责任如何到人:地方政府中心工作落实中的“领导包干制”

徐明强

(南开大学，天津300350)

政策执行是中国政府过程的重要环节。对于一般性的常规工作，地方政府大多按照科层制原则，以分科分层、分工合作的方式按部就班地予以完成。但是对于一些超常规的中心工作，地方政府则需要在执行方式上进行灵活调整。特别是当常规多任务模式面临政策执行障碍时，打破传统科层结构的非常规任务模式就会被启动。当前地方政府治理领域频频出现的“领导包干”“任务包抓”“划片负责”“结对包帮”等工作方式，即属于地方政府完成中心工作时所采取的特殊化的政策执行方式，其目的在于突破组织界限，以责任到人的方式推动中心工作的贯彻落实。对此，本文将之概括为“领导包干制”①。从学术研究的角度讲，地方政府何以能够通过“领导包干制”推动中心工作的贯彻落实，其中存在哪些微观机制？与既有的常规科层制以及组织层面的发包-承包关系相比，领导包干制具有怎样的特殊性，就成为值得关注的理论问题。

一、理论回顾与本文思路

作为政策执行的基本载体，各个国家的政府组织大都以科层化的组织形态和制度规范为运行基础。这种“正式结构”构成现代科层组织的“制度环境”，甚至成为组织获取合法性的“神话和仪式”[1]。但从实践角度讲，这种正式结构也存在“反功能”，在科层结构、规章制度的掩饰下，政府组织可能会表现出拖延扯皮、推诿塞责的弊端。在西方学者看来，以科层结构为掩盖，“将责任和管辖权拆分给多个机构和公职人员”，这是科层组织内部常见的规避责任的方式[2]。在中国政治语境中，由规制、规范以及认知等因素所构成的复杂制度环境在一定程度上构成政策执行阻碍的重要原因[3]；以制度为掩盖，将工作任务“纳入繁琐的常规程序”也是基层工作人员规避责任的常见策略[4]。为有效解决这些问题，政府组织一般会在运行层面进行机制调整，采纳更具效率性的运行方式，平衡“制度环境”和“技术环境”的关系，在复杂政策任务中实现组织有效性的目标。

将这种分析范式转换到中国政治语境，就出现了常规治理模式与制度环境、非常规治理模式与技术环境之间的对应关系——按照周雪光的观点，中国是中央集权的单一制国家，同时又面临复杂的内部结构，国家治理的运行逻辑存在“权威体制/一统体制与有效治理”之间的矛盾[5]。其中“权威体制/一统体制”构成政府组织的制度环境，符合“权威体制/一统体制”的组织形态才能获得合法性。“复杂的内部结构”构成政府组织的技术环境，能够应对多样化治理问题的组织运行方式才能实现“有效治理”的目标。在中国国家治理的实践过程中，平衡“权威体制/一统体制”和“有效治理”之间矛盾关系的运行机制存在多种表现形式，行政发包制和行政包干制即是其中的重要概念。

从理论上讲，行政发包制来源于企业管理领域，其中发包制对应企业之间的市场交易关系，雇佣制对应企业内部的科层组织关系。周黎安将这种分析范式引入政府治理领域，提出行政发包制的概念。在他看来，行政发包制是一种混合或中间形态的组织类型，总体特征就在于在正式组织内部的上下级之间嵌入发包与承包关系[6]。在行政发包制的运行方式下，科层体制将区域性治理的各项任务(如税收、就业、治安等)，以发包制的形式逐级发放给下一层次的科层组织，这种层层发包的制度形态是中国上下分治的一个稳定形式，即处理“权威体制/一统体制与有效治理”之间矛盾关系的重要方式[7]。

行政发包制强调中央与地方之间的纵向关系，与之相对应，行政包干制则重点关注地方政府权力中心与职能部门之间的横向关系。地方层面的行政包干制最早来源于基层信访治理中的“包保责任制”[8]，之后这种运行机制转化为更具普遍性的行政包干制，并逐渐从信访治理领域扩散到“创文创卫”[9]、土地征收[10]等治理领域。在杨华等人看来，行政包干制存在特定的适用领域，行政包干制主要针对地方政府的政治任务或中心工作，其他常规任务依然由科层组织承担[11]。在欧阳静看来，行政包干制存在特定的程序和特定的控制权分配模式，在县域治理层面，县级党委通过党委会议的形式，将县域范围内重要的、常规科层组织难以胜任的治理事务转化为政治任务，然后根据任务特性，发包给不同的部门。发包方除了最终的检查验收之外，一般不会干预承包方对政治任务的具体执行过程，承包方拥有自行决策、执行、调配资源等方面的自由裁量权[12]。

