实用性村庄规划编制探析——以安岳县卧佛村和金线村规划单元为例

张珣张晓婷胡晓双张展豪王婷罗芬

（1四川省农业科学院遥感与数字农业研究所，四川成都 610066；2四川泰利房地产土地评估顾问有限公司，四川成都 610091）

在脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。2021年中央一号文件对乡村建设行动作出全面部署，提出实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，大力实施乡村建设行动，加快推进村庄规划工作，加强乡村公共基础设施建设，实施农村人居环境整治提升五年行动，提升农村基本公共服务水平，全面促进农村消费，加快县域内城乡融合发展，强化农业农村优先发展投入保障，深入推进农村改革[1]。国家“十四五”规划纲要提出，要统筹县域城镇和村庄规划建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护、防灾减灾和历史文化传承，科学编制县域村庄布局规划，因地制宜、分类推进村庄建设，规范开展全域土地综合整治，保护传统村落、民族村寨和乡村风貌，鼓励有条件的地区编制实用性村庄规划[2]。村庄规划是国土空间规划体系中城镇开发边界外的乡村地区的详细规划，是实施国土空间用途管制、核发《乡村建设规划许可证》的法定依据，针对村域空间存在的主要问题进一步优化村域空间布局，强化规划对村域生态空间、生产空间和生活空间的统筹和管控。

安岳县为资阳市唯一一个成功申报四川省天府旅游名县的候选县。卧佛村为3 060个四川省乡村振兴重点帮扶村之一、四川省第二批省级乡村旅游重点村、安岳县第一批宅基地制度改革先行试点村，同时为2021年资阳市农村工作会议提出的“三农”工作重点“建设成渝农业农村改革先行区”的重点区域。应在开展实地调研、收集资料的基础上，运用规划专业知识、专业技术（如无人机倾斜航空摄影、RTK测量等），做好政策解答、技术咨询、规划设计，解决地方经济社会发展问题。本文结合卧佛村、金线村发展现状及存在的问题，以乡村振兴为核心理念，对数字农业建设、总体布局、“多规合一”、粮食安全、艺术提升、人居环境、宅基地制度改革等方面进行规划实践探索，规划成渝中部禅修康养旅游区，践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，依托优质的生态环境，以建设“亚洲最大左侧卧佛”为名片，创建“一村一品”乡村旅游精品工程，努力将规划区打造成为世界级禅养旅居度假地，与国际市场接轨，为乡村经济发展注入新鲜血液，带动当地经济发展、村民致富，大力实施“改厕、清脏、治乱、添美”行动，持续改善农村人居环境，推动农旅融合发展，助力乡村振兴发展，推进全面脱贫与乡村振兴有效衔接。

1 规划区概况

1.1 自然地理概况

规划区主要包含安岳县卧佛村、金线村，两村相邻，位于安岳县城以北，紧邻遂宁市安居区和资阳市乐至县。卧佛村局部航拍图如图1所示。规划区属亚热带季风湿润性气候区，气候温和、四季分明、冬春少雨，全年无霜期230 d，年平均气温18℃，年降水量1 000 mm，夏季雨热同期。境内有蟠龙河过境，流向遂宁市安居区；有跑马滩水库，水质较好；境内还有一定数量的池塘、沟渠和农田水利灌溉设施分布。规划区属川中浅切丘陵地貌，区域内有一定的地形起伏，海拔 298～408 m，切割深度 20～40 m。

1.2 地理交通区位

规划区位于安岳县委、县政府提出的“15343”文旅融合发展思路五大景区之一的“卧佛院康养禅修旅游景区”，距安岳县城区32 km，距重庆180 km，距成都151 km，位于成渝中部区域性次级交通枢纽，北接成安渝高速公路，南临资安潼广高速公路，东临内遂高速公路，在建的旅游大道卧佛路预计2021年底通车，交通便利，通达性强。

1.3 历史文化资源

规划区有国家AAA级旅游景区——卧佛院，卧佛院于1985年成为国务院公布的第三批全国重点文物保护单位。卧佛院石刻造像以构图奇特、立意新颖、雕工精绝的“释迦牟尼涅槃图”（卧化佛）闻名于世。该卧佛造像为中国最大的唐代全身石刻卧佛造像，是中国唯一一处左胁卧的“涅槃图”造像（图2），是全国现存最早、最完整的全身卧佛像，堪与乐山大佛——世界第一大弥勒坐佛媲美，具有极高的美学观赏价值和历史研究价值。从摩崖角度而言，安岳县卧佛院的盛唐佛经经文为全国之最，为迄今中国南方最大的佛经凿刻之地（图3）。

