新一轮党政机构改革后县乡林业部门运行问题研究

刘 璨，刘 浩，刘彪彪

(1.北京农学院 经济管理学院，北京 102206；2.国家林业和草原局 发展研究中心，北京 100714)

党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，贯彻优化协同高效原则，优化政府机构职能，转变政府职能为根本目的，全面提升政府效能。习近平总书记指出:省市县主要机构设置和职能配置同中央保持基本对应，构建起从中央到地方运行顺畅、充满活力的工作体系，地方在坚决贯彻党中央决策部署的同时，要发挥主观能动性，结合地方实际开展创造性工作。根据中央统一部署，各省市县、包括县乡林草主管部门均根据各自实际，开展了新一轮党政机构改革。在《国务院机构改革方案》中组建自然资源部、生态环境部以及国家林业和草原局，受到了社会各届和国内外媒体的广泛关注，且让社会清晰地看到了新时代我国生态文明建设的美好前景[1]。蒋世昌、齐哲研究发现在基层林业管理机构存在较多问题，应增加人员和相应力量，从而达到全面提高林业发展的目的[2-3]；程彦博、杨秀英通过对辽宁省和山西省的林业站及林草人才队伍改革现状研究发现，县级编制部门对于乡镇事业单位重新定岗定编，大多数林业站已无站牌和公章，人才队伍在总量上严重不足，人员结构不合理，森林经营管理人才缺乏[4-5]。现有研究对于林业部门机构分析不足，且缺乏相关数据支撑。为全面了解新一轮党政机构改革后县乡两级林业管理部门的运行状况，认真总结经验，及时发现新形势、新任务下出现的新的矛盾和问题，有针对性地制定确保基层林业管理部门顺畅高效运转的政策措施，推动生态文明建设、实施乡村振兴和美丽中国战略，从2020年开始，国家林业和草原局发展研究中心连续两年对覆盖华北、华中、华南、华东、西北、西南、东北的17个省(市区)、43个县(区市)、138个乡镇在机构改革后的机构设置、职能配置和权责效能等方面情况，通过问卷调查、座谈讨论、查阅资料、实地走访等方式开展专题调研，现将调研情况进行报告。

1 新一轮党政机构改革现状

调研显示，新一轮党政机构改革基本理顺了部门职责分工，促进了基层林业主管部门职能的优化配置，有效提高了县乡两级林业管理机构的治理效率。

1.1 机构设置

1.1.1 县级机构设置

新一轮党政机构改革后，县级林业管理部门的机构设置，从业务范围划分，有5种类型:一是以林业工作为主单独设置的林业局。南方集体林区的江西、安徽、福建、广东、湖南、贵州的全部样本县和广西的环江、山东的蒙阴、陕西的镇安、云南的宜良、四川的马边和沐川等24个样本县均采取该模式，占比为55.81%；二是将林业和草原职能整合的林业和草原局。实行这种模式的有云南和河北两省的3个样本县，占比为6.98%；三是把林业和城市园林职责相整合的园林绿化局。实行此种模式的有北京市的昌平和房山两个区，占比为4.65%；四是将林业与原独立行使茶叶管理职能相整合的林业和茶业局。实行此种模式的有河南省的浉河区，占比为2.32%；五是将林业与国土规划职能相整合的自然资源(和规划)局。实行此种模式的有辽宁、山东、河北、四川、河南的6个样本县，占比为13.95%。

从行政隶属关系划分，有3种类型:一是政府组成部门。共有24个样本县，占比为55.81%；二是划归自然资源局管理的政府组成部门。有7个样本县，占比为16.28%。上述两种类型均为政府的组成部门，并没有实质性的差别，因此，被重组为政府组成部门的样本县实际上应为31个，占比为72.09%。三是把职能整合到自然资源局的部门，12个样本县，占比为27.91%。其中仍保留林业局牌子的样本县有7个，占比为16.28%。