上述研究沿着雇佣制与发包制的区别，总结更具中国本土特色的政府治理模式，能够从理论上划定分析范式，在很大程度上解释政府科层组织不同于常规模式的运行方式。但另一方面，现有研究仍然存在一定的不足——无论是纵向维度上的行政发包制还是横向维度上的行政包干制，大多属于组织层面的发包-承包关系，并未涉及到个体层面。但正如法学领域所强调的“徒法不能以自行”，在公共行政领域，组织也不能自我运转，任何政策最终都需要落实到个体层面，即使地方政府在面对中心工作时能够成立临时机构推进政策落实，也依然需要依托特定个体完成具体的执行任务。

图1 领导包干制的生成逻辑与制度定位

作为承包者的地方政府在承包任务后，如何将治理任务从“组织层面”再次发包到“个体层面”，现有研究只是初步涉及这个问题，并没有详细阐明这种以个体为核心的发包-承包关系具有怎样的表现形式，也没有从理论上分析领导包干制与其他治理方式之间的逻辑关系。以此为起点，本研究以陕南H县为田野地点②，选取疫情防控、人居环境改造、精准扶贫等中心工作，立足组织学的理论视角和类型比较的研究方法，分析县乡两级政府所采取的“领导包干制”。包括领导包干制的实践形式和运行机制，领导包干制与其他治理模式之间的逻辑关系，以“责任如何到人”为关键问题，总结中国地方政府科层组织在落实中心工作过程中所呈现出来的特殊性。

二、领导包干制的实践形式

领导包干制是地方政府在执行中心工作时，突破组织和领导个体之间的界限，实现责任到人的一种制度安排。在定位上，领导包干制是组织层面的发包-承包关系在个体层面的制度延伸——承包上级发包的中心工作后，地方政府再次将中心工作的具体任务发包给党政机构内具有一定职务和职级的领导干部以及部分普通干部，由其包干负责特定事项的全过程执行，承担相应的考核责任、获得相应的绩效奖励。从调研情况来看，领导包干制频频出现于地方政府的中心工作领域，并围绕政策空间、政策内容和政策客体，呈现出划片包干、任务包干、对象包干等不同的实践形式。其中划片包干以政策空间为核心，主要用来应对强调属地管理的中心工作；任务包干以政策内容为核心，主要适用于政策体系较为复杂的中心工作；对象包干以政策客体为核心，主要应用于需要密切联系群众的中心工作(见表1)。

表1 领导包干制的实践形式与特征

(一)以政策空间为核心的划片包干

按照科层制的层级原则，各级政府在常规状态下一般只需要负责本层级的工作任务，完成本层级的考核目标。即使按照行政发包制，上级政府对下级政府的工作也只是具有监督考核权，并不需要直接参与下级政府的政策执行环节。但是在领导包干制下，上级政府需要突破科层制的层级原则，直接干预下级政府的政策执行过程，干预的方式之一即是采取以政策空间为核心的划片包干。具体而言，也就是将辖区内的次级行政区域或行政村划分为不同的片区，由党政机构的主要领导包干负责特定片区的政策执行。

这种以政策空间为核心的划片包干最早来源于乡村建设运动中的“南平经验”。2000年6月起,福建省南平市先后派出640多名科局级干部或机关事业单位的党员干部到村一级担任村党支部书记或“科技特派员”。这种工作方式获得中央媒体的认可，《人民日报》《求是》等中央级媒体也联合召开专题会议，讨论“南平经验”[13]。之后这种地方经验逐渐在全国范围内扩散，并发展出“部门包村”[14]“联村”[15]“联镇包村”[16]等工作机制。随着治理任务的不断扩展，地方政府又在中心工作中发展出划片包干，由党委、政府、人大、政协等党政机构的主要负责人承包不同片区的中心工作，承担相应的“包干责任”,“谁包干、谁落实、谁负责”，以此体现包干领导对划片区域的全域责任。

在此次疫情防控工作中，划片包干就成为地方政府强化一线工作、落实属地责任的重要方式。例如，陕南H县，当地政府就在疫情防控过程中实行“战区责任制”，将全县十个乡镇按照地理位置划分为东南西北四个战区，以镇为单位建立十个分战区，由“四套班子”的一把手以及其他县委常委分别担任各战区、分战区的“指挥长”，包干负责一个战区、分战区的疫情防控工作。“指挥长”的职责就是围绕疫情防控，协调解决各战区、分战区疫情防控的重点、难点工作，并负责督导检查重点任务的落实情况，确保包干战区的各项工作能够按时完成③。在县委县政府的带动下，各乡镇也进行制度模仿，对辖区内的行政村进行划片包干。例如，H县XW镇同样也在充分考虑地理位置、居民人数、外来人口数量的前提下，大致均衡地将下辖的20多个行政村划分为4个战区，由书记、镇长、人大主席、副书记担任指挥长，包干负责各战区的疫情防控工作④。

