养老机构床位空置分布影响因素的空间分析:以北京市为例

汪斌，武继磊，高云霞

(1 北京大学 社会学系，北京 100871；2 北京大学 人口研究所，北京 100871；3 北京师范大学中国公益研究院，北京 100875；4 中国人民大学 老年学研究所，北京 100872)

1 研究背景

在老龄化和高龄化程度逐渐加深、家庭结构小型化背景下，以养老机构为主要载体的机构养老模式因照护服务齐全和相对较高专业化水平，仍具有传统家庭养老难以替代的功能。然而，现实情况表明，政府补贴资助下的养老机构床位数面临着拥挤与空置并存的“结构性矛盾”，中国养老机构总体空置率高居48%以上[1]。既有研究从经济学、管理学、社会学等视角阐释当前养老机构所面临的此种困境，不过极少有研究考虑到区域因素对养老机构床位利用空间格局的形塑，限制了对这一现实议题更深入的认识。本研究利用北京市数据，尝试探究养老机构床位空置的空间差异特征及影响因素。

为了积极应对快速人口老龄化对经济社会发展的挑战，北京市在2008年出台的《关于加快养老服务机构发展的意见》首次提出“9064”养老新模式(1)即90%的老年人居家养老、6%社区养老、4%机构养老。。2015年《北京市养老服务设施专项规划》提及“优化提升存量、多渠道多方式保证增量”“至2020年，实现全市机构养老床位数量达到16万张”。2020年北京市“十四五”规划纲要中强调“加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”“培育养老新业态，推动养老事业和养老产业协同发展”。这表明北京市政府通过持续增加养老机构床位数和补贴支持机构养老发展以弥补传统家庭养老功能的不足和满足老年人口养老需求。但现实情况表明北京市同样面临机构养老市场容量大但养老机构床位空置率高的现实困境[2,3]，这直接影响着北京市老年人生活质量提升、养老机构可持续运营以及老龄事业产业协同发展。

综上，本文使用2016年北京市居家养老服务设施摸底普查数据，运用LDA(Latent Dirichlet Allocation)模型、探索性空间分析方法(Exploratory Spatial Data Analysis,ESDA)以及考虑到空间异质性的多尺度地理加权回归模型(Multi-scale Geographically Weighted Regression,MGWR)，系统探究养老机构床位空置的空间分布特征及其影响因素，尝试回答养老机构发展的现实困境和“结构性矛盾”之谜，为促进机构养老模式良性运行提供政策参考。

2 文献回顾与分析框架

2.1 多学科视角下的养老机构床位空置现象解释

现有对于养老机构床位空置现象研究多从社会学、管理学和经济学等视角出发。

2.1.1 社会学视角

在从传统社会到现代社会的转型过程中，政府主导和创新传统养老服务体系，养老责任主体发生转移，这是机构养老在中国兴起的社会背景[4]。新中国成立到改革开放初期主要由政府和家庭承担养老服务功能；改革开放初期到2000年前随着市场经济兴起和人口转变，政府逐渐将解决老龄问题的视角转向家庭和社会；2000年中国正式进入老龄化社会，政府出台相关优惠政策鼓励民间资本进入养老行业[5]。在此背景下，机构养老通过发挥居家养老和社区养老所不具备的专业支撑作用成为社会养老服务体系不可或缺的一环。从现代化理论视角看，在市场转轨、人口转变和社会转型推动下国家和个人关系的重构成为21世纪以来中国机构养老兴起和蓬勃发展的制度因素。但与西方国家不同，中国是社会主义国家，养老作为民生工程，不可能完全由市场配置，政策环境由此成为决定新时期养老机构发展及影响其床位利用或空置的关键要素。

2.1.2 管理学视角

社会福利多元主义认为养老服务体系建设需要国家、市场以及社会等多元主体的协同联动和共同参与[6,7]。受到社会福利多元主义思潮的影响，中国机构养老发展思路逐渐完成了由单一救济型向社会福利社会化和适度普惠性转变[8]。但是由于事业和产业界限不清晰，中国养老机构始终面临着社会效应与经济效应的权衡博弈。具体在老龄事业与老龄产业实践中，养老机构可持续发展能力被高度关注，养老机构床位空置问题正是这种发展焦虑的直接体现。景军等认为中国养老机构发展已经陷入福利多元主义陷阱，养老机构以非营利名义获取廉价土地转让和各种政策优惠，但却为了经济效应降低服务质量、减少专业服务人员数量及廉价利用政府场地获利，这成为养老机构信任危机来源[9]。而公众对养老机构信任缺失及其背后所暴露的一系列管理和制度问题会进一步助推养老机构床位空置率上升。

