项目支出绩效评价质量控制研究

杨琢（高级会计师）

（中国气象局公共气象服务中心 北京 100081）

一、引言

项目支出管理是部门预算管理的重要组成部分，绩效评价是对项目执行、项目管理以及项目效益进行的判断和分析，以判断部门预算单位履行职责经济性、效益性和履职效果。

近年来，有关预算绩效管理的制度密集出台，制度建设进程不断加速。《预算法》《预算法实施条例》《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等制度的颁布实施对构建预算绩效管理制度体系、筑牢绩效管理理念、提高绩效管理的权威性和操作性有着重要的指导意义，推动了预算绩效管理工作的快速发展。我国部门预算单位绩效评价工作流程和管理框架已经初步形成，绩效评价工作覆盖了全部项目。不足的是，目前基层预算单位绩效评价质量不高，绩效评价深度不够，绩效评价的结果对于立项决策、项目管控的约束和指导作用不明显，无法达到预算绩效改革期望的效果。因此，本文针对项目支出绩效评价管理存在的问题，提出强化项目支出绩效因素控制和过程控制的建议，为提升部门绩效评价质量提供有益的参考。

二、项目支出绩效评价存在的问题

项目支出绩效评价是运用科学的评价方法，设置合理的评价指标，按照统一的评价标准，对资金投入产出结果进行客观公正的评判。相比于传统预算管理，项目支出绩效评价过程更加科学合理，绩效评价结论更加客观公正，对于部门决策、控制和管理更具指导意义。正因如此，项目支出绩效评价作为预算改革创新方式被人们接受并被广泛运用。但目前的项目支出绩效评价存在以下方面的问题：

（一）对评价主体约束力较弱

基层预算单位绩效评价以单位自评为主，项目实施单位既是资金的使用者也是项目评价的主体，评价主体往往站在符合评价者自身利益的立场来衡量，评价结果难免带有主观色彩，由于项目的评价结果与预算分配挂钩，作为评价主体，为了获取更多经费支持，有可能会人为操控评价指标或设定相对宽松的评价标准，使评价结果偏离实际。在项目执行过程中，作为项目实施单位为了追求短期“业绩”，会做出不利于部门长远发展和整体目标实现的选择。

（二）信息化管理水平不高

信息是评价的基础，评价离不开强大的信息网络和信息系统的支持，评价的质量与信息采集能力、处理能力、分析能力息息相关。但是由于信息化建设缺乏前瞻性和整体性布局，导致信息系统建设的不均衡。一是信息采集能力不足。绩效评价涉及数据多、分布广、提取难，受到技术的限制，一些信息仍然使用传统的办法收集，评价信息采集渠道单一。二是信息处理能力不足。项目评价具有多部门参与工作、相互交叉、彼此制衡的特点，由于无法实现数据共享，造成管理信息不对称，部门之间协同性较差，导致项目执行效果不能实时跟踪工作，实效差。三是信息分析能力不足，系统不兼容、系统功能不完善等问题，无法实现数据深加工，数据分析还停留在表面，项目管理者很难从中获得有用的信息以满足项目绩效评价要求。

（三）评价指标选择和设置存在缺陷

在绩效评价指标设置过程中，项目实施单位在技术复杂、数量众多的绩效评价指标中选择合理的指标来衡量项目绩效管理水平是一项极具挑战性的工作，在实践中因为指标选择和权重设置的缺陷会对评价结果产生负面的影响。一是指标设置不够严谨。特别是项目实施单位自行制定的个性指标，在指标设置、评价标准上缺乏科学依据，指标与项目匹配度不高，这种自主性容易被人为操控，成为任意调节评价结果的起因。二是指标权重过于僵化。不同种类项目无差异使用同样的指标权重，评价结果很难突出项目重点。

三、项目支出绩效评价的质量控制

影响项目支出绩效评价质量的原因很多，很难用一个或一组简单的指标来描述评价质量的优劣。为此，本文从制约评价质量的因素和过程入手，通过因素分析法对评价过程和评价要素进行分析和研究，寻找制约评价质量的关键因素，并提出加强评价指标体系建设、提高评价全过程质量控制的建议。

（一）项目支出绩效评价的因素质量控制

影响评价质量的因素包括评价主体、评价客体、评价方法、评价指标、评价标准。

1.评价主体。评价主体是绩效评价的组织者或实施者，项目评价主体在确定评价标准、评价方案时有较大的自主权，评价主体受到利益驱使或为规避责任，评价时容易受到主观意识支配导致自评失真，这个特点决定了项目自评工作必须约束评价者的权力，加强必要的制衡和有效的监督，否则自评工作很容易变成“走过场”。

