低生育背景下家庭支持政策的工具组合与策略选择——基于QCA的国际比较研究

满小欧，刘嘉桐

(东北大学 文法学院,辽宁 沈阳 110169)

1 引言

低生育率与老龄化危机下，我国人口发展已进入关键转折期。自2016年开放全面二孩政策以来，我国适龄人口生育意愿仍持续走低，总和生育率跌破警戒线。如何提振生育率、促进人口长期均衡发展，已成为关乎国家发展的重大战略与公共责任。然而，随着儿童养育成本上升、隔代抚养支持弱化、工作与家庭平衡等矛盾的加剧，家庭供给儿童福利的功能不断弱化，成为制约生育意愿的主要因素，亟需政策支持与社会化服务的补充。为回应上述问题，党的十九大报告提出“促进生育政策和相关经济社会政策配套衔接”的总体要求。2021年3月颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称为《“十四五”规划纲要》)进一步指出“增强生育政策包容性，减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力”,首次从“家庭”的顶层设计视角，为建立包容性生育政策体系明确了发展方向，但仍存在政策设计与政策落地之间的虚位以及政策效果未知的不确定性。

面对低生育率的全球化危机，西方政府自20世纪中叶开始就将支持家庭抚育儿童的议题纳入公共政策范畴，通过家庭福利津贴、儿童托育服务、亲职假福利等弥补工业化过程中家庭儿童照料功能的弱化，以期在提振生育、促进女性就业以及性别平等方面有所作为。尤其是，受社会投资理念的影响，越来越多的国家将支持家庭抚育儿童作为一项“社会投资”，而非福利负担。但受政策目标、福利理念与福利体制的影响，西方国家采用的政策工具不尽相同，政策效果也存在差异。以往研究关注到了这一点，并多采取福利国家体制分类标准，选择个别典型国家的家庭支持政策工具进行比较分析。这种类型学的研究方式尽管可以一定程度阐释不同福利体制国家家庭支持政策工具的差异，但并未建立“政策工具”与“政策影响”之间的因果关联，无法回答“哪种家庭支持政策工具或是何种政策工具组合对政策目标具有重要影响”。而这一问题的回答恰对我国完善生育支持政策、进行政策设计与工具选择具有重要参考价值。

本文旨在突破上述局限，选取OECD36个国家作为研究对象，通过模糊集定性比较方法(fsQCA)分析不同家庭支持政策工具(组合)对生育率的影响，得出高生育率下家庭支持政策的组合样态与路径，进而形成对我国家庭支持政策工具的策略选择与对策建议，以期对我国践行十九大“幼有所育”理念、构建包容性生育政策体系提供参考借鉴。

2 低生育与家庭支持：政策理念、目标与政策工具

就生育而言，在工业社会前期，西方国家由于社会发展带来营养状况和医疗状况持续改善，使人口发展进入高出生率、低死亡率和高增长率的快车道。但1970年代以来，西方主要国家出现了“恐惧高生育率”浪潮，担心人口增长过快会使“人均资本存量”下降。生育率自此急转直下，长期低于世代更替水平。为提高生育率，缓解人口危机，西方国家普遍将家庭支持政策(Pro-family policy)作为重要的政策工具。即使在福利改革导致社会政策支出整体收缩的情况下，家庭支持政策仍呈现了扩张态势(Ferragina E & Seeleib-Kaiser M,2015)。这种扩张主要呈现了两种不同路径：一是通过生育津贴以及假期政策增强家庭传统照顾功能的“家庭主义”政策取向；二是通过完善公共托育及市场化照顾服务体系等方式减轻家庭育儿负担的“去家庭化”政策取向。