新一轮党政机构改革后，样本县林草主管部门机构设置充分体现了新一轮党政机构改革在贯彻中央“规定动作”基础上，各级按当地实际情况和需要，因地制宜确定党政机构“自选动作”的原则。具体表现为:一是凡森林资源丰富、林业在经济社会发展中占据重要地位的地区，林业主管部门几乎全部被确定为单独设置的政府组成部门或者由自然资源部门管理的政府组成部门。在南方集体林区的8个样本省区中，江西、福建、湖南、广东、贵州、安徽6个省区15个样本县的林业主管部门全部为单独设立的政府组成部门。另外，针对广西的2个样本县，一个是林业部门单设，另一个是由自然资源局管理的政府组成部门；仅有浙江省2个样本县的林业职能被整合到自然资源部门。经机构改革后，8个样本省区的各县级林业主管部门被重组为政府组成部门的比重为86.67%。这体现了地方党委政府对林业工作的重视。西南地区的云南、四川、重庆3个省市以及与四川毗邻的陕西省的12个样本县，被直接确定为政府组成部门的有3个，接受自然资源部门管理的政府组成部门的有6个，职能整合到自然资源局的有3个，政府组成部门的占比为75%。二是凡林业资源较少的地区，机构改革后的林业主管部门大多被整合到自然资源局，山东、辽宁、河南、河北的10个样本县，被确定为政府组成部门的只有1个县，接受自然资源局管理的政府组成部门有2个，职能整合到自然资源局的有7个。政府部门的占比为30%，被整合到自然资源部门的比例达到70%(见表1)。

表1 机构改革后样本县林草部门隶属关系

1.1.2 乡镇级机构设置

近十几年来，乡镇林业站先后经历了撤乡并镇和事业单位改革等多次变革。新一轮党政机构改革对乡镇林业站的改革主要表现在隶属关系的变化。调研组于2021年重点对10个省区11个样本县的138个乡镇林业站的单位性质、管理体制、职能变化和人员配置等方面进行了系统调查。

新一轮党政机构改革前，在138个乡镇林业站中，为县林业主管部门派出机构的有60个，占比为43.48%；由乡镇政府直接管理的有54个，占比为39.13%；由县林业主管部门和乡镇政府双重管理的有24个，占比为17.39%。机构改革后，乡镇林业站仍然属于县林业主管部门派出机构有24个，占比为17.39%；实施双重管理的有20个，占比为14.49%；完全由乡镇政府管理的有94个，占比为68.12%。从中可知，由乡镇政府直接管理的明显大幅增加，这有助于乡镇从实际出发统一规划、统筹安排、科学布局当地的林业生态建设。同时，乡镇林业站下放后与其他涉农部门合署办公，便于实现涉农的一站式便捷服务，强化了乡镇政府对本地区林业工作的领导。

针对乡镇林业站的单位性质，新一轮党政机构改革前，属于全额拨款事业单位的有115个，占比83.33%；差额拨款单位23个，占比16.67%。新一轮党政机构改革后，原全额拨款事业单位性质的乡镇林业站基本得以维持，只有浙江省的德清县在林业站下放乡镇管理后，2个全额拨款单位转为差额拨款，使得实施差额拨款的乡镇林业站总数由23个增加到25个，占比由16.67%提高至18.16%。

1.2 职能配置

新一轮党政机构改革后，单独设立和由自然资源局管理的政府组成部门职能与中央和省市层级对口部门的配置基本上保持一致，即将森林公安整体移交公安部门，森林防火指挥部的火灾扑救、林权登记管理、林业执法职能整合到应急管理、国土资源和跨领域组建的执法部门。其中林地登记管理职能整体划转或者归口自然资源部门管理，从体制上解决了长期以来林地、耕地、草原的管理部门分割、各自为政以及由此引起的一系列矛盾的混乱局面，实现了土地资源的统筹管理和合理利用。火灾扑救职能交由应急管理部门行使，可以有效发挥应急管理部门的资源优势和快速反应的工作机制，在一定程度上提高了森林火灾的扑救效率。各部门职能配置使得林业主管部门能够集中精力开展以造林营林、森林资源管护、发展林业产业确保国家生态和木材安全为主的现代林业建设。整合增加了原属于农业、水务、国土资源、城乡建设等部门管理草原、自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等职能。这实现了自然资源的统一管理，拓展了林业主管部门的管理职能，确保了林业在“五位一体”发展战略中的重要地位。林业管理职能整合到自然资源局的，重新组建的林业部门的职能与改革之前基本相同，部分样本县的自然资源局保留了林业执法职能。机构改革后，乡镇林业站的工作职能在政策规定和工作要求上基本与改革前保持一致。

