对官僚作风的认知形成有同样的驱动效果。库拉图兰则探讨了辞职满意度在官僚作风对员工消极绩效影响的中介作用，公共服务动机加剧了官僚作风对员工消极绩效的负面影响，这种影响通过辞职满意度机制进行传递。

（四）领导力框架

随着新公共管理运动的兴起，公共部门吸纳私营部门研究方法与理念，领导力被引入公共管理视域中用来解释官僚对公共服务过程的影响机理。在政府预算绩效管理领域，领导力更是被看作解密官僚对预算循环特别是预算绩效作用机制重要切入点。

有效的领导对公共部门绩效至关重要，而预算绩效是公共部门绩效的直观表现。因此，“如何理解和利用领导力对公共预算绩效的影响”便成为预算绩效管理领域急需攻克的难题。公共管理能力黑箱模型表明，有效的领导力并不是作为单独变量来影响政府绩效，而是通过管理系统与管理能力产生协同效应来改善政府绩效，也就是说，领导力通过增强公共管理能力对公共预算绩效产生积极影响。

此外，部分研究以公共服务动机为切入点来解密领导力对预算绩效的作用机制。在公共动机的驱动下，变革型领导相对于交易型领导更能产生积极的绩效结果，并且公共服务动机驱动下的管理者在变革型领导者的带领下能增进对预算绩效信息的高水平使用，间接改善组织绩效。变革型领导相较于其他领导类型更适应公共管理场域。

（五）预算绩效管理系统

当下，绩效预算正在从以预算绩效评价与绩效评价结果应用为主线的简单模式不断走向依靠制度支持和过程支撑的系统网络。卡迈通过多国改革实践比较分析后认为，预算绩效管理系统构建是绩效预算改革的必由之路，地方政府可以通过构建强有力的绩效管理制度以提高财政透明度并强化问责制。在此语境下，大多数研究集中在通过归纳多国预算改革实践的经验和教训为本国预算改革提供建议，但各国绩效预算改革实践差异折射出不同国情对绩效预算改革的客观需要的差异。部分发达国家强化政府责任意识，构建了以绩效评价为核心的预算绩效管理系统，如美国形成了由《政府绩效和结果法案》（GPRA）、项目评价评级工具（PART）和绩效改进计划（PII）构成的预算绩效管理三部曲。《政府绩效和结果法案》从制度层面联动各级政府的预算目标；项目评价评级工具从技术层面赋予绩效评估理性；绩效改进计划促使预算绩效评估结果与预算目标制定和执行过程的良性循环。

发展中国家的预算改革则与发达国家形成了鲜明对比，如俄罗斯所推行的“关于各部委和机构的成果及主要活动报告”（RRMAs）。报告中包含了对各预算实施主体的预算绩效目标及绩效指标的明确说明，并且其特质在于必须指向如何实现国家发展战略。发展中国家的预算改革轨迹在借鉴与创新中前行，将国家发展战略视为预算绩效管理体系的轴心，致力于强化国家战略对预算目标的统领作用。客观上看，预算绩效管理系统的构建仍处于长期探索阶段，是将政府责任还是国家发展战略置于预算绩效管理系统的核心地位仍无定论。但基于国情构建本土化预算绩效管理系统是十分必要的，对预算绩效管理系统的理论推进和实践归纳值得深化。在建构预算绩效管理系统的基础上，从理论上看，预算绩效管理学科知识系统化仍是亟待解决的问题。

（六）大数据

当下，大数据已被广泛应用于企业运营决策。在私营部门运用大数据实现企业发展的同时，公共部门也发现了将大数据应用于数据解码和实时决策的契机。目前，各国对将大数据应用于政府预算绩效管理实践的探索可以拟合出三个模块：即多源预算绩效数据集成、预算绩效数据云平台和预算绩效信息可视化公开。早期实践反映出大数据对政府预算绩效管理的赋能发端于打通预算循环的信息障碍，从大数据的技术特性看，接下来的实践进程仍将处于对大数据浅层特性的利用上。要将自动化分析、实时决策、循证决策、动态绩效跟踪等模块纳入预算绩效管理系统，还需推动预算绩效管理与大数据耦合发展不断深化。大数据为预算绩效管理所带来的不仅是技术的更迭，还包括理念的革新。综合维克多·迈耶·勋伯格等学者的观点，可以把大数据理念概括为全量取代样本、兼容不精确数据以及关注规律，这同样适用于预算绩效管理领域。技术的深度融合必然推动预算人员从“小数据”理念走向大数据思维模式，推动预算决策模式由因果推论走向相关预测，从而为预算绩效管理领域“第四范式”研究开辟新的途径。

