混合治理、多重逻辑与政府策略选择——以Q市刺桐大桥PPP模式为例

□ 吴淼，张津

一、问题的提出

随着社会问题的复杂性和不确定性与日俱增，地方政府治理面临前所未有的挑战，单一的政府体系难以实现对公共事务的有效治理。如何适应和应对公共问题的复杂性，已经成为地方政府治理的重要议题。混合治理(hybrid governance)作为一种制度创新便应需而起，并被广泛运用于污染治理、公共服务供给、基础设施建设等多个公共治理领域，冀以提升公共治理的灵活性和治理效能。在理论和实践上，混合治理表现为政府运用多种而非单一的资源、手段和方式来应对公共问题，包含了价值、主体、体制、资源和手段等多个方面的混合[1]。尽管混合治理被广泛运用和讨论，但在这个概念的“屋檐下”却包含多种差异化的实现方式，如长期缔约、互换交易、特许经营等[2]。

从世界范围来看，混合治理属于“应激—选择”的线性模式[3]，尝试以治理的复杂性应对社会的复杂性，通过打破传统政府治理的单一性和简单性，实现治理主体和机制从“一元到多元”、从“同质到异质”、从“简单到复杂”的转变[4]，从而建构新的治理模式，以增加对社会需求的回应能力。但是，这种模式在引入多元化、异质化的治理元素，促进公共治理资源的拓展，激活治理机制的同时，也导致公共治理场域愈发复杂化，政府如何在多重治理逻辑中既保持混合治理的良好运行，又充分履行公共职能成为一大挑战。即使在运用早、发展成熟的西方发达国家，混合治理也并未被视为“万灵药”，一方面是理论上的治理效能提升并没有完全实现，另一方面也引发了公共价值耗散、公私责任混淆以及破坏民主治理等新问题[5]。

在中国，改革开放以来，经济社会的快速发展对公共治理提出了新的要求和挑战，地方政府在公共产品和公共服务供给中也逐渐采纳混合治理的模式，以提升治理能力和效能。但是，PPP(1)我国财政部将PPP(Public-Private Partnership)定义为政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计，建设运营和维护工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府负责PPP项目的价格和质量监管，保证公共利益最大化。广义上的PPP包含BOT、BOO、BOOT、DBFO、BT等多种表现形式。BOT(build-operate-transfer)即建设-经营-转让。、特许经营等典型混合治理模式在公共治理中并非完全实现预期收益，如长春汇津污水处理厂项目、廉江中法供水厂项目等，且对地方政府的公共治理造成了复杂影响，使地方政府长期不断沦陷于“尽责”还是“守约”的选择困境中，也使混合治理在中国的实践中呈现出远比其他国家更为复杂的局面。然而，理解这种复杂实践的关键是在中国公共治理制度安排的背景下，探讨混合治理如何改变和形塑公共治理场域，政府在新场域中面对怎样的复杂治理逻辑，在多元冲突的压力下如何做出行动选择，以及这种行动选择对公共治理实践有什么影响。遗憾的是，学界对此缺乏系统的研究，鉴于此，本文将混合治理置于中国公共治理场景，在组织分析的新制度主义视角下，通过对一个PPP项目的复杂演进过程进行深度个案研究，展现混合治理对公共治理场域的重构，多重逻辑下政府的策略选择，以及对公共治理的影响。

二、文献回顾与理论视角

(一)文献回顾

作为传统政府治理的一种外部性冲击，混合治理不仅改变了政府的治理方式，也冲击了政府的运行样态，因此在学术界备受关注。国外相关研究主要集中于探讨混合治理对公共治理的影响，一方面，通过对混合治理机制的探讨，揭示该模式如何促进公共治理。学术界普遍认为，混合治理介于科层治理(hierarchical governance)与市场治理(market governance)之间[6]，兼具科层与市场双重特征[7]，有助于提高政府公共服务效率。然而，在民主治理中，政府被认为是公共性的集中体现，而社会则被看作是纯粹的私人性存在。地方政府为解决“负担过重”和“财政困难”等问题，通过外包、招标等方式把社会拉入其边界之内，将许多原属于政府的公共职能转移到社会，因此这种治理模式在分散政府公共性的同时，也使其他治理主体拥有了一定的公共责任，打破了传统治理下政府对社会治理的垄断。另一方面，学者认为，混合治理将对公共治理带来复杂的影响，如有学者认为，以合同制为核心的市场化改革，虽然建立了政府与社会之间的契约关系[8]，却带来了“空心国家”[9]、民主问责制困境[10]、治理碎片化[11]等严重问题。

相较于国外的学理性、机制性研究，国内成果更多地集中于混合治理的运用以及可能带来的影响，主要包括以下几个方面：一是研究混合治理与我国基层治理的契合性，有学者认为，我国基层社会治理存在许多弊端和问题，而混合治理能够提升社区的自主性、加强政府与社会之间的联系，从而提升基层治理效能[12]；也有学者聚焦中国基层社会治理的方式，通过考察社区治理中的多元主体参与[13]、邻避冲突治理中合作网络关系[14]，从而将混合治理视为对政府治理的合作互补。二是分析混合治理被政府采纳的原因，有学者认为，混合治理因具有参与主体多元、资源配置多元合力、价值目标多元兼顾等的潜在优势[15]而受到地方政府青睐。最后，学者探讨了混合治理实践的困难以及可能对治理带来的负面影响，如有学者认为，地方政府的行政力量过大会限制混合治理中非政府组织的自主性和自治性[16]，而治理主体的多元性、思维的多样性、过程的合作性、空间的拓展性会破坏地方政府的权责体系。