2 一轮党政机构改革存在的问题

2.1 县级林草部门上下衔接机制有待完善

2.1.1 县市级业务关系需要进一步规范

从调研可知，17个样本省(区)的地市和县级林业主管部门经机构改革后既有县林业局或林业和草原局对口地市自然资源局，县自然资源局对口市林业局或林业和草原局的，又有地市自然资源局同时对口县林业局和自然资源局，县自然资源局同时对口市林业和草原局和自然资源局的。这在一定程度上造成上下级之间在业务指导、资金拨付、工作衔接等方面不便。某样本县林业局反映，机构改革后的县林业局和自然资源局同时对口市自然资源局，市自然资源局分配的防火资金直接对口拨付到了并没有防火职能的县自然资源局，而具有防火职能的县林业局却没有得到相应的工作经费。

2.1.2 县级林草部门与乡镇林业站、乡镇政府之间的关系亟需完善

历年来，县级林草部门、乡镇林业站与乡镇政府在工作衔接上存在诸多矛盾，始终没有得到很好的解决，这些矛盾因乡镇林业站不同管理类型而异。乡镇林业站是县林业主管部门的派出机构，由于县林业局对林业站进行人财物管理，乡镇政府无权过问，加之镇林业站长期工作在外的原因，对其管理监督存在缺位。在县林业局和乡镇政府沟通协调不力、工作配合不够的情况下，林业站只接受林业部门领导而忽视乡镇政府安排的工作，从而导致两部门联动机制存在脱节。由乡镇政府直接管理林业站，使得大量使用林业站工作人员开展诸如扶贫帮困、征地拆迁、村政建设等，甚至常年驻村、担任村支部书记等方面工作，忽略了林业现代化建设。而林业站只重视乡镇党政领导，忽视业务主管部门工作和任务。

实施县林业主管部门与乡镇双重领导的林业站的弊端，一是两个管理主体若权责划分不清，会导致决策和执行成本增加；二是在双重管理体制下，乡镇政府缺乏资金技术优势，而林业主管部门只有业务指导和服务职能，双方对林业站的管理难以服务到位。在这两个主体发生矛盾冲突时，乡镇林业站无法满足双方期待必然会对工作造成较大的负面影响。

2.2 县级林草部门与其他部门关系需理顺

2.2.1 不动产登记职能划分不清

调研结果显示，多数样本县将森林资源确权、林权类不动产登记职能划归不动产登记部门。截至2021年8月，样本县工作交接已基本完成，但个别县因职责划分不够明晰、部门统计口径不一、林权纠纷积压、林权流转备案手续疏漏等原因，致使林权类不动产工作延误与相关业务无法顺利交接。同时，部分样本县虽然在职责上明确集体林权制度改革由林业部门负责，林地林木确权由不动产登记部门实施，但在实际操作过程中，却将林业主管部门负责集体林改工作的所有人员和档案资料整体移交不动产登记部门，直接造成了林业部门开展集体林改既无机构又无人员，工作近乎断档的局面。

2.2.2 森林消防职能划分不清

森林消防的任务主要分预防和扑救两个方面。从职能上讲，林业部门负责预防，应急部门负责扑救。调研显示:部分样本县将火灾划分为大火和小火两个等级，规定小火由林业部门处理，大火扑救由应急管理部门负责，但界定大火和小火缺少标准尺度，造成双方相互推诿扯皮、可能存在贻误扑火战机的隐患。与此同时，森林消防职能的调整还带来两个不容忽视的问题。一是防火机构人员整体划转应急管理部门后，林业部门承担的组织编制森林草原火灾防治规划、指导开展防火巡护、火源管理、防火设施建设以及组织开展日常的防火宣传教育、监测预警、督促检查等大量工作缺少机构和人员支撑。林业部门开展防火工作只能靠机构内部调剂或招聘社会人员解决；二是部分样本县反映，森林消防职能调整后，地方各级财政的防火经费直接拨付应急管理部门，林业部门的防火开支缺少资金来源。