四、国外政府预算绩效管理研究的发展脉络和演进特征

为了进一步探析2005－2020年国外政府预算绩效管理研究的动态前沿与演进特征，本文利用CiteSpace分析关键词的共现关系以及突变特征，进一步绘制国外政府预算绩效管理研究时区演进图（见图3）。时区演进图中连线越多表明关键词之间的联系越为紧密，此图有助于梳理特定领域的研究脉络和演进特征。

图3 国外政府预算绩效管理研究时区演进图

（一）国外政府预算绩效管理研究发展脉络

从国外政府政府预算绩效管理研究时区演进图不难发现，2005－2013年间政府预算绩效管理领域研究主题较为聚集，而2014－2020年间政府预算绩效管理领域研究主题则趋于分散。研究主题的时间演变趋势是政府预算绩效管理发展的外在表现，而厘清其背后的研究脉络能有效指引预算绩效管理未来研究方向。结合对关键文献网络的梳理可以发现，政府预算绩效管理领域大致可以拟合出横纵两条研究脉络（见图4）。图中纵向实线半圆上圆角矩形为预算过程各阶段，横坐标上矩形关系为预算绩效管理研究视角演化路径。其余虚线矩形为研究主题，其间实线箭头为研究主题间的联系，虚线箭头表示从不同的视角切入研究主题。

图4 国外预算绩效管理研究脉络图

政府预算绩效管理的纵向延展——基于闭合原则的预算循环构造。政府预算绩效管理各阶段的衔接有着类似于“产业微笑曲线”的递进策略。形成“预算编制—预算执行—预算绩效评价—预算绩效评价结果应用—（新）预算编制”完整预算循环的关键在于构建预算绩效评价结果应用与新一期预算编制的衔接机制。信息公开机制与参与式预算的协同效用为此提供了现实可能，信息公开机制为公民提供获取预算编制、执行以及绩效信息的途径，通过参与式预算模式发挥公民以及绩效信息在预算编制的作用。而大数据作为工具嵌入预算绩效管理系统中，可以推动预算绩效信息赋能预算编制。

政府预算绩效管理的横向扩容——基于差异化视角的预算认知深化。政府预算绩效管理研究障碍更多来自于认知的局限，差异化视角为预算绩效管理拓宽了发展和认知深化的途径，因此，对预算绩效管理研究应从“评价”的简单维度走向“主体、动机、方法、过程、系统”的多维认知。

从“主体”切入，官僚不再被视作预算决策权力的垄断主体，公民被吸纳进预算决策过程，公民满意对预算绩效管理导向作用更加明确。信息公开制度为公民参与预算决策提供信息基础，参与式预算为公民参与预算决策提供现实途径。对“动机”和“过程”而言，解密“领导力和官僚作风如何驱动官僚预算活动和影响预算过程”被纳入研究规程。新方法对预算的赋能作用也不可忽略。大数据被看作是构建预算绩效评价结果应用和预算编制衔接机制的又一途径，并且大数据与政府预算绩效管理的耦合发展必然推动预算绩效管理领域的“第四范式”革命。缺乏过程支撑和制度赋能的预算绩效管理始终是单薄的，系统化思维为政府预算绩效管理深化提供了新的研究视角与实践方向。

（二）国外政府预算绩效管理研究演进特征

研究脉络是对于某一领域研究历程的概括，而对研究演进特征的凝练能直观反映此领域的未来发展趋势。根据国外政府预算绩效管理研究时区演进图并结合图4研究脉络图，可以从宏观和微观两个方面梳理出国外政府预算绩效管理研究的阶段性演进特征。从宏观上看，国外政府预算绩效管理研究呈现内容更新与视域延展的演进特征。各领域不可避免地被信息技术重塑业态，预算绩效管理也不例外。大数据、云计算等信息技术不断推动政府预算绩效管理研究内容更新，即运用动态化、可视化、可溯源等新质特性促进预算绩效评价和结果应用在技术及理念上双重革新。政府预算绩效管理研究内容更新促使其研究视域不断延展。“评价”不再被看作唯一的预算绩效管理认知切口，“主体、动机、方法、过程和系统”等丰富的视角使得公民参与、官僚作风等研究主题进入预算绩效管理研究视域。从微观上看，国外政府预算绩效管理研究呈现系统化与信息化的演进特征。基于过程视角对预算过程的构建并不能有效支撑预算绩效管理，而系统化思维能够推动预算循环构建，从而为预算功能发挥提供有效的支撑。系统化是预算绩效管理发展的应有之义。新技术的广泛应用倒逼预算绩效管理的工具更迭和理念革新，从而推动政府预算绩效管理契合时代要求、发挥预算效能，信息化成为发展预算绩效管理的必由之路。