1.4 土地利用及村庄建设

根据“三调”的成果，规划区生态用地占全域的13.09%，农用地占79.88%（其中以耕地为主，占农用地的55%），建设用地占7.03%（其中城乡建设用地占建设用地的91.8%，区域基础设施用地占建设用地的7.33%，其他建设用地占0.87%）。

1.5 现状人居环境

村域内人居环境品质有待优化提升。部分传统居住建筑老旧、破败，环境杂乱，居住性较差。新旧建筑风格差异明显，建筑风格多样，缺乏和谐性；部分新建建筑高度较高，对村落风貌造成一定破坏。公共配套设施和基础设施有待提升，公共活动场地不足；道路、庭院等环境品质较差，景观可观赏性较差；沟渠坍塌，垃圾堆积，杂草丛生，缺少亲水设施。

2 规划措施

2.1 提出数字农业建设

以一三产业联动、农文旅产业融合发展为路径，形成以禅养休闲旅游产业为核心、以生态农业产业为支撑、以禅文化创意产业为特色的产业体系，促进乡村振兴发展。提出数字农业建设、农业信息化建设，壮大新型经营主体，扩大农作物种植类型，提高种植技术，推动形成高质量、高效益的生态农业产业。

2.2 规划总体布局

规划区以突出川东民居打造为主、新建设为辅，打造集旅游度假、考古研究、商业物业于一体的世界级禅养旅居度假目的地，作为乡村振兴农旅融合示范点。规划总体格局如图4所示，以“三谷一街一院”（鹿野谷、竹溪谷、镜心谷、水月集禅意主题商业街、卧佛院）为主线。一是鹿野谷（论坛会议中心区）。主要建设《南丝绸之路文化与艺术》国际论坛中心、学术中心、生活服务中心、科学营地、研学课堂等。二是竹溪谷（度假物业区）。主要打造禅修步道、禅农体验区、禅养生活馆、乡村书馆、水上瑜伽馆、禅意茶室、咖啡馆、深夜食堂、小酒馆、联合乡居、度假禅养民宿、本土风物小卖部、莲花停车场等。三是镜心谷（高端禅修酒店区）。主要打造禅修林、禅农体验区、精品禅修营、禅修步道等。四是水月集禅意主题商业街。打造禅意民宿、公寓式乡居、文创精品店、禅意工艺品店、仙人撒网观景点、禅意青年旅行社、禅修工坊体验馆、纳凉川床、特色餐饮馆、禅修步道等，修建游船码头等。五是卧佛院（石刻古迹区）。主要打造水上入口景观、石刻陈列馆、游客观赏等待区等，修建莲花池、游客服务站、祈福长廊、紫藤长廊等。

2.3 形成“多规合一”的实用性村庄规划

村庄规划是法定规划，属于详细规划范畴，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发《乡村建设项目规划许可证》、进行各项建设等的法定依据。在国土空间规划语境和要求下，以乡村振兴为目标，统筹乡村空间治理、村发展需求，整合原主体功能区规划、原村庄建设规划、村土地利用规划及村级其他涉及空间规划内容，实现内容合一、坐标指标合一、用途合一、管控措施合一，形成兼具发展建设指引和土地利用管控功能的、村级层面的规划一张图。

2.4 保障粮食安全

在落实上位国土空间规划管控要求的基础上，着力解决农村地区粮食安全等重点问题，准确把握村庄长远发展。落实四川省主体功能区规划对安岳县作为农产品主产区的定位，落实最严格的耕地保护制度，坚决遏制耕地“非农化”，有效防止耕地“非粮化”，确保规划区耕地数量不减少、质量有提高。规划期末耕地保有量较《安岳县土地利用总体规划（2006—2020年）》（2014年调整完善版）下达的耕地保有量有所增加。