(二)以政策内容为核心的任务包干

常规状态下的党政机构一般采取“领导分管制”[17]的方式进行政策执行，除了全面负责的“一把手”之外，分管领导一般只需要负责特定领域的工作事务，各职能部门遇到政策执行障碍，也需要首先向分管领导请示汇报。这种领导分管制的前提假设是不同的工作任务具有一定的独立性，不会与其他领域的工作产生深度交叉。常规工作的确具有这一特征，因此“领导分管制”在常规工作领域具有相对广泛的适用性。但是地方政府的中心工作大多具有综合性、整体性特征，涉及不同领域的协调配合。因此，在贯彻落实中心工作时，地方政府大多会调整这种带有一定制度壁垒的工作方法，对特定的政策内容进行整体打包，然后将“政策包”以“包干”“包抓”“重点工作责任制”的名义，发包给党政机构内的特定领导，由其包干负责“政策包”的全过程执行，以此提高中心工作的执行效率。

这种以政策内容为核心的任务包干和常规状态下的领导分管具有较为复杂的关系。一方面，这种特定类型的领导包干制以常规状态下的领导分管制为基础。在进行任务发包时，地方政府会重点考虑该项“政策包”主体部分的工作性质，尽可能将这项“政策包”发包给与之相关的分管领导，以此规避叠床架屋的制度障碍，实现常规工作与中心工作的有效衔接。另一方面，这种特定类型的领导包干制又在一定程度上超出了常规状态下的领导分管制。整体发包的工作任务有可能会超出包干领导常规状态下的分管领域，在这种情况下，以政策内容为核心的任务包干就带有一定的整体性特征和全过程管理的性质，与包干内容有关的所有任务，无论是否属于包干领导的分管范围，都需要由包干领导负责。在包干任务的执行过程中，包干领导也获得了一定的政策统筹权限，对于超出分管范围的工作任务，可以进行统筹协调，其他领导和职能部门则必须充分配合。

这种状态在H县农村人居环境综合整治过程中就有所体现。2018年6月，陕西省委、省政府联合印发《陕西省农村人居环境整治三年(2018-2020年)行动方案》，在农村生活垃圾、厕所粪污、生活污水、村容村貌、村庄规划等重点任务方面构建政策体系，特别是在厕所粪污方面，要求进行“厕所革命”，并设置了分县区年度目标任务表，要求各县区在限期内完成任务指标⑤。在一段时期内，农村人居环境整治成为全省涉农区县的中心工作。在接到上级政府的工作任务后，H县就建立了农村生活垃圾治理、农村污水治理、农村“厕所革命”、村庄规划、基础设施建设等5个政策体系⑥。为执行这些政策体系，H县成立以书记、县长任组长，副书记、常务副县长、分管环境工作的副县长任副组长的领导小组，并在领导小组下采取“重点工作责任制”，推动中心工作的贯彻执行——除组长需要全面负责人居环境整治工作之外，各副组长都需要“包抓”一项特定的人居环境治理任务⑦。“包抓”的范围可能与原有的分管领域有一定的联系，也有可能超出原有的分管范围。例如，农村“厕所革命”项目由分管环境工作的副县长包干负责，但是这项任务涉及发改局、农业局、卫健局、国土局、住建局、财政局、环保局等十几个行政部门，甚至涉及宣传、纪检、群团等非政府序列的部门，已经超出分管副县长常规工作下的职权范围，但这些工作都会在任务包干的制度安排下，统筹整合到包干领导的权限范围内。

(三)以政策客体为核心的对象包干

按照韦伯的观点，科层组织内部工作人员与行政相对人之间应该具有一定的制度区隔，在工具理性原则下，科层组织内部工作人员只需按照普遍适用的法律法规依法办事即可，并不需要和行政相对人建立制度化、个体化的联系。而且“官僚制发展得越完备，它就越是‘非人格化’，在成功消除公务职责中那些不可计算的爱、憎和一切纯个人的非理性情感要素方面就越是彻底”。[18]但这是“理想科层制”的特征。在当前中国地方政府治理的具体语境中，科层组织的内部工作人员并没有完全“情感中立”，中央政府反而多次强调领导干部和特定群众之间需要建立紧密联系，构建“干群鱼水情”。反映到地方政府层面，以特定的政策客体为核心所建立起来的对象包干既是这种紧密联系、情感建构的重要体现，也是“领导包干制”的一种特定表现形式。

