探讨公立医院招标采购过程中存在的风险问题及对策研究

贾连强，耿辉，段勇

滨州医学院附属医院招标管理办公室，山东滨州 256603

公立医院是我国医疗服务体系的主体，近年来特别是党的十八大以来，公立医院改革发展作为深化医药卫生体制改革的重要内容，取得重大阶段性成效，为持续改善基本医疗卫生服务公平性可及性、防控新冠肺炎等重大疫情、保障人民群众生命安全和身体健康发挥了重要作用[1]。为推动公立医院高质量发展，更好满足人民日益增长的医疗卫生服务需求，医院每年都需要花费大量资金在采购医疗设备、药品、办公物资等内容上。招标采购过程中涉及多个环节，每个招标环节者存在诸多影响医院招标的风险因素，并且一些风险因素会伴随着整个招标过程，风险如果不能及时被发现，不仅会直接影响招标工作的质量及结果，还有可能会对项目后期进展造成不可逆转且无法补救的重要影响[2]，导致招标项目严重偏离预期目的。因此加强公立医院招标管理，不但有益于提高招标工作质量，而且对医院节省资金和风险控制具有重要意义。

1 当前公立医院招标采购管理存在的风险分析

医院采购预算以医院战略发展规划和年度计划为依据，以保障医院正常运行，满足医院发展要求为基础。每年医院都会花费大量资金用于招标采购工作，主要采购工作包括医疗器械、医用耗材、基建工程、信息化建设、后勤服务等，招标工作贯穿预算编制、审批、执行、监控、调整等环节。在公立医院招标过程中，还存在一些问题：

1.1 招标制度不完善

招标采购工作应当落实执行完善的招标管理制度和严格的工作流程，但部分医院对招标管理重视不足，没有针对医院招标的特殊性，制定完善的招标管理制度，仅仅参考相关的法律政策制定简单的条文，而且没有根据实时的招标政策及时更新医院的招标制度，对招标工作没有明确的指引，易导致招标工作混乱。对招标采购项目缺乏严格有效的控制，易使招标过程形式化，降低了招标采购的工作质量及效率[3]，没有发挥招标的重要作用，甚至滋生腐败、违规操作等问题。

1.2 招标流程不规范

招标采购工作在实施的过程中，包括项目立项、论证、招标、合同签署等相关的过程。在这些过程中，需要多部门配合完成，各部门存在招标工作分工不明确、协调沟通不顺畅，出现问题时各部门相互推诿，致使招标工作无法正常进行，严重影响了招标的质量及效率[4]。职能部门在制定采购需求时，前期市场考察不充分，招标管理人员掌握信息不全面，招标文件表达模糊或采购参数具有倾向性，导致质疑投诉而影响招标效率，有时职能部门前期未与使用科室充分沟通，致使招标参数不能满足使用科室的使用要求，导致项目流标，不得不重新组织论证，不仅影响工作效率而且还影响医院的健康发展。招标流程不规范，还会造成有些投标单位寻找漏洞采用不正当竞争手段，不仅导致招标不能得到公平竞争，而且医院还可能错失最优中标单位。

1.3 采购人对招标过程风险认识不足

招标管理办公室工作人员作为医院招标工作的重要参与者，负责医院招标的全部工作，招标管理工作人员的专业素质及能力对医院招标管理水平具有重要的影响。但是一般医院主要注重医疗的发展，并没有专门的招标组织机构，大多数的招标工作由各职能部门负责，如医院国有资产管理处负责医院医疗器械及医用耗材的采购，基建处负责医院基建工程项目的招标，信息管理处负责医院信息服务项目的招标工作等，应招未招项目时有发生[5]。各部门采购人员采购业务能力参差不齐，缺乏对招标政策的认识，且招标采购人员对市场动态及成本变化掌握不及时，导致招标效率低下。另外，由于有的招标采购人员的综合素养不高，在招标采购过程中出现贪污、排斥其他投标人等违规行为，对医院的发展产生极其严重的影响[6]。