2.1 政策理念的分野：家庭主义、去家庭化与再家庭化

“家庭主义”与“去家庭化”政策理念的分野主要源于政策支持个人独立于其家庭关系的程度，即：去家庭依赖的程度。家庭主义(familization)概念的提出主要源自女性主义者对艾斯平·安德森福利国家体制研究中忽略性别和家庭要素的批判，奥尔洛夫(Orloff)等人指出，在去商品化的概念中，艾斯平·安德森不但忽视了女性在劳动力市场的角色与功能，也忽略了女性在家庭中的无偿劳动(Orloff A S,1993)，提出福利体制应包含分析性别在内的“去家庭化”(De-familisation)福利分配研究。麦克劳林和格林丁宁(Mclaugh & Glendinning)则进一步提出，去家庭化不仅只体现于性别视角，还应包括解除代际之间的依赖(McLaughlin E & Glendinning C,1994)。在去家庭化理念提出伊始，其关注点不仅在于女性经济与照顾责任的独立，也关注照顾者选择自由(Kurowska A,2018)。为回应上述批判，丹麦学者艾斯平·安德森将家庭主义视角纳入了不同福利体制国家家庭政策特点的分析，他指出：家庭主义福利政策的特征是支持以家庭为主要福利供给者的政策模式，而去家庭化(defamilization)则表现为通过市场化或公共服务减轻家庭的福利负担(Esping-Andersen G,1999)。

在家庭主义福利政策下，政府多通过实施积极的家庭干预政策来强化家庭的照顾功能，如：赋予家庭更多照顾其成员的时间权利、通过直接的现金补贴或间接的税收减免给予照顾者经济补偿等。相反，去家庭化政策一般经由公共服务或市场化等方式提供福利，“替代”家庭的照顾功能，减轻家庭的负担以及个人对家庭亲属关系的福利依赖，即关注国家在多大程度上能够使家庭独立于市场而生存(Bambra C,2007)。政策去家庭化程度越高，意味着家庭所承担的福利责任就越低。当然，两者并非完全割裂。20世纪90年代以来，为纠正原有国家对家庭的过度干预，大多数国家在寻求“家庭主义”和“去家庭化”的融合路径——再家庭化，以期在减轻家庭福利供给负担的同时，亦可赋予家庭更多的选择权，在国家与家庭的均衡关系中支持公民权利的实现(韩央迪，2014)。此外，两者在政策实践中也难以泾渭分明：一个国家往往既供给减轻家庭照顾责任的“去家庭化”政策，又出台鼓励母亲在家育儿的“家庭化”政策，通常呈现动态化和差异化的特征(Michoń P,2008)。这也使得两者的争论与比较研究成为家庭支持政策研究的重要内容之一。

2.2 政策目标：矛盾与协同

随着政策理念的分野与再融合，家庭支持政策的目标也发生了衍化，主要体现为原本以家庭与儿童福利为核心目标的家庭支持政策逐渐表现出从属于经济目标和社会目标的功利主义特征，并呈现了目标的多元化及在不同类型政策间的不均衡化，甚至“冲突”。一方面，为了提高生育率，家庭支持政策成为西方国家的施策重点，家庭主义逐渐向生育主义转变。在鼓励生育的范式下，如何降低家庭对儿童养育的经济负担与照顾负担成为主要的政策目标，家庭照顾这一私领域问题成为西方政府干预的重要公共议题。另一方面，由于女性就业机会的增加与女性权利意识的提升，越来越多的女性进入劳动力市场，改变了原有的家庭结构与分工，传统“男性养家”模式被削弱。在这一时期，如何帮助女性平衡家庭与工作的关系，促进性别平等与女性的劳动力参与，成为家庭支持政策的主要目标。鼓励女性就业的双薪型家庭支持政策(dual-earner support)成为主流。

然而，双薪型家庭支持政策的兴起却提出了一个无法回避的问题，即：提升生育率与促进女性就业目标之间的矛盾。根据经典经济学理论，女性就业参与会提升女性生育的机会成本，从而降低女性的生育意愿，就业与提升生育率之间理应负相关。那么，如何解释两个目标之间的自相矛盾？事实上，近期研究表明，“就业—生育”关系并非完全负向相关，性别角色分工的重新定位与社会风险规避使女性将就业与经济安全作为生育的首要条件，从而反转了就业与生育的关系，使其呈现反J型关系，即：随着女性就业率的提升，生育率先降后升(蒙克，2017)。两个目标成为协同，而非矛盾的关系。当然，家庭支持政策目标间的关系并非本文关注重点，本文主要关注有助于促进女性劳动参与的家庭支持政策，如：工作—家庭平衡的相关政策是否同样作用于生育率的提升。

2.3 政策工具：经济、时间与服务

围绕提振低迷的生育率，西方国家政府家庭支持政策主要聚焦于满足家庭育儿资金、时间和服务的需求。在具体实践中，家庭支持政策工具可以分为三类：经济政策、时间政策与服务政策。