这种强化干群关系的工作方式很有历史传统。新中国成立之初，一些国营厂矿企业就实行职工家访制度，由企业领导、工会干部、妇联干部或车间同事到困难职工家里，了解家庭情况、帮助解决生活困难。例如在1956年，《人民日报》就报道了一些厂矿企业为改善职工福利，在劳动节前后开展职工家访的事迹[19]。1992年前后，全国总工会面对国企改革、职工下岗引发的一系列社会问题，决定开展制度化的“送温暖工程”，要求工会牵头各有关部门走访困难群众，“进万家门、知万家情、解万家难、暖万家心”[20]。1994年辽宁省辽阳市尝试实行“干部联系贫困户”的工作方法[21]。1996年6月，江苏省滨海县也在全县党政机关干部当中开展“结穷亲、搞帮扶、谋发展、奔小康”的活动[22]。之后这种由领导干部和困难群众之间建立承包关系的工作方法，逐渐扩散到全国，并以“结对制”[23]的形式成为地方政府贯彻群众路线的重要途径。

在此次精准扶贫过程中，这种带有一定临时性的工作方法再次发展成为正式的、组织化的对象包干制度，在领导干部和贫困户之间建立稳定的帮包关系，成为地方政府落实扶贫政策的重要途径。从责任主体上讲，这种以政策客体为核心的对象包干已经超出“领导干部”的范畴，普通干部也需要参与其中。例如在H县，这一点就表现得非常明显。全县干部编制共有5234个(包括行政编制和事业编制)，除一线的医生、教师以及有特殊情况的领导干部(如休病假、休产假、离退休不满两年等)不参与结对帮扶之外，其他领导干部的参与率达到了95%左右，其中既包括具有一定职级和职务的领导干部，也包括在机关单位和事业单位从事具体工作的普通干部⑧。在“承包关系”存续期间，帮包干部和帮扶对象之间具有稳定的“承包关系”，帮包干部需要定期或不定期地到贫困户家中走访，宣传扶贫政策，了解贫困户的生产生活状况，根据贫困户的具体情况，帮助争取符合条件的扶贫政策，提供有针对性的帮扶措施，直至贫困户脱贫摘帽。

三、领导包干制的运行机制

从实践情况来看，领导包干制在地方政府中心工作的落实过程中的确发挥了一定作用。作为一种政策执行模式，领导包干制之所以具有特定的政策执行功能，在很大程度上是因为这种工作制度采取了较为特殊的运行机制，保证了领导包干制在中心工作落实过程中的灵活性与适应性。按照组织学的概念，领导包干制主要依托有弹性的委托代理、有限度的注意力集中、跨条块的资源调配、多元化的晋升激励等机制维持运行。从逻辑关系上讲，有弹性的委托代理是领导包干制的制度核心，有限度的注意力集中、跨条块的资源调配是承包方的任务执行方式，多元化的绩效激励是发包方的监督方式。

(一)有弹性的委托代理

按照委托代理模型，委托方无法监测代理方的代理行为，只能观测到代理人的行动结果，在经济效率的考量下，代理方的执行过程大多由其自主控制，委托方一般不做干预。但在政治领域，中国政府所采取的委托代理关系具有一定的特殊性。在发包-承包过程中，尽管具体的执行权和决策权转移给了承包方，但发包方依然拥有较为突出的正式权威(如人事控制权、监察权、指导权、审批权)和剩余控制权(如不受约束的否决权和干预权)，发包方和承包方之间是一种有弹性的委托代理关系。

作为组织层面的发包-承包关系在个体层面的制度延伸，领导包干制所依托的委托代理关系的契约弹性更为明显，而且带有一定的制度化特征。这种有弹性的委托代理在很大程度上源于发包方和承包方之间的密切联系——领导包干制是组织和领导个体之间的发包-承包关系，作为承包者的领导个体本身就处于组织内部，而非外在于发包方，包干领导的政策执行过程基本能为地方政府所熟知。而且作为发包方的地方政府还可以通过一些制度化的途径(如会议沟通、请示汇报等)，获悉任务发包后的执行进展和偏离情况，因此也就可以根据相对充分的过程性信息，对中心工作落实过程进行直接或间接的干预。这既是民主集中制在微观层面的体现，也是领导包干制能够规范运行的重要条件。