2.5 以艺术提升乡村建设

将艺术融入乡村建设，使艺术成为提升乡村社会价值的手段。一方面，修复老屋古宅、祠堂、街巷等村落民居与公共建筑，尽可能恢复村落历史风貌，打造个性化的艺术村落景观、本土化设计的民宿等乡村旅游亮点；另一方面，在建筑中引入新元素，营造新的艺术村落氛围，例如修建紫藤长廊、莲花池、咖啡馆、禅意茶室、禅修林等。通过将艺术、美术、科学、技术融合，达到相辅相成、相互促进、相得益彰的效果，把更多美术元素、艺术元素应用到规划区建设中，增强审美韵味、文化品位。

2.6 强化整治，改善人居环境

结合村域现状道路系统、产业发展以及居民出行需求，重点改建完善现有断头路，构建内联外通、主次分明的道路网体系。构建“1+6”（村级组织、综治调解中心、卫生计生中心、文化体育中心、便民服务中心、农民培训中心、农家购物中心）公共服务体系，公共服务设施配建应充分结合目前闲置的村委会与合村前的村委会进行改扩建，盘活现有资源，完善相关功能。考虑人口老龄化趋势和乡村旅游发展，针对性配置日间照料中心和游客服务接待中心。将规划区纳入农村 “厕所革命”整村推进示范村建设项目，农村人居环境整治资金、旅游厕所项目向规划区倾斜。推动规划区纳入省级扶持村集体经济发展范围，项目资源整合效率不断提高。

2.7 深化宅基地制度改革

2.7.1 盘活闲置存量土地指标。按照“产业兴旺，布局合理”的要求，结合村民意愿，对现有闲置农村建设用地进行整理。探索盘活闲置资产、资源的有效路径，盘活规划区闲置宅基地、闲置公共服务用地等土地，作为改善提升乡村风貌、优化村庄布局、完善农村基础设施、改善农村生产生活条件、提升农村公共服务水平的主要土地指标来源，同时为下一步集体经营性建设用地入市做好准备[3-4]。

2.7.2 探索“三权分置”及集体经营性建设用地入市。结合规划区开展的宅基地改革试点工作，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”及农村宅基地有偿退出、有偿使用和收益分配等制度，健全农村宅基地制度，允许村集体在农民自愿的前提下依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，总结形成具有西部丘区特色、可复制、能推广的改革经验和模式，为科学立法和完善相关法律法规提供实践经验。

3 存在的问题

3.1 审批流程较繁琐

四川省村庄规划备案需由县级自然资源主管部门组织专家评审论证、征求相关部门意见、规委会审议并出具审查意见后逐级上报；由市级自然资源主管部门进行实质性审查后向省厅申请备案；四川省自然资源厅负责组织对申请备案的村庄规划进行备案初审，初审通过后再由县级政府按程序审批。村庄规划审批程序较多、流程较长。

3.2 上层规划对村庄规划成果的影响

一是规划约束性指标未下达。四川省市县城乡建设用地指标、永久基本农田指标、耕地保有量目标未明确下达，目前规划区参照《安岳县土地利用总体规划（2006—2020年）》（2014年调整完善版）提出的目标确定。二是“三区三线”未划定。按照自然资源部安排部署，四川省作为“三区三线”划定试点已经开展了2轮试划工作，按照优先划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的逻辑次序开展“三区三线”划定工作，划定成果可能对规划区的规划内容、控制性指标等带来影响。三是规划底图底数未确定。目前，四川省正在开展市县国土空间规划现状基数转换及成果认定工作，开展“三调”数据的归并、细化、转换及举证工作，对规划现状基数转换成果进行汇总和审查，暂未公布审查通过后的规划底图底数。

3.3 旅游资源开发力度不够

规划区内产品规模小、精品少，景区包装深度不够，缺乏吸引力。基础设施建设落后、管理模式较为粗放，在“行、游、住、食、购、娱”六要素配套方面缺乏有机结合。虽拥有较丰富的旅游资源，但由于开发资金不足、宣传力度不够等原因，未形成产业特色名片。

4 建议

一是加强村庄规划工作的组织领导。乡镇政府为组织编制村庄规划的责任主体，应切实加强组织保障，建立健全工作机制，统筹推进村庄规划有关工作。市、县级自然资源主管部门是村庄规划审查审批的责任主体，应加强对村庄规划编制的技术指导和工作督导，加快村庄规划审查报批程序。二是将村庄规划成果纳入各级规划成果。目前，相关约束底线未确定、约束指标未正式下达，县级、乡镇级国土空间规划正在编制过程中，可吸纳本次村庄规划中关于“三区三线”划定、各项规划约束性指标等相关成果。