经济政策是最常采用的政策工具。从政策内容看，较为完善的经济政策通常包括两类，一类是维持家庭照顾儿童最低标准的基础性政策，如：基本生活津贴、儿童津贴、残疾儿童补贴、食品券等；另一类是鼓励家庭育儿的发展性政策，如：家庭税收减免、保育时间自由选择补助、家庭住房补贴和父母看护补贴等。津贴(补贴)的性质主要包括社会保险性质的补贴、社会福利性质的补贴以及税收优惠性质的补贴。在发展过程中，尤其是考虑到对鼓励生育方面的政策效应，对有子女家庭进行普遍性的经济支持，而非仅局限于对贫困家庭的补贴已经成为西方社会的政策常态。

时间政策是针对国家或社会(市场)为父母在生育前后提供的一系列有薪休养假期的政策，以产假、父母假、照护假及弹性工作时间等主要形式，来保证儿童在家庭内部获得充足照顾时间，通过协助平衡工作与家庭的关系提升生育率。产假是最早建立的时间政策。20世纪70年代起，除了产假外，欧洲国家开始发展面向父母的亲职假制度以及有残疾儿童或患病儿童家庭的“额外”照护假。但由于受传统的家庭照顾性别分工等因素影响，父母假政策仍多由母亲使用休假权利。因而，20 世纪 90 年代末起，瑞典和挪威先后在父母假中为父亲规定了“父亲配额”(张亮，2014)。欧洲大多数国家也相继设立了专门的“父亲假”，使男性和女性更为平等地分担照顾幼儿的工作。

服务政策主要是指为促进儿童享有非父母的照顾服务(托育服务)的相关促进政策，包括建立公共托育服务体系以及规范市场化托育服务等相关政策。在表现形式上，这类政策主要通过提供儿童公共托育服务，包括向低收入家庭倾斜的早期发展计划，将父母尤其是女性照顾者从照料儿童的责任中解脱出来。在倡导普惠福利的社会民主主义福利国家中，政府主导的公共托育服务体系通常较为完善，由公共财政(全部或部分)支持的托幼体系，如：由国家补贴的专业儿童看护服务、支持家庭儿童早期教育的托育服务等。而在自由主义福利理念国家中，市场化的托育服务体系较为完备，低龄儿童可以自由选择多种方式来获得托育服务，如：私立性质的家庭日托、托儿所或幼儿园等，但政府提供的公共服务相对较少。

综合来看，经济政策、时间政策与服务政策的组合，无论其导向为“去家庭化”亦或“再家庭化”，均一定程度回应了家庭育儿的多样化需求，试图通过解放女性在家庭照顾中的时间与负担来鼓励生育、释放生育需求。因而在政策实践中，识别哪些政策工具及其组合对提振生育率起到了切实的作用。

3 家庭支持政策工具及其组合的生育影响分析

3.1 研究设计

定性比较分析方法(Qualitative Comparative Analysis,QCA)结合了“定性”与“定量”两种研究方法的长处，适合分析复杂因果关系，判断一种结果可能来自于几种不同的条件组合，并辨认决定性条件组合(查尔斯C·拉金，2019)，更适合中小样本。本文采用模糊集定性比较分析方法(fsQCA)进行分析，选择该方法主要基于以下考量：

其一，从案例选取的角度，fsQCA的案例选取应基于“充分同质性”与“最大异质性”的原则(伯努瓦·里豪克斯、查尔斯C·拉金，2017)，前者要求案例之间具有相似的背景和比较的前提，后者要求案例间同时存在“正面”与“负面”的结果。OECD各国在总体生育率下降与低生育率的背景下纷纷采取了不同干预程度的家庭支持政策，但政策结果却不尽相同，有些国家平稳过渡，突破了低生育率陷阱，如：以色列、法国；有些国家仍深陷低生育率陷阱，如：韩国、西班牙、智利，尤其是2018年韩国的总和生育率甚至跌破1，案例选取满足fsQCA要求。其二，从研究方法的功能角度，在政策工具属性(家庭化或去家庭化)的框架下，本文重点关注政策工具的实际效用，即哪些政策工具或政策组合能够对生育率产生影响，fsQCA恰能够聚焦多个因素的共同组合，深入探索多个条件的组合对结果变量的影响。其三，从变量的属性角度，本研究的结果变量与条件变量均涉及连续变量的处理，采用fsQCA进行数据分析，将变量转化为0～1的连续数值以表示隶属程度，可最大程度地保留数据状态。研究使用了fsQCA软件(3.0版)进行数据分析。