例如，在脱贫攻坚和疫情防控工作中，作为发包方的地方政府就可以随时对承包方的任务执行情况进行干预——包干领导需要定期或不定期地参加党委会、政府办公会，并组织各种类型的工作推进会、现场会、协调会，向组织汇报工作、反馈问题、寻求支持。作为发包方的地方政府则会通过这种方式，及时了解任务发包后的执行情况，破解执行障碍，同时也对执行环节进行监督。可以说，这种发包方和承包方之间的弹性关系，既是承包方进行统筹协调、解决问题的重要方式，也是发包方进行干预的有效途径。

(二)情境化的注意力调配

按照注意力分配理论，组织和个体的注意力都不是均衡分布的状态，并不是所有的事件都能够获得相同的注意力分配，事务显著性是影响注意力分配的重要因素[24]。作为地方政府政策执行的特定方式，领导包干的目的之一就是将具有重要性、综合性的中心工作，以划片包干、任务包干、对象包干的方式分解到领导个体。中心工作意味着更高层级的显著性，承包特定的中心工作任务后，包干领导就需要根据中心工作的显著性程度重新分配注意力，在中心工作上投入更多的时间和精力。但另一方面，除了中心工作之外，地方政府还有大量的日常工作，这些日常工作依然需要按照常规方式予以执行。那么对包干领导而言，这种常规工作和中心工作之间的平衡就是一个非常重要的问题。

从实践情况看，平衡的技巧即是根据具体情境对注意力进行灵活调配。其中以政策空间为核心的划片包干和以政策内容为核心的任务包干存续时间一般较短，因此包干领导大多会在特定时期内将大量的注意力集中到包干任务领域，或者采取“弹钢琴”的方式，应对“增量工作”带来的压力。针对贫困户的结对帮扶，则带有“兼职”的特征，而且存续时间较长，因此参与帮扶的领导干部难以充分集中注意力，只能在下班后或周末入户走访，或者在开展其他工作时“顺带走访”。甚至一些帮扶部门还会选择在周末，租一辆大巴车将结对干部集中送到贫困村，统一完成入户走访的任务，以此协调本职工作和兼职工作，以这种情景化的注意力调配方式，实现中心工作与常规工作的动态平衡。

(三)跨条块的资源调配

在中国政治语境中，“条块关系”一直是地方政府政策执行过程中的重要问题。在常规治理模式中，政府科层组织倾向于通过科层结构或“组织间网络”，解决层级之间、部门之间的协作难题。具体到中国语境，面对一些跨条块的工作任务，地方政府大多在横向层面成立联席会议、领导小组、委员会、指挥部等协调机构，在纵向层面派驻工作组、工作队等下派机构，以这种非正式组织的形式，实现跨条块合作。

领导包干制是一种以领导个体为中心的政策执行方式。包干领导需要对后续的启动、执行、考核、验收、整改等程序承担整体性责任。与之匹配，在具体的政策执行过程中，包干领导则获得了调配资源的权力，可以进行跨条块的资源整合。例如，在划片包干中，各“战区”的指挥长可以通过包干的方式干预下一层级的执行过程。在任务包干中，包干领导则可以超出分管领域，围绕政策执行的全过程，协调其他部门在包干任务内投入资源，以此打破科层组织之间层级区隔、部门划分的问题，共同推进包干任务的贯彻执行。

相对于常规状态下以非正式组织为基础的跨条块协同，领导包干制之下跨部门的资源调配更加突出包干领导个人的特殊性与能动性。在进行任务发包环节，地方政府也会充分考虑不同领导干部的任职经历和资源禀赋。如前文所述，在农村人居环境整治工作中，之所以将“厕所革命”发包给分管副县长，主要是考虑到分管副县长分管环境工作，“厕所革命”与之有一定的联系性，由其协调其他领域较为便利。在进行划片包干、对象包干时，地方政府同样也会尽可能地按照领导个体的任职经历、熟悉程度等因素分派任务，保证包干领导能够承包更加熟悉的区域或对象，以便后续进行跨条块的资源调配。

(四)多元化的绩效激励

委托代理关系关注的核心问题是，委托方如何设计制度框架，保证代理人有充足的动力完成任务。以弹性委托代理关系为核心的领导包干制也不例外，将中心工作发包之后，作为发包方的地方政府需要建构激励机制，保证包干领导在限定期限内保质保量地完成工作任务。从调研情况来看，地方政府主要通过建立多元化的绩效激励来解决问题。