1.4 招标代理机构招标过程行为不规范

招标文件在招标过程中是招标的核心。在实际招标工作中，医院招标会委托专业的招标代理机构编制招标文件，由于代理公司工作人员的业务水平不一样，其编制的招标文件质量参差不齐，有些代理公司工作人员没有专业区分，无论设备采购还是工程采购在制作招标文件时都套用固定的模板，并没有根据项目的特殊性及时调整，往往会出现错漏[7]。另外一些公司对政策变化掌握不及时，导致设立的供应商资质过宽或过窄，造成招标文件有失公平性，引起质疑，影响招标工作的进度。招标代理公司负责主持开标、评标，对供应商资质及标书审查不严格，出现围标串标等风险，一部分供应商通过限制竞争恶意排挤其他投标单位，从而使某个供应商从中获利，给医院带来重大经济损失。

1.5 评标现场不规范

评标阶段是招标过程中的重要环节，评标结果的好坏直接影响着招标的质量。根据《中华人民共和国招投标法》规定,项目招标前由招标代理机构或招标人组织成立评标小组,评标小组由院外专家及采购人代表组成，院外专家由代理机构通过政府采购系统随机抽取[7]。现在评标专家库专家人数少，存在抽取同一专家的频率高，易发生评标专家与供应商私下串通，违背公平原则，影响中标结果。采购人代表由项目归口职能部门项目负责人或使用科室负责人组成，由于前期市场考察会与部分供应商有所接触，评标过程容易有倾向性打分，影响招标结果的公平公正。

2 公立医院风险对策研究

2.1 完善内部控制制度

医院应在遵循各种招标法律的基础上，完善适合医院自身的招标管理制度。建立健全招标组织结构，明确各职能部门职责，见图1。成立招标委员会，加强对招标工作的集中统一监管；并按照职能相互分离，相互制约的原则，落实招标工作；并由招标管理办公室牵头制定以招标过程中存在的风险问题为重点，开展风险评估，强化医院内部控制。建立明确的招标岗位职责及工作要求，明确分工，制定招标项目、公开招标方式、进口设备申请、招标纪律等相关内容，使医院招标采购工作有章可循，减少在医院招标采购过程的质疑投诉，提高招标效率及质量[8]。项目预算归口部门负责项目的立项、参数的编制及论证和合同的起草及审核，审计部门负责招标全过程的监督审计。

图1 工作职能图

2.2 强化招标流程，规范招标秩序

医院应根据招标管理制度，制定高效的招标管理流程。招标采购过程涉及多个部门共同完成，招标过程中的任意一个环节出现问题，都有可能影响招标结果的质量，因此规范招标流程十分重要。本院招标工作一般由财务处、职能部门、招标管理办公室、审计处等共同完成。其招标流程见图2。具体工作为财务处负责预算申报及下达，医院各部门根据自己的发展需求，将各部门的计划提报给财务处，财务处将各部门的预算进行汇总，提报给医院党委会，通过后向上级财政部门申报，等预算批复后通知各预算归口部门；预算归口部门负责前期的市场考察及确定招标需求，预算归口部门应加强前期调研论证，医院各使用部门向相应的预算归口部门提交采购申请，预算归口部门应对采购需求进行审核，明确项目的资金性质，并与使用部门一同确定项目技术参数，满足使用科室的要求；招标管理办公室按照招标管理制度根据项目预算形式及特点制定招标方式，审核采购需求及技术参数内容，审核采购需求是否符合相关政策条文；招标管理办公室根据项目特点委托经验丰富的代理机构编制招标文件、发布招标公告、组织实施采购、接受项目的答疑、公示确认结果等；招标结果公示结束后由招标管理办公室向主要负责职能部门发送中标通知书；主要负责职能部门按中标通知书与中标单位签订合同，并组织后续验收；审计处负责全流程监督。工程服务类项目，预算归口部门将招标清单提报审计处，招标前由审计处对招标清单进行审计，并确定招标控制价。合同会签结束后招标管理办公室负责合同备案[9]。各部门分工明确，遵循不相容岗位相互分离职责的原则，形成高效有序的内控机制。