2.1.3 经济学视角

新古典经济学的供求理论认为决定消费者需求的因素包括市场价格、消费者收入、市场规模、替代品情况及消费者偏好[10]。养老机构入住主要群体为半自理和完全不能自理老年人，养老机构服务水平和所在区域的医疗资源可能成为吸引老年人入住的重要因素。一般养护比越高、能够提供失能失智等专业服务的养老机构床位空置率会更低[11,12]。需求侧视角的研究还表明区域内具有良好就医环境的养老机构对老年人有较强的吸引力[13]。由于不同养老模式之间存在替代关系，老年人的观念影响着其对机构养老的选择[14]。此外，由于老年人群体内部社会经济地位分层，低收入老年人给付能力和养老机构服务较高价格水平之间的不匹配限制了养老机构床位利用率提高[3]。但“价格决定论”并非得到所有经验研究证实[15]。因为养老服务是一种准公共产品，其价格一定程度上会受到政府的调控，并且政府会为养老机构和老年人提供各种补贴和优惠政策[16]。老年人口密度等与区域养老机构资源分布密切关联且能反映市场规模的因素也直接影响着养老机构床位空置率[17]。养老机构服务提供还具有信息不对称问题[18]，机构的“品牌效应”成为影响老年人进行养老机构抉择的参考因素。

综上，虽然传统社会学、管理学和经济学等学科已经从不同角度揭示影响养老机构床位空置率因素，但在实证研究中很少有研究会考虑到空间区域要素所形塑的养老机构床位空置分布的空间非均衡格局，空间视角缺乏一定程度上限制了对床位空置“结构性矛盾”的深入理解。

2.2 养老机构床位空置的区域空间视角分析

空间是物理意义和社会意义复合体。从物理空间看，地理学第一定律认为“地物之间的相关性与距离有关，距离越近，地物间的相关性越大；距离越远，地物间的相关性减弱”[19]。除了空间相关性外，处于不同位置空间单元的结构可能是不同的，广泛存在的空间异质性被认为是地理学第二定律[20,21]。在地理学研究中已经注意到对养老机构选址与分布研究[22]。显然，养老机构所处的物理空间位置很大程度上与所在区域老年人养老资源获取有着难以分割的联系，影响着养老机构市场状况和床位空置。从社会空间看，作为人类实践活动产物的空间是社会关系和意义的组合，充斥着各种社会利益和不平等[23]。虽然古典社会学家并未将养老机构作为空间社会学分析对象，但养老机构床位空置的空间格局明显有着人类社会实践的痕迹。社会空间和物理空间还具有相互依赖性[24]，在关注养老机构空置时其物理空间固然重要但背后的社会空间意涵无疑有着更深刻的意义。由此，在传统社会学、管理学和经济学等学科研究成果基础上，结合区域空间视角，本研究提出影响养老机构床位空置或床位利用分布的“三维模型”(Triple Pillar Model，TPM)(见图1)。具体而言，政策环境是影响养老机构床位空置或床位利用的第一维。具体通过运营补贴和机构星级衡量。其中，机构星级与政府扶持力度有着直接联系，因此机构星级在体现品牌效应的同时也是养老机构外部政策环境的体现。区位条件作为影响养老机构床位空置或床位利用分布的第二维，其更多体现的是邻域要素影响，如医疗资源、交通、人口密度等因素。内在能力是影响养老机构床位空置或床位利用分布的第三维，主要包括养老机构的硬件设施、产品价格和服务水平。换而言之，本研究不再局限于传统全局视角分析，而是更加突出对不同物理空间位置异质性的考察，探究社会空间因素意涵，从而揭示影响床位空置空间差异要素。这是本研究主要创新点。

图1 影响养老机构床位空置分布状况的“三维模型”