2.2.3 林草执法体系有待规范

深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，是深化机构改革的重要任务。在机构改革后，县级林业主管部门的执法有三种模式，一是将执法职能整体移交综合执法部门；二是将职能转交自然资源部门的执法大队行使；三是原由森林公安局行使的执法职能，在森林公安局划转公安局后改由林业局实施。前两种模式存在两方面问题，即部门间的沟通协调不畅通；一些样本县职能已划转，机构和人员却尚未完全到位，出现了自然资源执法部门和综合职能部门有职能无人员，林业管理机关有人员无职能，从而出现大量违法案件无人受理的状况，如某样本县50多起林业行政案件的久拖不决。第三种模式是当移交到林业局行使执法职能时，存在缺乏执法经费、执法设施和专业执法人员的问题。如某样本县林业局与综合服务中心合署办公的林业执法大队，核定事业编制18人，实际在编9人，抽调做其他工作的有7人，实际在岗只有2人，严重影响了日常执法工作的开展。2020年重新修订的《森林法》使林草执法更规范，但取消木材运输许可证审批和木材检查站条款后，对基层林业主管部门实施森林资源管护和林木采伐限额管理造成一定压力。

2.3 县级林草部门集体林权改革内设机构不全

2008年全面启动集体林权制度改革以后，全国县级林业主管部门均设立了专门负责改革的“集体林权制度改革办公室”(以下简称“林改办”)。集体林确权改革完成以后，相当一部分地区把“林改办”调整为与县政府山林纠纷办公室合署办公。但新一轮党政机构改革后，多数地区取消了林改的机构设置，集体林权制度改革相关事务交由其他机构处理。在调阅了15个省区32个样本县林业主管部门机构改革的“三定方案”后，设置以履行集体林改的职能科室的林业主管部门只有4个；“三定方案”明确集体林改与其他业务科室合署办公的有1个；将集体林改的职能整合到人事、教育、计划财务、产业发展、国土绿化、资源管理、野生动植物保护、森林防火等其他业务科室的有24个；在“三定方案”中未明确具体科室履行集体林改职能的有3个。据四川省林业和草原局反映，该省大多数市县集体林权管理机构不明确、人员不稳定、管理服务缺位。广西壮族自治区一半左右的县级林业部门合并到自然资源部门后，因自然资源厅没有具体指示，基本停止了集体林地确权发证的查缺补漏工作，未撤并机构的县市区，也因职能划转自然资源局停止了这方面的工作。

2.4 乡镇直管和县乡双重领导的林业站运转不实不畅

部分实行农林水牧合署办公的乡镇，缺乏对专业工作岗位的科学设置，个别综合服务中心甚至没有明确的分工。调研结果显示，在60个样本乡镇林业站的276个在编在岗人员中，担任支部书记5人，驻村干部55人，改做其他工作40人，不在专业岗位人员总数达到100人，占在编在岗人员总数的36.23%。湖南省两个样本县的5个乡镇林业站，在52名在编在岗人员中，改做其他工作的有35人，占比为67.30%；广东省两个样本县4个林业站的10名在编人员，有8名常年驻村，占比为80%；四川省某样本县一个林业站的3名工作人员全部被抽调常年驻村。在2021年度的调研中，贵州省某样本县提供的15个乡镇林业站的数据显示，63个在编人员中，专职从事林业工作的仅有14人，其余49人全部被乡镇指派开展其他方面的工作，占比为77.78%(见表2)。一些样本县由于乡镇林业站人员缺乏，县林业主管部门下达的工作任务难以或不能落实的情况时有发生。

表2 样本乡镇林业站人员结构岗位分布情况统计表

3 对策和建议

当前，各地林业主管部门要从巩固机构改革成果出发，积极争取中央和地方政府的支持，最大限度地提升基层林业机构治理体系和治理能力，协同组织、人事、编制、执法、应急管理等部门，认真开展机构改革“回头看”活动，全面总结新一轮党政机构改革后县乡两级林业管理部门工作运行的实践经验，梳理解决在工作中出现的各种矛盾问题，确保重组后基层林业管理部门科学、规范、高效运转。林草事业高质量发展面临的形势在变、任务在变、工作要求也在变，党中央对林业和草原改革与发展提出了新要求和新任务，因此，必须准确识变、科学应变、主动求变，把解决实际问题作为“回头看”的出发点，提高县乡林业机构改革与其他改革的系统性、整体性和协调性，以优化县乡林业机构职能和加快职能转变为根本目的，践行习近平生态文明理念，推进林草高质量发展。

3.1 完善和落实县级林草部门“三定方案”