3.2 结果变量、条件变量的设定及校准

根据上述分析框架，本文以OECD36个国家总和生育率变化(△TFR)作为结果变量，以家庭支持政策3个维度共6个变量作为条件变量进行数据分析(见表1)，探索不同条件变量组合对于生育率变化的影响。根据数据完整性及可比较性等标准，研究选取了OECD家庭数据库(Family Database)2017年度数据进行分析。

表1 OECD国家条件变量与结果变量的原始数据

3.2.1 结果变量设定

自2000年，OECD各国的家庭支持政策体系趋于完善、稳定，由于家庭支持政策等社会政策往往会在长期政策实施过程中产生效用，单独选取某一年的总和生育率并不能全面、客观地分析一个国家的政策或政策组合的效用，因此研究选取OECD36个国家2000～2018年总和生育率的变化(△TFR)作为结果变量，重点考察前因条件或条件组合对生育率变化的影响，即：政策作用“发酵”之后，政策工具或政策组合是否作用于总和生育率的变化。参照以往研究(茅倬彦、王嘉晨、吴美玲，2021)，本文对总和生育率变化(△TFR)进行如下标准化处理。2000～2018年OECD各国总和生育率均值在1.63～1.75之间波动，低于国际低生育率标准值2.1(1)国际研究将总和生育率(TFR)2.1作为低生育率的标准值，1.5为生育率警戒线，1.3作为极低生育率的标准值。(见图1)，经计算，总和生育率平均提高了3.58%，本研究正是在低生育的背景下探究引起OECD各国生育率提高的条件组合。

图1 2000年～2018年OECD36个国家总和生育率均值的变化

3.2.2 条件变量设定

家庭支持政策按照功能类别可划分为经济政策、时间政策、服务政策三种类别。根据前文对于三种类别的家庭支持政策的理论分析、OECD各国现实实施的家庭支持政策库以及以往研究的变量设定，研究选取如下六个条件变量：经济政策包括维持家庭照顾儿童最低标准的基础性政策，本研究在OECD家庭数据库中选取了“家庭津贴占比”这一变量，另一类是鼓励家庭育儿的发展性政策，参照以往研究的变量设定，选取了OECD各国现实实施的家庭支持政策库中“家庭税收减免占比”这一变量；时间政策主要包括父母假等有薪休养假期的政策，OECD家庭数据库将产假、父母假、照护假等计算后合计为“带薪假期总周数”，为统一口径，时间政策类别下选取“母亲带薪假期总周数”及“父亲带薪假期总周数”作为条件变量；服务政策主要指为儿童提供的公共托育服务，公共托育与早教支出占比反映了一个国家对于婴幼儿公共托育与早教的重视程度以及投入力度，另一方面，OECD36个国家中，有29个国家3～5岁儿童的托育与早教的注册率超过了80%，差别甚微，3岁以下儿童的托育与早教的注册率情况则参差不齐，虽然公共托育对于生育率提高并不是灵丹妙药，但许多研究表明，正规的托育情况与地区生育率呈正相关关系(刘中一，2021)，参考OECD家庭数据库对于儿童的托育与早教的注册率年龄段的划分，研究选取0～2岁儿童的托育与早教注册率为本项条件指标。

(1)家庭津贴占比(Benefit Rate,BR)，指OECD各国家庭津贴公共支出占GDP的百分比。家庭津贴公共支出包括专门为家庭提供的公共支持，主要是针对有子女的家庭发放的补助金或津贴。其中，OECD各国BR均值为1.19%，最高是卢森堡(2.35%)，最低是美国(0.07%)。

(2)家庭税收减免占比(Tax breaks Rate,TR)。将各国家庭税收减免所占GDP的百分比作为衡量家庭税收减免占比的指标。其中，OECD各国TR均值为0.23%，最高是捷克(0.94%)，部分国家，如：智利、丹麦、芬兰、希腊等没有家庭税收减免。