一是在类型上侧重隐性激励。对地方政府而言，提高工资待遇、发放奖金存在一定的制度限制，即使包干领导高质量地完成了包干任务，地方政府也难以大幅度提高工资待遇，无法大规模发放奖金福利。在制度限定以内的奖金福利，对包干领导而言又没有明显的激励作用。在这种情况下，地方政府更加侧重在职业声誉、职务晋升等方面对包干领导进行隐性激励。在年度考核中，对包干任务的执行情况属于重点考核内容，考核结果作为“评优树模”、提拔使用、晋升晋级的重要依据，记入干部人事档案。二是在晋升机会相对不足的情况下，地方政府更加强调负向激励，“做得好不一定有奖励，但是做得差一定有惩罚”。例如，对于结对帮扶的领导干部，地方政府就规定，凡是“三率一度”(指入村率、入户率、贫困户政策知晓率和贫困户满意度)没有达到98%的，年底不能评为优秀；任何一项低于80%的，将作为工作履职不到位的问题，移交纪委调查问责⑨。

在中心工作下，地方政府并不一定能够保证所有的工作任务都能得到完全的有效执行，例如，在对象包干中，由于对象数量较多，可能存在监督不到位的问题，也有可能存在形式主义、弄虚作假的情况。但是通过这种多元化的绩效激励，作为发包方的地方政府基本能够保证领导包干制的规范运行。其中以职业声誉和职务晋升为基础的隐性激励，以纪检问责为基础的反向激励，能够从两个方向给包干领导提供行动动力。

四、比较视野中的领导包干制

从经验事实来看，领导包干制并不能单纯地认定为一种临时性的工作举措，恰恰相反，它是具有一定稳定性和普遍性的工作制度，在地方政府不同的工作领域都广泛存在，特别是在面对一些急难险重的中心工作时，地方政府更是频频采用领导包干的方式推动政策执行。例如在自然灾害应对领域存在划片包干，包干领导需要负责下辖特定区域的自然灾害应对工作，以此强化灾害应对的属地管理责任。在大型项目建设领域存在任务包干，包干领导需要负责特定项目的全过程建设。在社会治理领域存在对象包干，包干领导需要负责协调解决特定上访户、困难户的各种诉求和生活问题。

回到本研究最初的问题意识：在制度化的科层组织已经基本完备的情况下，地方政府为何会越过常规性的政策执行方式，将组织层面的发包-承包关系进一步延伸到个体层面，在中心工作领域采取领导包干的方式进行任务分配和责任分担？对于这一问题，符合逻辑也符合经验事实的回答是——与常规科层制、组织层面的发包-承包关系相比，领导包干制在政策执行方面具有一定的比较优势和特定的制度功能，更有利于地方政府完成中心工作。通过比较分析，本文认为，领导包干制具有以下几点比较优势和制度功能。

第一，从理论定位上讲，领导包干制能够在一定程度上平衡制度环境和技术环境对地方政府的矛盾需求，这是领导包干制不同于常规科层制的特征。在常规状态下，标准、整齐、规范的科层制是实现上下贯通、左右对齐的必要条件，也是适应制度环境的有效方式(维护一统体制)。但在具体的工作过程中，特别在面临具有综合性、系统性的中心工作时，地方政府又面临高度复杂的治理环境，标准、整齐、规范的科层制常常表现得运行乏力，在这种情况下，地方政府就必须在运行层面进行机制调整。从这个角度讲，领导包干制即是地方政府适应复杂治理环境的必要举措(适应技术环境)。

与此同时，在领导包干制之下，地方政府并没有在常规科层组织之外另起炉灶，而是最大程度地利用常规科层制的组织结构，无论是区域包干、任务包干还是对象包干，依托的均为科层组织内部的领导干部，包干内容、任务数量也和原有的级别、职务密切相关。另一方面，领导包干制又带有一定的灵活性和适应性，随着中心工作的变化，领导包干的具体内容也会发生相应的调整。而且领导包干制的运行方式超出了常规科层制的组织形态，包干领导围绕区域、任务和对象完成中心工作(而非常规科层制下以部门为中心)，具体的政策执行也不必完全按照常规科层组织运行，带有一定的结果导向(而非常规科层制下的过程导向)，这种灵活调整的运行方式能够有效地应对中心工作的复杂性和不确定性。

第二，在动力机制层面，领导包干制能够依托党政领导的个人权威实现跨层级、跨部门的协调配合，这是领导包干制不同于常规科层制，也不同于组织层面的发包-承包关系的重要特征。作为政策执行的基本载体，各个国家的政府科层组织一般都存在盖依·彼得斯所说的“纵向执行结构”和“横向执行结构”[25]。在常规治理模式下，地方政府大多采取制度化、组织化的方式解决这一问题。但无论怎样的协调机制，最终都需要落实到个体，领导包干制即是这种个体逻辑下的产物。在中心工作落实过程中，地方政府尽管也会采纳常规性的协调机制，但更加倚重包干领导的个人权威在制度协调、组织协调过程中的重要性。