2.评价客体。评价客体是相对于评价主体而言的项目评价对象和范围，项目绩效评价对象是预算批复的项目，项目自评是基于项目目标任务展开的单一项目单一时间的孤立评价，并不反映项目之间、项目不同时段之间的差异，因此难以动态地反映项目实施单位改进绩效工作所发生的变化和取得的成效，也难以发现与同类项目在绩效管理上的差距。应当根据项目特点分类归集，针对项目的特点确定评价方案，使评价更具有针对性，评价结果更加具有可比性。

3.评价方法。常用的评价方法有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。不同的评价方法有不同的特点和适用范围，会得出不同的评价结果，在绩效评价过程中绩效评价主体对评价方法选择的偏好不同、专业水平差异都会对绩效评价结果产生影响。科学地运用评价方法才能对项目支出绩效做出正确的评价。

4.评价指标。2020年财政部出台了《项目支出绩效评价管理办法》，明确了评价方向和评价重点。项目自评以产出、效益、满意度为评价的重点，其中产出指标权重为50%。以数量、质量、时效、成本、经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响、满意度九个明细指标作为评价重点指标，再进行补充和细化，使评价指标及指标权重统一规范，从而体现评价的公平性，有效避免评价结果偏离绩效评价目标的后果。

5.评价标准。评价标准是衡量绩效指标完成情况的标尺和绩效评分的依据，评价标准的选择影响了项目评价的公正性。计划标准、行业标准、历史标准都是被财政部认可的评价标准。目前基层预算单位绩效目标是通过专家评审的方式确定的，绩效目标是否合理取决于专家的阅历与经验，存在着一定的主观因素，未来应当收集一定的行业相关基准数据，加强绩效目标库建设，使评价标准制定过程更加规范和科学。

（二）项目支出绩效评价的过程质量控制

绩效评价过程分为前期准备、实施评价和评价完成三个阶段。要保证绩效评价质量，必须加强绩效评价过程中的质量控制，把监督和控制嵌入绩效评价全过程，加强评价组织、人员结构、指标设置、信息采集、数据分析、报告编写、结果应用各个环节质量控制，落实质量控制管理责任，完善管控机制、消除管理隐患，提升项目评价各个阶段的工作质量，保障项目绩效评价的质量，努力做到评价结果客观公正、数据准确、事实清楚、内容完整。

1.前期准备阶段。前期准备阶段是项目绩效评价的基础，评价的实施离不开前期的筹划，做好工作预案，建立科学的评价流程，保证后续评价工作顺利开展。这一阶段质量控制的关键是组建绩效评价小组确定项目评价方案。（1）建立评价小组，确定合理的人员结构。单位自评，评价主体受到利益驱使，评价有主观色彩，会产生夸大产出和效益的问题，评价的客观性、公正性难以保证。因此，引入第三方评价机构和合理设置评价小组人员结构，可以有效避免评价结果的扭曲。考虑到第三方评价市场尚未成熟等因素，目前基层预算单位绩效评价仍以自评为主，合理设置评价小组人员结构，明确评价小组责任。首先评价小组成员要尽量避免受外界环境干扰，实事求是参与检查评价。其次评价小组成员结构要合理，兼顾各方诉求，反映不同观点。最后评价小组成员发表意见要客观公正，要有数据和理论支撑，仅凭主观判断无法得到科学客观的评价结果，绩效评价质量难以保证。（2）制定评价方案，保证评价工作有序开展。从项目评价管理角度和项目评价专业角度做好前期工作筹划和工作方案和技术方案，保证评价任务顺利开展。项目工作方案包括评价目的、对象、范围、内容、方法、组织及时间安排，完整可行的工作方案保证评价工作有章可循、按时完成。绩效评价不是依据个人的主观感觉简单的打分，而是要建立在科学的管理体系之上。只有科学合理的评价指标体系和合理的评价方法才能得到事实清楚、数据准确的评价结果。第一，完整的项目绩效评价指标体系包含三个要素，一是评价指标及指标解释；二是各项评价指标所占权重；三是指标的评分标准。由于绩效评价工作起步较晚，评价标准体系尚未建成，目前仍然采用专家评审、财政部审批的方式确定项目绩效评价标准。虽然这种标准确定方式有很强的针对性和可操作性，但是这样的评价标准容易受到专家主观意识的左右，缺乏可检验性。因而若要保证评价标准的适用性和客观性，就要建立本部门本行业的绩效目标指标库，从预算编制源头做好评价标准的编制和审核，将高频业务分解形成业务管理模块，按照不同业务模块分别建立评价标准，提升绩效标准的细化量化程度，从管理的源头上加强评价质量管理控制。第二，选择科学的绩效评价方法。绩效评价的方法有许多种，如何选择和使用这些评价方法需要在技术方案中有明确的说明或解释。不同的评价方法有不同的特点和适用范围，要结合评价目标合理选择。

