城市规划区内涵的演进及其多元化解构

文/黄思骐 长沙市规划设计有限责任公司 湖南长沙 410000

1、引言

国际上，城市规划区的实践由来已久，主要发达国家从实际作用出发，赋予了其较为清晰的内涵。相较而言，在我国城市规划区虽然一直有着明确的法定概念，但由于概念范畴过于宽泛，加之界定细则缺失，导致其内涵持续模糊。由此，笔者立足于概念和划定方法的演进，对城市规划区的内涵进行了解构。

2、城市规划区内涵的演进

2.1 概念的演进

在我国，虽然1980年发布的《城市规划编制审批暂行办法》就已提及“规划区”，但最早明确规划区概念的是1984年发布的《城市规划条例》。此后，规划区的概念不断演进，并在2008年施行的《城乡规划法》中达到“集大成”状态。考虑到规划区有着明确的法定概念，本文对此不作过多的讨论，而是将关注的重点放在30多年来城市规划区概念演进的思路脉络上。

首先是“不变”的部分。在相关法律法规中，城市规划区概念的表述形式和内容大体是稳定的，并藉此表明了设立城市规划区的根本目的。

1）相关法律法规均强调了建设和发展的需要，这也是城市规划区存在的基本依据，因此所有的探讨都应围绕这一需要展开。

2）城市规划区的概念一直紧扣“规划控制”，这一字眼正突出了城市规划区的核心作用，而从技术实践上讲，弄清楚需要规划控制的地域，城市规划区的范围基本上也就落实了。

其次是“变”的部分。城市规划区的概念在我国法律法规体系中经历了一种不断完善而稍有反复的过程。

1）出发角度：起初《城市规划条例》从实体空间出发，强调以城市建成区为核心，后《城市规划法》偏向行政区划层面进行阐述，最终《城乡规划法》又摆回到最初角度。这种摆动突出了一个暗义——城市规划区需要协调好实际功能与行政管理的关系。

2）范围上限：除《城市规划法》明确表示城市规划区范围应在“城市行政区域内”外，其余法律法规未在概念中提及范围上限问题。

3）相关类型：《城市规划条例》和《城市规划法》只提及了城市规划区，后经相关法规、条例补充，规划区的概念拓展到了乡、镇、村，最后《城乡规划法》整合了各类规划区，城市规划区不再是规划主干法中唯一的规划区类型。

4）审慎程度：《城乡规划法》之前，城市规划区的范畴较为宽泛，而《城乡规划法》则强调规划控制的必要性，城市规划区的范畴戴上了“紧箍咒”。

5）主体地域：在《城乡规划法》颁布之后，城市规划区内的主体地域不再局限于城市，乡村建设和发展的需求也受到关注。

表1 法律法规层面规划区概念的演进

2.2 划定要求的演进

法律法规和规范中提出的划定要求与城市规划区内涵紧密相连。与概念相似，划定要求最重大的转变发生在《城乡规划法》中，其准绳从最初的“有利于城市的合理布局和规划管理”变为“满足城乡经济社会发展和城乡统筹的需要”，这就明示了在划定工作中要重视城乡发展的实际需求。

表2 法律、法规、规范对规划区的划定要求

表1 法律法规层面规划区概念的演进

表2 法律、法规、规范对规划区的划定要求

3、城市规划区内涵的多元化解构

城市规划区内涵的不断演进，其中深层次的含义是规划领域核心观念的整体转型，现今对城市规划区基本要求可以理解为功能复合、结构平衡、组织协调、相对完整的结节区。笔者认为，在对城市规划区内涵的解构中，这种转型的表现是多元化的，主要体现在以下3个方面：

1）主体地域的多元化

城市规划区主体地域的多元化在《城乡规划法》中表述得最为直白，乡镇、农村不再从属于城市发展需求，而是转变成主体地域之一，使区内的主体地域由单一的“城”变为了“城”和“乡”（包括乡镇和农村）。

2）权责的多元化

在过去，城市规划区强调的是城市的权利，方方面面都是围绕城市建设和发展需求展开的，而周边乡镇、农村往往只履行支持需求的义务。在《城乡规划法》中，城市规划区里的“城”不再是单方面的获取者，反哺“乡”的义务被凸显出来。

3）功能的多元化

城市规划区不再囿于“管理”这一功能，因为其所肩负的使命已经转变为了促进城乡社会经济发展和城乡统筹，而要实现这一切，除了“管理”外还需要考虑经济、生态、休闲等诸多方面。

结语：

本文从城市规划区的概念入手，从多元化视角出发，对其内涵进行了解构，对业界提高界定城市规划区的合理性及科学性或有裨益。当然，城市规划区只是诸多规划区中的一种，规划区内涵的界定和解构还需要更加深入的探讨。