(3)母亲假(Total paid leave available to Mothers,MT)。将OECD各国生育假期体系数据(Parental leave systems)中“母亲总带薪假期周数”作为本项条件指标。其中，OECD各国MT均值为53.9周，最高值为爱沙尼亚(166周)，最低值为瑞士(14周)。根据国际劳工组织(ILO)的规定，妇女应有权享受不少于14周的产假，各成员应努力将产假延长到至少18周(International Labor Organization,2014)。许多研究将52.14周作为关键点，超过52.14周将会导致职业中断、大幅增加工资罚款(Keck W & Saraceno C,2013)。本研究依据上述关键节点设置本项指标的锚点。

(4)父亲假(Total paid leave available to Fathers,FT)。尽管芬兰、丹麦、瑞典等国先后设立了父亲假，但国际公约并没有对父亲假设立规定，各国对于父亲假的设立也长短不一。本文参照OECD各国生育假期体系数据中“父亲总带薪假期周数”以判定是否各国设有父亲假期。

(5)公共托育与早教支出占比(Care Rate,CR)。以OECD各国公共托育与早教支出所占GDP的百分比作为本项条件指标。其中，OECD各国CR均值为0.7%，最高值为冰岛(1.8%)，最低值为土耳其(0.1%)。

(6)托育与早教的注册率(Care Enrollment,CE)。以OECD各国0～2岁儿童的托育与早教注册率为本项条件指标。其中，OECD国家的平均值为35%，最高值为卢森堡(63.3%)，最低值为土耳其(0.3%)。欧盟提出的目标是到2010年至少为33%的3岁以下的儿童提供照顾设施(张亮，2014)，此数值将作为本项指标锚点设置中的不完全隶属点。

3.2.3 锚点设置与变量校准

根据研究数据类型，本文采用直接校准法，通过设置完全隶属的阈值、模糊交叉点、完全不隶属的阈值将数据转换为模糊集隶属分数，使变量与外部标准匹配或一致。参考已有研究(Fiss P C,2011)，本文的锚点设置如下：对于结果变量和条件变量中的家庭津贴占比(BR)、家庭税收减免占比(TR)、公共托育与早教支出占比(CR)，将其按照从小到大的顺序排序后，依次设置锚点为样本数据的95%、50%、5%分位数值；对于母亲假(MT)的条件变量，参照上文关键节点的描述，锚点设置为52.14时为完全隶属，18为模糊交叉点，14为完全不隶属(对应的隶属分数相应为0.95、0.5、0.05)；对于父亲假(FT)的条件变量，由于国际上并没有统一标准规定是否应设立父亲假，因此本研究将其视为二分条件变量，锚点设置为0和1，0代表“无父亲假”，1代表“有父亲假”(其对应的隶属分数相应为0和1)；托育与早教的注册率(CE)的锚点设置参照欧盟与OECD国家的标准，设定55为完全隶属，35为模糊交叉点，33为完全不隶属(对应的隶属分数相应为0.95、0.5、0.05)。结果变量及条件变量的锚点设置及校准情况具体如表2所示。

表2 结果变量与条件变量校准的锚点设置

3.3 结果与分析

3.3.1 单因素的必要性分析

在进行组态分析之前，首先对各个条件变量是否为结果变量的必要性条件进行检验。当一致性大于0.8，表明条件变量是结果变量的充分条件；当一致性大于0.9，表明条件变量是结果变量的必要条件。分析结果表明(见表3)，“母亲假”一致性大于0.9，为结果变量的必要条件，且覆盖了约60%的OECD国家，是生育率提高的必要性条件。其他条件变量的一致性未超过0.8，表明除了母亲假之外，不存在作为结果变量必要条件的单个条件变量，即生育率的提高是多个条件变量组合作用的结果，需要对前因条件的不同组合进行分析，以考察母亲假这一必要条件如何与其他因素共同组成生育率提高的多元路径。