3 数据、变量和统计模型

3.1 数据来源

研究数据来源自北京市民政局委托北京大学人口研究所总体承接、北京师范大学中国公益研究院执行的2016年“北京市居家养老相关服务设施摸底普查”子项目。此次普查范围涵盖了北京市16个区、331个街镇和6677个社区，普查中的养老机构是指在民政或工商进行过注册登记并获得养老助残机构许可证的机构。本次普查共获得养老机构有效样本448个(2)运营状态为已完工申报许可中(8个)、在建中(1个)、未开工(1个)、停用(1个)的样本均排除在外。。在剔除因变量缺失样本后使用随机森林方法对部分存在数据缺失的自变量进行多重插补，最终共有447个样本进入本文的分析之中。文本数据通过对养老机构发展中面临主要问题和政策方面最迫切需求访谈本次普查中养老机构主要负责人获得。

3.2 变量定义与测量

因变量为养老机构床位空置分布，通过计算养老机构床位空置率进行操作化和空间分析方法呈现。养老机构床位空置率指一定时期内某养老机构空置床位占该养老机构总床位的比例，本研究中床位空置率变量具体通过问卷中养老机构空置床位除以该养老机构总床位生成。

自变量分为三类。一是内在能力类变量。主要包括硬件设施(公共活动设施、医疗配套设施)、产品价格(自理老年人月收费对数和失能老年人月收费对数)及服务水平(养护比、失智专业服务)。医疗配套设施包括吸氧机、输液泵、吸痰器、心电图机、呼吸机、B超机、X光机、理疗设备、传统康复治疗设备，通过将9类设施加总生成医疗配套设施变量。公共活动设施包括阅览室、书画室、棋牌室、多功能厅、音乐室、舞蹈室、教室、健身室、网络/电脑室、球类运动室、影音室，通过将这11类设施加总生成公共活动设施变量。二是政策环境类变量，主要通过是否有运营补贴和机构星级变量衡量。三是区位条件类变量。主要通过是否有非本街道老年人入住反映区域人口因素影响及1公里范围有无三级医院测量养老机构周边医疗环境。同时，MGWR的截距项可以反映养老机构地理位置变化的影响。

控制变量主要包括运营模式、运营时间、医养结合。医养结合变量通过问卷中“设置医务室或类似部门”、“ 独立设置门诊或医院”、“ 是否与医院等机构协议合作”、“是否享有医院‘绿色通道’”生成，即只要养老机构开展其中任一服务，即为有医养结合服务。

3.3 统计模型

TF-IDF算法和LDA主题模型。文本数据分析中，先使用第三方文本、自定义词典和停用词基于结巴分词工具进行文本预处理，之后使用TF-IDF算法进行关键词提取并通过词云图可视化分析，最后利用LDA挖掘文本中潜在的“主题”。TF-IDF算法用于评估字词对于一个文件或一个语料库中的一个领域文件集的重要程度；LDA将每个文本视为文本集中几个主题的概率分布，每个主题被视为所有关键词的概率分布，并基于此进行主题建模[25]。

多尺度地理加权回归模型。由于观测位置的不同可能会产生不同的观测结果，传统线性回归模型无法揭示区域内变量间关系可能发生的空间变化，此时有必要使用地理加权回归模型。Fotheringham等通过对经典地理加权回归模型的改进于2017年提出多尺度地理加权回归模型[26]。MGWR具有跨尺度的描述和解释能力，避免了经典GWR因捕捉太多噪声导致结果不稳健的问题[27]。其基本形式可以表示为：

(ui,vi)为第i个要素点的空间坐标，不同位置x对不同位置y解释不一样，βbwj为第j个变量估计系数使用的带宽。不同于经典地理加权回归模型固定带宽假定，MGWR的带宽具有变异性。本研究中MGWR使用的是二次核函数和CV准则。

4 结果分析

4.1 北京市养老机构的发展状况

4.1.1 北京市养老机构的样本特征

表1显示北京市社会办养老机构约占47%，有医养结合服务的养老机构高达88.59%。养老机构运营时间平均达到13.54年。公共活动设施数量和医疗配套设施数量均值分别为5.23和2.12。医疗配套设施数量低于公共活动设施数量。养护比约为6.55。仅58.17%的养老机构能够提供失智专业服务。自理老年人月收费对数和失能老年人月收费对数分别为6.53和7.26。失能老年人月收费水平更高。养老机构的机构星级均值为1.19，总体较低。有66.44%的养老机构有政府运营补贴的支持。69.35%的养老机构有本街道以外老年人入住。仅13.87%的养老机构在其1公里范围内有三级医院。

表1 北京市养老机构样本状况 (N=447)