这一点也是注意力分配问题在地方政府政策执行领域的体现。对于地方政府而言，采取领导包干制的目的之一就是为了体现“领导高度重视”[26]。中心工作是一种不同于常规工作的任务类型，一项工作从常规工作转型成为中心工作，就意味着这项工作具有更高层级的重要性。那么对广大领导干部而言，地方政府在某项特定的工作领域中采取领导包干制，就是在表明一种政治信号——这项工作已经从常规工作转型成为中心工作，具有更为突出的重要性，需要领导干部“高位推动”[27]。在这种情况下，包干领导也就可以依托任职经历形成的便捷条件，统筹协调不同层级、不同部门的治理资源，以此推动中心工作的贯彻落实。即使对于普通干部或公务员驻村包干，背后也暗含着领导重视基层末梢的潜台词，普通干部作为领导干部的延伸，在包干过程中联系群众、熟悉基层、发现问题、反馈诉求，实现领导干部和基层社会的动态互动，以此推动特定任务的贯彻落实。

第三，在具体执行层面，领导包干制能够在很大程度上避免组织化的政策空转，这是领导包干制不同于常规科层制，也不同于组织层面的发包-承包关系的重要特征。常规状态下的科层组织强调完备严密的规章制度、分科分层的组织结构以及边界明确的岗位设置，以此在任务、责任和领导个体之间建立起制度化的隔离层。在这种情况下，科层组织内部的工作任务有可能浮于制度、组织和岗位表面，与具体的个体并没有产生实质联系。即使在组织层面的发包-承包关系中，工作任务也只是在组织层面进行发包、承包，并没有突破组织与个体之间的界限，领导干部依然可以在科层组织的制度掩盖之下规避工作责任，地方政府的执行过程依然有可能出现“政策空转”的现象。

在这一点上，领导包干制的重要优势之一就在于能够突破组织和个体之间的界限，以个体担责的方式实现责任到人[28]。在领导包干制之下，地方政府可以将任务和责任发包给组织内的领导个体，在特定的领导个体和特定的片区、任务、对象之间建立对应关系。这种方式与一般的“目标管理责任制”不同。在王汉生等人看来，目标管理责任制主要存在于市县之间、县乡之间、乡村之间，是组织和组织之间的关系[29]。在领导包干制的运行方式下，科层组织才会出现“责任到人”的发展趋势，任务、责任与特定的岗位、特定的领导建立紧密捆绑的关系，包干领导无法再以制度化的隔离层推卸责任，地方政府则可以在发包之后，按照包干责任清单“循名责实”，督促包干领导完成特定的工作任务。

第四，在干预监督层面，领导包干制能够实现灵活的过程干预，降低信息成本，减少由信息不对称而产生的政策走样。委托代理关系的执行过程基本都存在信息不对称的问题。在组织层面的发包-承包关系中，委托方能够依托正式权威，在一定程度上介入代理方的执行过程。但即便如此，发包方同样也难以有效监测代理方的执行行为，很可能面临信息不对称的问题。所以在组织层面的发包-承包关系中，也可能存在政策走样。

在这一点上，领导包干制更具制度优势。一方面，包干领导本身就是地方政府的组成人员，在领导包干制的运行过程中，包干领导需要及时向发包方报告任务执行情况，并反馈政策执行过程中面临的问题。地方政府还可以通过一些制度化的途径，如请示汇报、集体决策、领导视察等方式，获悉任务发包后的执行进展和偏离情况。在这种制度安排下，地方政府就可以在一定程度上降低信息成本，对任务发包后的执行情况进行直接或间接的干预。另一方面，包干领导制是一种不完全的委托代理关系，作为发包方的地方政府具有“正式权威”，掌握着包干领导的考核权和晋升推荐权。通过这种人事控制权，地方政府能够有效“反制”包干领导的执行行为，防止出现推诿塞责、执行不力的问题，这一点是领导包干制在中心工作的贯彻落实过程中保证执行效率的重要优势。

五、小结与讨论

通过上面的论述可以看出，地方政府中心工作落实中的领导包干具有制度性的生成原因，是地方政府在既定条件下的能动选择。整齐的科层结构、严密的规章制度是科层组织适应制度环境，获得组织合法性的重要条件。但复杂多变的治理任务又要求灵活调整科层组织的运行方式，包干制即是这种两难情境下的产物。如果说组织层面的发包-承包关系主要是为了解决一统体制和有效治理之间的矛盾关系，使科层组织适应复杂性，那么组织和个体之间的领导包干制则主要是为了解决科层化的组织结构与特殊化的任务分解、责任分担之间的矛盾关系，以个体层面的发包-承包关系实现责任到人的政策执行目标，这一点也是地方政府在中心工作领域频频使用“领导包干制”的主要原因。