表3 单因素条件变量的必要条件检验

3.3.2 条件组态的充分性分析

组态分析的核心在于揭示不同条件构成的不同组态使得结果产生的充分性，每一个条件变量组合构成一个因果路径。根据运用fsQCA进行条件组态分析时需要满足的条件：结果为0和1的组态应该涵盖且大致平衡、频数阈值的设定应涵盖至少75%的案例(中小样本一般设置为1)、充分性分析中一致性水平不低于0.75、PRI(Proportional Reduction in Inconsistency)一致性应≧0.75以解决矛盾组态(杜运周、贾良定，2017)，本文设置阈值为1，一致性水平为0.8，PRI一致性为0.75。QCA为条件变量的路径组合分析提供了复杂解(complex solution)、简约解(parsimonious solution)和中间解(intermediate solution)三种解，本文选择中间解进行不同路径的分析，结合简约解进行区分核心条件与辅助条件，以更为完整、客观地反映前因条件间的组合关系，分析家庭支持政策如何组合能够成为生育率提高的充分条件。表4为六个条件变量构成的组态(路径)下，OECD国家生育率提高的实现结果。其中，√√表示核心条件存在，◎◎表示核心条件不存在，√表示辅助条件存在，◎表示辅助条件不存在，空格表示此类条件存在与否均可，用小写字母区分相同核心条件下的不同组态(如1a、1b、1c)，并运用上述符号来表征下述结论中某一政策类别存在或不存在的程度。

表4 OECD国家生育率提高的组态方案

结果表明，使OECD国家生育率提高的组态方案共有五种，总体一致性高达0.984，覆盖度为0.410，即这五种组态能够有效解释41.0%的案例。同时，每个组态的一致性均高于0.8，说明它们可被视为生育率提升的充分条件。为比较组态之间的差异，根据“托育与早教的注册率”这一核心条件的存在与否，将这五种组态方案分为低托育与早教的注册率(1a、1b、1c)和高托育与早教的注册率(2a、2b)两个类别，结合OECD各国2000～2018年总和生育率的变化进行分析。

第一类别，再家庭化下的低托育与早教的注册率。这一类别托育与早教的注册率低，但母亲假长，提供高额的家庭税收减免，使照顾者更多地回归家庭，体现了典型的再家庭化特征。这一类别路径中，案例国家的总和生育率平均提高20.18%。

路径1a的特征是高水平的经济政策、较高水平的时间政策、低水平的服务政策。路径1a提供了家庭税收减免和母亲假，并不提供父亲假和服务政策。这一路径下的典型国家有捷克和斯洛伐克。捷克2000～2002年的平均总和生育率为1.15，2016～2018年的平均总和生育率为1.68，增长了45.19%；斯洛伐克的总和生育率在2000～2002年的平均总和生育率为1.23，2016～2018年的平均总和生育率为1.51，虽然刚刚突破生育率警戒线1.5，但平均总和生育率增长了23.44%。

路径1b的特征是高水平的经济政策和时间政策、低水平的服务政策。这一组态方案是最为典型的再家庭主义政策组合，从经济和时间的角度提供支持，但由公共服务和公共福利提供的服务类型政策水平较低。代表的国家有波兰、意大利、匈牙利，平均总和生育率增长了8.61%。这一组态虽能从一定程度上提高生育率，但在实际效果中却不尽人意，波兰、意大利、匈牙利2016～2018年的总和生育率均低于生育率警戒线1.5。

路径1c的特征是高水平的时间政策、较高水平的经济政策、低水平的服务政策。与路径1a、1b不同，路径1c下的案例国家虽然托育与早教的注册率仍然很低，但为父母双方提供了慷慨的生育假期，在公共托育与早教支出方面较高。典型国家为立陶宛，立陶宛2000～2002年的平均总和生育率为1.3，2016～2018年的平均总和生育率为1.65，增长了26.60%，不仅超过了生育率警戒线，而且达到了OECD各国的平均值。

第二类别，去家庭化下的高托育与早教的注册率。这一类别的政策组合为家庭提供了高水平的托育服务与家庭税收减免，使父母双方更多地回归工作岗位，履行经济责任，体现了典型的去家庭化特征。案例国家的总和生育率平均提高6.97%，且2016～2018年的总和生育率均高于生育率警戒线1.5。

路径2a的特征为高水平的经济政策、较高水平的服务政策、低水平的时间政策。路径2a的组态方案无论是在家庭津贴方面还是家庭税收减免方面都呈现高水平，为家庭提供了丰裕的经济政策，鼓励父母回归经济市场中；服务政策方面，托育与早教的注册率较高，体现了去家庭化中将照顾功能交由社会的思路。案例国家瑞士在2000～2002年期间平均总和生育率为1.42，低于生育率警戒线，2016～2018年的平均总和生育率为1.53，提升了7.29%。