图2 工作流程图

2.3 加强招标管理人才建设

招标组织过程中，人是招标过程的核心。招标管理人员的决策直接决定着招标效率及招标质量。因此加强招标管理人员质量建设，是满足招标各项需求的基础。加强招标管理人才建设首先完善医院招标管理人员专业结构，医院招标涉及医疗设备、医用耗材、工程建设、信息化技术服务等多个领域，每个领域专业性及特殊性强，完善招标人才结构才能满足各个专业的招标需求。加强招标管理人员建设包括两个方面：①加强招标管理人员的政治建设，时刻保持道德品质坚定，不越红线，不违法乱纪；②加强招标管理人员的专业水平，及时掌握各种招标政策，邀请业内专业人士对医院相关人员进行招标管理培训。定期对招标管理人员进行考核、监督，提高招标管理人员的自主学习性，提高招标质量与招标效率，做好医院招标工作，为医院选择最优的供应单位[10]。

2.4 加强对招标代理公司的监管

完善对代理公司的考核机制，加强对代理机构的监督。招标过程中，招标代理机构在公平、公正的基础上应充分为医院考虑。对招标代理机构的监督包括加强对招标文件的审核，审核内容包含招标文件的科学性、严谨性，是否存在其他不合理条件限制或者排除潜在供应商，是否满足国家相关标准、行业标准、地方标准或者其他标准规范；加强对招标过程的监督，抽取评标专家是否规范，开评标过程是否存在不当言论；开拓招标代理机构市场，引进多家代理公司，使其良性竞争，淘汰服务能力差、服务质量不合格的招标代理公司，完善质量考核体系，实时动态监管[11]。根据项目的复杂程度制定不同的考核标准，并制定相应的质量控制流程和实施方案，以服务水平和考核记录为基础，对招标代理机构进行量化评分。根据考核期内的评分状况，将考核不满足要求的给与整改期限，整改后仍不满足要求的不再合作，进而提高招标代理机构的服务水平。

2.5 规范评标过程，严肃评标现场纪律

为保证评标过程公平、公正，按照规定对评标过程进行全程录音录像。审计监督人员全程“监视”，对专家评标过程中的不当行为进行提醒。整个评标过程的录音、录像进行保存，便于标后查阅。选取招标项目相关专业的评标专家，并对评标专家小组名单保密，统一资质审查标准，严禁尺度把握不一[12]。评标过程中投标文件出现歧义或不明确状况时，交由评标小组共同商议后，最后由评标组长决策，并将决策结果通知投标单位签字确认，提高评标效率减少投标投诉。各评标专家应独立评审，不能有倾向性言论，保证评标过程公正公平。

3 效果分析

通过实施完善招标管理制度，规范招标流程，规范评标过程等一系列招标风险防控措施，不仅提高了招标文件的科学性、合法性、完整性，而且加强了招标采购的公开透明度，极大地提高了本院招标效率及招标质量。本院2021年完成政府采购项目204项，涉及预算资金一亿多元。通过风险防控大约节约政采资金13.68%，期间没有发生投诉质疑项目。工作情况见表1。

表1 本院2021年招标采购情况

4 结论

本研究根据作者所在医院招标过程中存在的风险问题进行分析，并根据实际工作经验提出相对应的风险防控对策。由于医院招标工作专业性和特殊性都非常强，为保证医院招标过程的合法合规、科学有效、公正公平，公立医院高度重视医院招标采购管理工作。只有正确识别医院招标过程中存在的风险，才能根据招标项目的特点围绕重点进行风险防控。随着医疗卫生服务体系的改革，加强内部控制管理制度，平均政府财政资金成为医院快速健康发展的重要保障。本文研究存在一定的局限性及片面性。今后招标工作将以问题为导向，转变工作方法，提高创新管理方法，结合医院招标工作存在的问题，逐步完善招标风险防控机制，便利招标过程更加合法合规、科学高效，为医院稳定发展提供保障，降低医院采购工程中的风险。