4.1.2 北京市养老机构的发展问题

文本数据分析结果从养老机构运营主体的视角揭示了养老机构存在的困境，这弥补了传统以政府为主体分析视角的不足，其结果也表明了当前对养老机构床位空置分布空间分析的必要性。如图2所示，在“机构发展中遇到主要问题”文本中，“资金问题”、“政府”、“医护人员”、“老人”、“政策”重要性最高，养老机构可能在资金、政策支持、人员队伍、服务能力提升等方面所遇到的问题更为明显。而在“政策方面最急迫的需求”文本中，“资金”、“补贴”、“力度”、“老人”、“培训”、“消防”等词汇突出，养老机构可能在运营补贴、护理员培训、消防改造及养老服务能力提升等方面政策需求更高。

图2 养老机构发展问题的词云图

在TF-IDF算法基础上通过使用LDA对访谈数据进行主题建模获得了北京市养老机构发展中遇到主要问题的4类主题聚类结果(见图3)。主题1中，“资金问题”一词贡献最大，结合“工资”“缺少”“设施”等高频关键词，可知该主题反映了养老机构在资金方面所遇到运营问题，故命名为“资金周转困难类”。主题2中，“政府”一词贡献最大，结合“困难”、“给予”、“欠缺”、“到位”等高频关键词，可知该主题主要反映了养老机构在政策支持方面遇到的问题，故命名为“政策支持不足类”。主题3中，“老人”一词贡献最大，结合“改造”、“房屋”、“老化”、“场地”等高频关键词，可知该主题反映了养老机构在满足老年人需求和进行机构老化改造及专业化建设等方面问题，故命名为“机构建设滞后类”。主题4中，“医护人员”“人员”贡献较大，结合“培训”、“支持”、“入住率”等高频关键词，可知该类主题反映了养老机构在医护人员培训、高素质护理人员招聘等方面的困境，故命名为“专业人才缺乏类”。

图3 北京市养老机构发展问题的LDA主题建模结果

这四类发展问题占总有效文本比例分别为25.31%、25.25%、25.18%、24.26%，其中资金周转困难类问题尤为突出。结合当前政策背景下政府对机构养老精准施策的更高要求，养老机构最紧迫的明显是激活自身“造血功能”，即提升床位利用率。因此探究影响养老机构床位空置分布的空间机制对于推进机构养老模式良性运行具有现实指导意义。

4.2 北京市养老机构床位空置空间分布特征

从数据结果看，北京市养老机构总体床位空置率约为47%，近一半养老机构的床位处于空置状态(见表1)。为了更直观展示北京市养老机构床位空置率空间分布特征，本研究使用泰森多边形对养老机构床位空置率的点数据进行空间探索性分析，并将北京市养老机构床位空置率划分为四个类型：低床位空置区(≤25%)、较低床位空置区(25%～50%)、较高床位空置区(50%～75%)和高床位空置区(>75%)。图4清晰表明北京养老机构床位“一半空置”和“一床难求”的现象并存。较高床位空置区和高床位空置区的养老机构多位于除密云区、通州区部分区域之外的郊区。低床位空置区和较低床位空置区多分布在“城六区”附近。从城市功能分区看，首都功能核心区和城市功能拓展区养老机构分布较为集中，床位空置率最低。城市发展新区养老床位空置率相对较低。生态涵养发展区养老机构分布零散，其床位空置率总体上相对较高。综合来看，北京市养老机构床位空置率分布呈现出非均衡空间格局，且存在拥挤与空置并存的“空间结构性矛盾”。

图4 北京市养老机构床位空置率空间分布

本文以k个邻近空间单元方式定义空间权重矩阵，并参考以往相关研究设定邻近空间单元数为6[17]，之后使用全局Moran′s I及LISA散点图进一步揭示养老机构床位空置空间分布特征。图5显示北京市养老机构床位空置率Moran′s I值为0.170，且在p<0.001水平上显著。这表明总体上北京市不同养老机构的床位空置具有较强的空间正相关关系。而LISA的散点图表明养老机构床位空置在空间上既存在相邻相似，也存在相邻相异关系，需要通过多尺度地理加权回归模型(MGWR)处理空间相似和异质性问题。

图5 养老机构床位空置率Moran散点图

4.3 多尺度地理加权回归模型结果分析

表2中OLS模型结果显示内在能力、政策环境和区位条件对养老机构床位空置率有显著影响(3)对多重共线性问题的诊断发现每个变量的方差膨胀因子均小于3，这在可接受范围之内。。考虑到空间异质性问题，进一步构建起MGWR。表2显示MGWR拟合优度R2比OLS模型高23.20%。MGWR拟合优度得到较大改善。MGWR的AICc值比OLS模型约低27.43。在地理加权回归模型中，当AICc减少3时即被认为是成功的改进[28]。此外，MGWR控制了残差的空间自相关，故所得模型结果为无偏估计。