3.1.1 完善县级林草部门的机构人员配置

行使国土资源管理和林业工作综合职能的自然资源部门，要按照科室设置覆盖所有职能，在林业行政和业务管理领域需用好用足新一轮党政机构前的专业人员，并注入“新鲜血液”保持林业专业管理技术人员基本稳定。按照内部分工明确、各司其职的原则，全面检查相关部门职能科室和工作岗位的设置情况，尽早发现问题并予以稳妥解决。县级林草部门需进一步明确主体职责，优化人员机构，配齐短缺急需专业人员，为林草事业发展提供强有力的组织保障和治理能力。

3.1.2 科学界定并完善部门间的职能分工

①准确划分林业部门和不动产登记部门集体林地林业产权管理的职能职责。不动产登记部门只负责新增林地和林权证换发不动产证的外业勘界核实、林地经营权界定登记发证以及林权纠纷调解；林业部门全权负责对主体改革遗留问题的查缺补漏。同时根据职能职责对工作岗位的需求，合理确定留职林业主管部门和转隶不动产登记部门的编制人员并抓紧落实尽快启动已经滞后的不动产登记工作。

②进一步完善森林消防的指挥系统和职能配置。从实现森林消防机构职能职责最优配置的目标出发，将防火和扑火职能分开，明确防火由林业主管部门负责，扑火由应急部门负责。坚决杜绝小火扑救由林业部门负责，大火由应急部门处理的职责划分，避免部门之间的推诿扯皮，以致贻误扑火战机情况。将防火、救火职能合并，由应急部门全权行使防火和扑火于一体的森林防火指挥部职能，统筹安排、集中发挥防火和扑火两个环节的人力、物力、财力和行政资源的作用，以期获得统一指挥、高度协调的工作效果。

③强化林业行政执法队伍建设。在机构改革中，把原林业部门的林业公安转隶至公安部门，将林业行政执法职能划归综合执法和自然部门的地区，须设置专门的林业行政执法机构，配备专职的执法人员；重建的林业主管部门保留执法职能的，要稳定和加强执法队伍建设。

3.2 切实抓好切实抓好县级林草部门的队伍建设

一是各级林业主管部门要主动作为，积极争取组织、人事、科技、财政等部门在人才选拔、职称晋升、福利待遇、工作经费等方面向林业部门适度倾斜，采取优惠政策吸引专业人才向林业流动。同时加强对现有干部职工的业务培训，着力提高林业管理技术队伍的整体素质；二是加强对干部职工队伍的政治思想建设，努力克服因机构改革所导致的各种思想情绪，调动积极因素，确保林业改革发展的顺利推进。

二是加强乡镇林业站人才队伍建设。活化用人机制，在职称评定、升职晋级等方面向乡镇林业站适度倾斜；协调促请人事部门按照尽可能专业对口的原则，加大部门间人事调整的力度，制定一定的优惠政策引进和招收一部分分散在各单位的林业专业人员和农林院校、职业技术学院的大中专毕业生，充实乡镇林业站专业技术队伍，全面落实乡镇林业站工作人员资格认证、持证上岗制度，逐步探索建立林务官制度。

3.3 理顺与优化乡镇林业站的管理体制

乡镇林业部门承担着技术和政策咨询以及具体林草工作，在乡村振兴战略和生态文明建设背景下，乡镇林业部门的职能、人员和编制等直接关系能否推动林业高质量发展的大局。

一是需进一步理顺乡镇林业站的管理体制。在机构设置上，按照结构优化、简约高效的原则，对森林资源丰富、生态区位重要地区的乡镇林业站一律采取“一镇一站”或“几镇联合站”设置的模式；对合署办公的林业站，为便于工程投资和行业管理，全部加挂乡镇林业站牌子并指定明确的法人代表；对属于县林业主管部门派出机构、乡镇管理和双重领导三种管理模式的乡镇林业站，要明确各主管机关的职责范围。

二是着力优化乡镇林业站的管理机制。在进一步巩固提升作为县林业主管部门派出机构的乡镇林业站运行效率的基础上，全力完善乡镇直管和实施双重领导林业站，特别是与其他涉农部门合署办公林业站的管理机制。其核心是用明确的职责理顺林业主管部门与乡镇相互协调、彼此制约监督的工作关系，建立和完善林业主管部门与乡镇党委政府双向考核林业站及其工作人员的激励机制，以及乡镇林业站对县林业主管部门和乡镇政府同时负责的管理制度，确保林业主管部门和乡镇政府的政令畅通。