路径2b的特征为高水平的服务政策和经济政策、低水平的时间政策。这一组态是典型的去家庭化政策：强调公共服务与公共福利的作用，将照顾角色由父母转向社会，同时在家庭税收减免方面为家庭提供支持，但家庭津贴方面水平很低。案例国家以色列的总和生育率不仅稳居OECD国家榜首，而且平均总和生育率由2.91(2000～2002年)提高至3.10(2016～2018年)，上升了6.64%。

3.3.3 研究结论

通过上述单因素的必要性分析与生育率提高组态方案分析，研究得出以下结论：

首先，母亲假是生育率提高不可或缺的影响因素。在单因素必要条件分析中，母亲假是唯一的必要条件，尽管在组态分析中，路径2a、2b的“母亲假不存在”作为组态方案中的条件之一，但这两组路径中“母亲假不存在”仅作为辅助条件，并不是核心条件。因此，可以推断，母亲假作为女性主要生育者最基本的权利，也是鼓励女性生育的关键条件。

其次，家庭税收减免在生育率提高的过程中起到了至关重要的作用。研究发现，促进生育率提高的五种组态方案中，家庭税收减免占比均作为核心条件存在。以平均总和生育率的变化百分比作为标准，提供家庭税收减免的国家的平均总和生育率提高了7.50%，不提供家庭税收减免的国家的平均总和生育率降低了5.91%，可见家庭税收减免在提高生育率方面的作用不容小觑。

此外，发展托育与早教是未来生育率提高的突破口。去家庭化的理念为女性经济参与率提高提供了新思路和方向，类别二中的两个路径的核心条件之一是高托育与早教注册率，尽管这与类别一中的核心条件“非托育与早教注册率”形成对比，但高托育与早教注册率为生育率提高提供了一种新的角度和路径选择。

4 我国家庭支持政策工具的策略选择与对策建议

作为国家基础性社会福利政策之一，家庭支持政策已成为OECD各国在长期低迷生育率背景下共同的策略选择。得益于相关政策的积极效应，2000～2018年期间OECD各国平均总和生育率提高了3.58%。尽管由于政策差异，各国在不同政策工具及其组合间做出了差异性的策略选择，但研究表明，母亲假与家庭税收减免是影响OECD各国总和生育率提高的关键性因素。诚然，生育行为是家庭范围内生育主体主观意愿与自主选择的结果，公共政策不应为人们是否生育进行决策。但生育行为同时具有社会属性，尤其在我国放开三孩政策后仍面临人口生育意愿偏低的危机下，应注重通过家庭支持政策建设打开生育的“机会之窗”，打破生育意愿与生育行为之间的现实阻碍。

4.1 科学配比时间政策，探索实行父母育儿假

研究发现，母亲假是影响OECD各国生育率提高的必要条件，除基本的产假外，设立科学合理的母亲假是为生育主体构建友好生育环境，使其充分释放生育需求的重要保障。由于过长的假期会使女性一定程度脱离劳动力市场，不利于再就业(房莉杰、陈慧玲，2021)，建议从以下方面科学设立时间政策：一是注重政策的社会性别视角，加强性别平等的观念，鼓励男性参与到儿童养育与照顾的过程中，分担家庭责任。二是逐步探索实施父母育儿假，由于生育保险与税收等现实性问题，我国应先尝试鼓励有条件建立无薪父母育儿假制度，再逐步过渡到带薪父母育儿假。三是为父母育儿假设置配额，尤其是“父亲配额”。由于女性在儿童照顾尤其在婴幼儿时期的不可替代性，如不设定时间配额，父母育儿假中的“父亲假期”将形同虚设，甚至导致女性离开劳动市场的时间进一步延长，加剧其家庭与工作的失衡。科学合理配比时间政策则会缓解这一问题，如：德国在14个月的父母育儿假中规定了2个月为父亲专属假期，保证了父母双方在家庭育儿中应享有的权利与义务。