五、国外政府预算绩效管理研究对我国的启示

基于SSCI的知识图谱分析，揭示了政府预算绩效管理研究的丰富性与深刻性，这表明政府预算绩效管理内蕴着蓬勃的生命活力和持续发展的可能。通过梳理国外政府预算绩效管理研究脉络和演进特征并归纳总结学者们的对策建议，可绘制出预算绩效管理研究框架（见图5），由此可以得出对推动我国政府预算绩效管理研究深化的三点启示。

图5 政府预算绩效管理框架图

（一）厘清政府预算绩效管理系统建构的理论框架

国外政府预算绩效管理研究为后发预算改革的国家提供了经验。我国在政府预算绩效管理引进之初便开始关注预算绩效管理系统建构，但目前相关研究仍存在理念不统一、衔接不顺畅、实践指导能力弱和系统化程度低等问题。因此，继续从理论上厘清政府预算绩效管理研究框架是推动构建我国预算绩效管理系统的必由之路。政府预算绩效管理系统建构的框架分为三个层次：首先，从价值观和建构目标上统一系统建构方向，形成政府预算绩效管理系统建构的强大合力。确立统一的价值导向和明确的建构目标，从根本上保证预算绩效管理系统的内在统一性（见图5）。政府预算绩效管理经常作为管理工具而非治理技术嵌入政府管理体系中，导致治理缺位的现象尤为突出。确立公共价值导向能有效解决治理缺位问题，以结果为主导的公共价值决定生产何种绩效，以共识为主导的公共价值决定如何生产绩效，可以激发预算绩效管理的内生动力，发挥预算治理效能。明确系统建构的目标是“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，通过目标的整分层次缔结预算各个环节的紧密联系。其次，从过程支撑与风险防控上提供系统建构保障，形成预算绩效管理系统建构的外部推力。过程支撑为预算绩效管理系统发挥治理效能提供坚实的保障。制度框架从制度层面赋予预算绩效管理系统合法性和制度保障，政府会计从工具层面确保实践可操作性，过程监控从整体层面维持系统稳定，风险预警机制防范化解运行中的风险，激励约束机制保证系统良态运行。再次，从细分功能与实践操作上完善系统建构网络，形成预算绩效管理系统建构的内生动力，细分功能补全预算绩效管理系统网络。在绩效评价结果应用阶段，以预算绩效评价结果为基础，发挥绩效奖惩、绩效问责、大数据和信息公开等功能。通过“预算绩效评价结果—大数据—（新）预算编制”和“预算绩效评价结果—信息公开—公众参与—（新）预算编制”两条路径补全预算绩效评价结果应用到预算编制的中间环节，缔结完整预算循环。在预算绩效评估阶段，构建科学、规范、实用、兼容的评价指标体系，推动绩效审计的合法化、规范化和常态化。参与式预算实践则为更高层次民主创造了现实可能性，推动民主形式由节点参与走向全过程民主。

（二）推动预算绩效管理与大数据的耦合发展

国外学界已经展开了将大数据技术应用于政府预算绩效管理实践的丰富探讨，而国内研究仍存在一些空白。大数据作为信息化社会发展的重要技术突破，必然从理念和实践层面影响政府预算绩效管理，并从绩效管理理念、绩效数据公开、预算目标制定、动态绩效跟踪及绩效评价等多个方面展开预算绩效管理的“第四范式”革命。目前，各国在预算绩效管理领域大数据应用研究更多聚焦在数据联通和信息公开两个阶段，主要分为三种类型：多源预算绩效数据集成、预算绩效数据云平台、预算绩效信息可视化公开。但这仅是预算绩效管理与大数据的浅层结合，仍缺乏从对大数据的技术和理念深层剖析的基础上来探讨预算绩效管理与大数据技术的契合水平和耦合发展方向。

（三）立足本土探析预算绩效管理的内在特质

政府预算绩效管理的核心目标在于创造公共价值，因此，基于公共价值构建预算绩效管理系统是预算改革的未来趋势。西方各国已开始将公共价值嵌入预算绩效管理体系，如英国通过构建公共价值框架统领绩效预算改革。构建适应中国国情、发挥预算效能的预算绩效管理系统，必然要立足本土探析预算绩效管理的中国特质。要发掘中国预算绩效管理的特质，关键在于回答“创造怎样的公共价值”和“怎样创造公共价值”两个问题。解答“创造怎样的公共价值”的核心在于选择怎样的公共价值观。因此，选择怎样的公共价值观从根本上明确了“为谁服务”的核心价值理念。习近平总书记指出：“全面深化改革必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”。立于中国国情的预算绩效管理必然要坚持“以人民为中心”的价值导向。坚持“以人民为中心”思想，解答“怎样创造公共价值”，充分发挥人大和基层协商民主在预算绩效管理中的作用，能够推动参与预算模式的创新与发展，通过强化沟通实现各方公共价值。