从实践情况来看，这种个体层面的发包-承包关系在实践中的确具有一定的制度功能。以区域包干、任务包干、对象包干为基本方式，地方政府能够打破科层组织和领导个体之间的制度区隔，将中心工作发包给特定的领导干部和部分普通干部。从运行机制上讲，以组织和领导个体之间的弹性关系为基础，领导包干制能够平衡制度环境和技术环境对科层组织的双重需求。依托有弹性的委托代理和有选择的晋升激励，领导包干制能够有效约束包干领导的执行行为。依托有限度的注意力集中、跨条块的资源调配，领导包干制能够平衡常规任务和中心工作的关系，同时完成中心工作的贯彻落实。

如果认可领导包干制在中心工作执行过程中的实践功能，那么对韦伯式科层制的既有认识就将出现一定程度的改变。按照现代科层制的基本特征，严格规范的科层组织是保证政策执行效率的重要条件。但在领导包干的制度安排下，中国本土语境中的科层制就和韦伯意义上的科层制出现了一定程度的偏离——责任到人成为地方政府提高中心工作执行效率、适应制度环境和技术环境的重要条件。那么从这个角度讲，领导包干制就不能再简单地看作是中国政府科层组织发展不完善、理性化程度不足的弊端，反而有可能蕴含着中国政府科层组织在灵活性和适应性方面的比较优势——平衡制度环境和技术环境之间的矛盾关系，为地方政府中心工作的贯彻落实提供制度载体。当然，对于地方政府而言，领导包干制有其弊端，也有其特定的适用范围，不能期待在所有治理领域都采取这种方式，这既不现实，也无必要。大量的日常性工作依然需要由常规科层组织予以完成，只有在一些急难险重的中心工作领域，才适宜采取领导包干的方式执行公共政策。

从地方政府发展的角度讲，领导包干制是一种临时性和长期性两种特征共存的政策执行方式。所谓临时性是指这种政策执行方式一般只会存在于地方政府的中心工作领域，但地方政府某项特定的中心工作并不是长期存在，而是带有一定的阶段性特征。与此同时，地方政府的中心工作也会根据上级党政机关的安排，在不同的治理领域进行转移，因此与之相匹配的领导包干制也将呈现出一定的阶段性特征，随着上级党政机关的工作节奏，在不同的工作领域发生转移。所谓长期性是指中心工作这种任务类型在地方治理中会长期存在，常规科层组织和中心任务贯彻落实之间的矛盾会长期存在。因此这种以个体层面的发包-承包关系为核心的政策执行方式，也将会呈现出一定的长期性特征。当地方政府面对中心工作进行治理模式转换时，领导包干制就有可能发挥作用，这一点也是中国政治体制权威性和灵活性的重要体现，在政策执行维度上构成中国政治制度的比较优势。

注释：

① 在地方政府贯彻落实中心工作的过程中，具有一定职务和职级的领导干部是包干任务的主要承担者。与此同时，在一些特殊的中心工作领域，普通干部也有可能承担相应的包干任务。因此“领导包干制”中的“领导”一词需要进行广义理解，既包含领导干部，同时也包含普通干部。

② H县位于陕南秦巴山区，2018年到2021年，笔者前后五次到H县开展田野调查，文中所有的政策文件、访谈记录、事实描述均来自笔者在H县开展的实地调研。

③ 参考《H县新冠肺炎疫情防控指挥部关于划分疫情防控作战区的通知》，2020年2月3日。

④ 参考《HW镇关于强化新型冠状病毒肺炎疫情防控领导分工、包抓责任制的通知》， 2020年2月3日。

⑤ 参考《陕西省农村人居环境整治三年 (2018-2020年)行动方案》及行动方案的附件《陕西省农村改厕分县区年度目标任务表》，2018年6月1日。

⑥ 参考《H县农村人居环境整治示范村建设内容及标准》，2020年6月1日。

⑦ 参考《H县关于强化县级领导包抓人居环境政治工作责任的通知》，2020年8月7日。

⑧ H县扶贫开发局副局长访谈记录，访谈编号：20200814QB，访谈时间：2020年8月14日。

⑨ 关于H县XW镇在结对帮扶方面的考核方法，具体参考《H县XW镇关于加强脱贫攻坚驻村帮扶管理和考核工作的通知》，2017年6月5日。