表2 OLS和MGWR估计结果

表2中对MGWR系数和t值进行统计的均值结果表明自变量中养护比、失智专业服务、公共活动设施、机构星级、运营补贴及千米内有三级医院均对养老机构床位空置分布有显著影响。MGWR带宽结果表明养护比、失智专业服务、公共活动设施、医疗配套设施、自理老年人月收费、失能老年人月收费、自理老年人月收费及千米内有三级医院属于全局变量。而非本街道老年人、机构星级、运营补贴变量和截距项带宽远低于其他变量，对区域尺度的变化较为敏感，为局部变量。接下来，本研究通过对MGWR系数空间分布特征的分析探究影响养老机构床位空置分布的因素。对解释变量系数进行可视化时仅选取在全局模型或MGWR均值统计结果中具有显著影响的变量，主要使用自然断点法划分影响区，以概率p<0.05判断有统计学显著差异(见图6)。

图6 多尺度地理加权回归模型系数的空间格局

4.3.1 内在能力的影响

服务能力对养老机构床位空置在一定空间范围内有显著负向影响。具体而言，养护比、失智专业服务在不同空间尺度上的系数均为负数，这表明变量对不同空间位置养老机构床位空置的作用方向是一致的。由图6a和图6b可知，养护比及失智专业服务的影响在东北部和东南部的郊区相对较低，首都功能核心区和城市功能拓展区相对较高。硬件设施中公共活动设施对养老机构床位空置在不同空间位置均产生了正向影响。具体而言，公共活动设施系数在0.184～0.193之间，均为正值。图6c显示其影响在郊区更高，城区相对较低。又公共活动设施变量的带宽较大，为全局变量，空间变异较小。这表明其对不同位置养老机构床位空置影响是一致的。由于入住北京市养老机构群体多为半自理或完全不能自理老年人，因此，对公共活动设施过多的投入并没有对降低其床位空置率起到积极作用。这可能表明北京市养老机构在硬件设施资源投入方面需要根据市场需求和目标群体特征进行更精准投入[29]。

4.3.2 政策环境的影响

运营补贴和机构星级对养老机构床位空置在一定空间范围内有显著负向影响。机构星级变量系数在-0.279～-0.130之间，在不同空间尺度上均为负数，表明机构星级对不同空间位置养老机构床位空置的作用方向一致。机构星级的带宽相对较小，为局部变量，其影响呈现出从城区向郊区减弱趋势(见图6d)。在信息相对不对称养老市场中，机构星级由政府负责评定，更高的星级往往被认为是养老机构服务质量和水平的反映，高星级养老机构会更受消费者信任和青睐。且北京市城区养老资源更加丰富，城区老年人相对郊区老年人支付能力更强，他们对养老机构的服务质量有更高要求且有更多的选择机会。因此机构星级对床位空置的负效应在城区会更高。运营补贴系数在-0.243～-0.117之间，在不同空间尺度上均为负数，表明该变量对不同空间位置养老机构床位空置的作用方向是一致的。运营补贴带宽为292，为局部变量，表明其对养老机构床位空置的影响在空间上存在较为明显变异。图6e显示运营补贴影响在首都功能核心区、城市功能拓展区相对较高，但在大部分郊区并不显著。首都功能核心区和城市功能拓展区人口密度大，叠加的服务产业高成本效应迫使机构养老运营负担较重[30]。政府的运营补贴可以通过减轻老年人入住成本，继而降低这些区域养老机构床位空置。从系数绝对值来看，机构星级和运营补贴变量影响在核心城区强度更高。