4.2 发挥经济政策的杠杆作用，建立鼓励家庭生育的津贴体系

作为“有形的手”，经济政策是OECD各国普遍采用的鼓励家庭生育、增进家庭福利的政策手段。显然，随着育儿成本的上升，残补性的补贴政策已经不能为家庭育儿提供有效的经济支持，更无法起到“刺激”生育的政策目标(闫晴，2020)。经济政策应以育儿家庭整体为对象进行合理的育儿成本分担，在发挥经济风险补偿功能的同时，体现适度普惠特征，充分发挥经济政策的杠杆作用。一是尝试实施家庭育儿税收优惠或减免政策，我国目前实施的新个税减免政策中，仅对年满3岁到入小学教育阶段之前的儿童按每人每月1000元的标准进行教育专项附加扣除。建议增加面向0～3岁儿童家庭的育儿税收优惠，可依据家庭收入标准实施差异化优惠政策，对婴幼儿托育费用进行税收减免。二是逐步推进家庭育儿津贴或补贴，以家庭为单位实施“多层次家庭育儿津贴”政策，建立育儿保障。需要特别说明的是，强调“标准”是出于经济政策对富裕家庭边际效用较低及避免使我国陷入“福利陷阱”的考量。因而，税收优惠以及津贴标准的确定需要客观、科学地测算，并根据我国的经济发展及育儿成本状况适时调整。

4.3 完善儿童早期托育服务政策，构建“混合照顾”体系

除时间政策与经济政策工具外，服务政策也是生育率的重要影响因素。如何合理界定家庭、国家、社会在儿童照顾中的角色与责任边界，尤其是完善3岁以下婴幼儿的照护体系，是提振生育率的有效路径。OECD国家的政策经验表明，在女性参与劳动力市场趋势不可逆的情形下，去家庭化的公共托育及满足多层次需求的市场化托育服务是政策平衡的必然走向，OECD超过半数国家3岁以下儿童托育与早教的公共服务覆盖率达到欧盟提出的33%标准。相比之下，我国3岁(不含)以下婴幼儿80%由祖辈参与看护和照料，各类照护服务机构的入托率仅为4.1%，家庭照顾负担较重(中华人民共和国中央人民政府，2019)。为此，《“十四五”规划纲要》中明确提出“发展普惠托育服务体系”，“健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系”。在此背景下，我国儿童照护服务的供给主体应逐渐由家庭转向多元，构建家庭照顾、社区照顾、社会机构照顾相结合的“混合照顾体系”。大力发展以社区为依托的日间照顾机构，鼓励当前具备条件的幼儿园向3岁以下婴幼儿提供托育服务，多方协同，弥补0～3岁婴幼儿公共照顾与早期教育的不足，促进照顾责任的性别平等与代际平等，切实减轻家庭的育儿负担，提升生育意愿。

4.4 注重政策工具组合运用，建立整体性、包容性的家庭支持政策体系

OECD国家政策工具的组态分析表明，生育率的提高并不是取决于某个单一条件，受不同家庭政策取向、国家投入及政策选择偏好、国家财政特征等多重影响，目前呈现出不同政策工具组合对提振总和生育率的影响路径。以往研究也表明，现实的策略选择是协同效应下的优先政策选项，并需要考虑到政策选项的先后顺序(杨成钢、孙晓海，2020)，家庭支持政策体系本身就包含不同类型的政策工具，涵盖整个生命周期，只有各项政策工具之间相互配合才有可能在提高生育水平方面发挥协同作用。同时，家庭支持政策对生育水平的作用受到社会结构性矛盾的制约，家庭支持政策更多是减轻这些社会结构性矛盾对生育意愿或生育行为的影响以鼓励家庭生育。因此，我们在借鉴OECD国家政策工具策略的同时，须考虑我国现实的社会条件以及与OECD各国生育文化及福利体制的差异，使其适应我国目前的社会经济发展阶段特点、人口发展的长期目标以及新时代生育文化。一方面应注重为生育主体提供良好生育环境，包括家庭发展环境、就业支持环境、育儿支持环境、生育主体生活环境等，在“大生育”的整体概念框架下提供与生育、养育、教育有关的配套设施；另一方面，应进一步促进生育政策与其他相关经济社会政策配套衔接，注重经济政策、时间政策、服务政策的“组合运用”，尤其注重不同政策间支出结构与政策设计的细节，如：对经济政策标准的把握，育儿假中的父亲配额设计以及如何依托现有幼儿托育机构开展面向3岁以下婴幼儿的服务等。通过政策工具的组合运用，建立整体性、包容性的家庭支持政策体系，推动实现“幼有所育”。