2.实施评价阶段。科学性、客观性是绩效评价的基本要求，要实现这一要求仅凭借经验、主观判断显然不够，项目支出绩效评价必须建立在可衡量的评价指标基础之上，在此基础上做出的测量、分析和判断才具有客观性和公正性。客观公正的测量分析离不开大量的数据信息和科学的计算方法，由此可见，绩效评价实施阶段质量管理的任务就是搜集与项目评价有关的证据资料，科学地运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法等评价方法对数据进行加工、分析和判断，按照《项目支出绩效自评表》的要求展开评价活动。

项目支出绩效评价应建立在可检验、可衡量的评价指标基础上，可通过分析实际值与标准值两者的偏离成因，对绩效管理效果进行反映。基层预算单位绩效评价过程中要面临着诸多困难：一是如何保证绩效评价数据的真实性和完整性。目前基层预算单位信息化程度相对较低，缺乏统一的数据库和管理平台，碎片化的数据散落在各个管理系统、各个管理部门，不利于数据收集和数据分析。要保证评价数据的真实性和完整性，首先应搭建绩效评价的大数据平台，利用信息技术整合跨部门数据，提升部门之间数据协同性，保证评价数据的完整性；其次利用信息技术可以完善绩效评价指标库和数据分析能力，保证评价数据的真实性；再次利用信息技术可以完成项目执行过程的数据监督，及时纠正错误信息，保证评价数据的可靠性；最后利用信息技术，对收集数据信息进行归集和分类，从纷繁庞杂的数据中发现数据背后的规律，为绩效评价提供有力的证据支撑。二是如何保证评价方法的科学性、有效性。首先绩效评价方法的确立与选择要与项目目标相匹配。项目类型的不同，目标及定位也不尽相同，应根据项目实际情况来选择绩效评价方法，增强绩效评价的适应性和目的性。其次注重评价方法的差异性。不同的评价方法有不同的特点和适用范围，在制定项目绩效评价方法时根据项目的要求做出合理的选择。绩效评价需依托大量的数据信息和科学的计算方法。围绕评价指标收集项目的基本信息、核实资金使用情况、调查项目的产出效益，采用客观的评价标准、有效的评价方法、合理的评价指标对特定时期产出的成果进行合理的打分评级，形成绩效评价自评表。

3.评价完成阶段。绩效评价完成阶段处于项目绩效评价的末端，它既是绩效评价活动的终点，也是新一轮项目绩效管理的起点。绩效评价工作环环相扣、相互制约、相互影响。经过前期组织、计划、实施最终形成绩效评价报告，评价报告是绩效评价的工作总结和成果展示，同时也是解决问题、改进项目管理质量的重要抓手。一是撰写绩效评价报告，依据前期准备阶段技术方案中的评价指标、评分标准完成《项目支出绩效自评表》。在此基础上，形成客观公正、逻辑清晰、规范严谨、评价准确的评价报告，报告的内容包括项目基本情况，项目执行、执行效果及项目产生的社会经济效益，总结项目取得的成绩，提出项目存在的问题，针对问题提出改进方案和建议。评价的质量直接影响评价结果的应用效果。反过来，评价结果的应用落地效果也是推动评价工作深入完成的动力。二是建立有效的结果反馈机制，充分应用评价结果信息。仅仅完成绩效评价而对评价结果不加利用，绩效评价的效果会大打折扣。一方面，通过评价结果反馈对提高绩效评价质量起到积极的推动作用，形成评价、反馈、改进、再评价、再反馈、再改进的良性循环，推动绩效评价能力和评价质量不断提高。另一方面通过评价结果反馈加强对绩效评价质量监督的力度，通过评价结果公示，向社会公众反馈评价结果，利用社会力量和公众力量加强对评价结果的监督，保障评价结果客观性公正性。

绩效评价完成阶段是绩效评价环节中的承上启下关键阶段，也是绩效评价质量控制的关键一环。对评价结果要提高利用程度，改正措施不仅体现在评价报告中，还要加强后续落实、整改和处理结果反馈，加强对项目整改情况的跟踪和检查，保证绩效评价结果的落实。

综上所述，项目支出绩效评价过程由计划、实施、总结等诸多环节紧密衔接、环环相扣，形成了完整的评价管理体系，其中任何一个环节出现问题都会影响绩效评价的工作质量。只有扎实做好每个环节的质量控制，才能实现项目支出绩效评价工作质量的升级。