4.3.3 区位条件的影响

非本街道老年人、千米内有三级医院和截距项对养老机构床位空置在一定空间范围内均有显著影响。非本街道老年人变量带宽为245，为局部变量，表明该变量对不同空间位置养老机构床位空置的影响不同，存在着空间异质性(见图6f)。非本街道老年人变量的影响主要集中在养老机构分布稀疏的郊区及毗邻市界区域，在城区并不显著。这可能是因为城区床位不足从而出现养老市场向郊区转移，对于这些处于人口密度较低区域的养老机构对周边区域的辐射能力可能至关重要[31]。千米内有三级医院变量系数均为负值，在-0.129～-0.075之间，且带宽为411，为全局变量(见图6g)。千米内有三级医院的养老机构床位空置程度要明显低于千米内无三级医院的养老机构，并且其空间变异性较小。这表明优质医疗资源可及性强的养老机构更能吸引老年人口入住。而截距项的带宽为73，为局域变量，其对区域尺度的变化敏感。截距项的结果反映了区位对养老机构床位空置的影响，其中包括交通状况等因素。图6h表明区位的显著影响主要集中在首都功能核心区、城市功能拓展区及部分郊区(如平谷区、顺义区和怀柔区)。在首都功能核心区和城市功能拓展区，区位对养老机构床位空置有负向影响，而在平谷区、顺义区和怀柔区等郊区为正向影响。这揭示了不同地理空间位置驱动因素的复杂性。从系数绝对值来看，千米内是否有三级医院影响强度仅次于政策环境变量，但截距项的影响强度在所有具有显著影响的变量中最大。综合来看，区位条件在形塑养老机构床位空置的空间非均衡格局中发挥较强作用。

5 总结与政策讨论

本文在总结以往多学科理论和实证成果基础上，结合空间视角系统构建起影响养老机构床位空置分布的“三维模型(TPM)”，并首次将带有统计推断的多尺度地理加权回归模型应用在对养老机构的实证分析之中。本文主要结论为：

第一，基于当前政策背景，文本数据分析结果进一步从机构运营主体的视角表明养老机构运营问题解决可能仍需从提高床位利用率入手。探索性空间分析结果显示北京市养老机构总体床位空置率约为47%，其空间分布基本呈“城区低-郊区高”特征，存在着拥挤与空置并存的“空间结构性矛盾”，具有空间自相关性和空间异质性。

第二，MGWR结果发现养老机构床位空置的“空间结构性矛盾”明显受到其内在能力、政策环境及区位条件三方面要素共同作用。其中，养护比、失智专业服务、公共活动设施及千米内有三级医院为全局变量，空间异质性较弱。机构星级、运营补贴、非本街道老年人和截距项为局部变量。机构星级变量影响呈现出从城区为中心向郊区减弱趋势。运营补贴变量的影响在首都功能核心区、城市功能拓展区相对较高，但在大部分郊区并不显著。非本街道老年人变量的影响集中于郊区及毗邻市界区域，但在城区并不显著。养老机构的床位空置对区位非常敏感，其尺度在所有具有显著影响作用的变量中最小。区位的影响主要集中在首都功能核心区、城市功能拓展区以及部分郊区。

第三，区位是形塑养老机构床位空置“空间结构性矛盾”最主要因素，其次是政策环境，但政策环境变量中运营补贴和机构星级在“城六区”的影响强度相对较高，内在能力因素影响相对较弱，但仍然十分重要。综上，量化研究结果基本表明本研究所构建的影响养老机构床位空置分布的“三维模型”适宜性。

《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》中明确提出养老服务床位总量在2025年“达到900万张以上”和“推动老龄事业和产业协同发展，构建和完善兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系”。为积极应对人口老龄化挑战、推动老龄经济可持续发展和财政资源优化配置，结合本文研究结果提出政策建议如下：

第一，养老机构运营主体应以老年人需求为中心，注重提升养老服务质量和专业化服务水平，创新机构内部资源配置方式和增强优质医疗资源可及性。

第二，养老机构运营主体要高度重视政策环境影响，精准把握区位优势条件。城区养老机构更应注重品牌效应建设，提升内在服务能力，培育良好机构形象。郊区养老机构在服务本区域老年人同时要着重增强其服务对周边区域辐射能力。

第三，政府应合理规划养老机构选址与养老资源空间布局，强化对养老机构监督与管理，提供专业护理培训与管理指导，全方位优化对养老机构运营支持，进一步规范发展机构养老。

第四，政府应加强核心城区机构养老与社区居家养老模式协调发展，运用养老机构专业能力辐射周边社区，弥补社区专业化服务供给不足的问题；郊区及远郊区则需要注重机构的护理功能改造以及医疗配套资源的优化。

第五，政府应继续为失能老年人及弱势老年人提供一定水平的入住补贴，多措并举降低养老机构入住门槛，在实现改善老年人生活质量目标同时实现老龄事业和产业繁荣发展。