总体而言，学术界现有对混合治理的运行逻辑、对改善公共治理的机制以及可能造成的不确定性和负效应都累积了相当丰富的研究成果，但是，关于中国政治制度场景下混合治理嵌入公共治理后会对公共治理造成怎样影响的研究比较有限，尤其是在政府、市场和社会都不断发展的情况下，具有穿透性的情境化研究更少见，现有建议性、判断性的研究既不利于相关理论框架的发展，也难以促进混合治理的实践推进。本文以中国政治制度安排为研究情境，通过一个单案例研究展示混合治理对政府治理场域的建构，探寻政府应对项目实践中各种“意外”变化的策略选择，从而情境化展示混合治理的中国式境遇和逻辑，增强学术界对中国公共治理的探讨。

(二)理论视角：多重制度逻辑、组织场域与组织回应

如前所述，混合治理通过吸纳多元化主体、利用多样化资源和采取不同治理技术应对复杂社会问题，异质性与差异性的治理元素被引入公共治理之中，形成多种冲突和张力。为了理解混合治理模式下政府如何应对多元且冲突的压力，本文将基于组织分析的新制度主义来剖析这一问题。主要原因如下：首先，该理论强调“制度形塑行为”，而经验问题恰恰是要解释混合治理这一制度安排如何影响政府行动；其次，本文关注的是混合治理模式下政府的行动空间及其应对策略，注重公共场域变化对政府的影响，而所选理论将分析层次定义在组织场域，将宏观的制度安排与微观的个体行为联系起来[17]，为本研究的分析提供了有利工具。下面笔者将对这一理论视角进行简单介绍。

组织分析的新制度主义认为，个体或组织行为是由制度因素塑造的，而制度因素可以归结为制度逻辑。所谓制度逻辑，是一系列物质实践和符号构念，建构成某个领域中的组织原则，组织与个人能对其进行自己的解构和阐述[18]。有学者认为，制度逻辑规定了组织和个人的合适行为及如何获取成功的价值标准，是行动者活动的组织法则集合。这有助于本文观察混合治理中不同治理逻辑对政府的影响。该理论的早期成果因局限于单一制度逻辑对组织的影响，对组织行为的解释非常有限；后期有研究者意识到，组织作为开放系统嵌入多元化的社会环境中，实际上面对多个而非单个制度逻辑[19]，而且不同制度逻辑之间往往存在矛盾，从而对组织提出不一致的要求，冲突的多元目标或不同的“强制”原则使得组织必然面临制度复杂性[20]。

在实践中，制度逻辑与组织之间的连接是通过组织场域实现的，换句话说，组织场域为不同制度逻辑之间的互动提供了场景。不同于以往将组织置身于宏大的社会环境中分析，组织场域介于组织和社会之间，明确界定了组织受制度影响的具体环境。在以DiMaggio为代表的新制度主义学派看来，组织场域是多个组织聚合在一起并得到认可的制度生活领域[21]，社会关系和网络要素是场域的核心要素，而组织则是在场域内开展活动的。在场域中，所有行动者都试图增进自己的利益，并利用相关规则对其他主体施加影响。由此可见，组织场域中不同行动者之间的结构特征导致制度逻辑复杂化。尽管场域内可能暂时出现一种主导逻辑控制场域，但稳定的场域结构难以长久保持，而且由于多种可供选择的逻辑始终存在[22]，过去处于场域边缘位置的制度逻辑随时可能走向场域中心，从而使场域结构变化。因此，组织场域并非和谐、稳定的空间，而是充满矛盾与冲突的动态空间。

为了应对组织场域中的制度复杂性，组织会通过改变行动方式或调整自身结构来回应不同制度性需求。有学者认为，组织面对制度冲突主要采取脱耦(decoupling)策略[23]，但是，这种策略不具有可持续性且容易使组织陷入合法性危机。近些年，大量研究表明，面对多重制度逻辑冲突，组织具有能动性，可以采取诸如发展协作关系[24]、扮演桥接型制度企业家[25]、吸纳利益相关者进行有效沟通交流[26]、“选择性耦合”[27]等积极措施来化解冲突。不过，现有关于组织策略的研究更多基于静态场域中的策略选择；事实上，在动态复杂的场域下，组织往往需要不断转换，甚至“组合”策略来应对冲突性的多重制度逻辑，从而增大自身行动合法性空间。

本文的研究目的是，分析组织场域不同行动者之间的动态关系如何构建混合治理模式中政府的行动空间及其策略选择，以探讨混合治理对地方政府的复杂性影响及其机制。为了避免陷入循环论证带来的“先定结论”误区，打破依赖论题真实性的自证逻辑，本文并不打算构建一个具体的分析框架，而是直接将理论作为一个分析视角来剖析问题，从而实现对混合治理地方经验的归纳。

三、研究方法与案例概况

本文旨在以情境性的路径探析混合治理对政府治理产生影响的机制及其复杂效应，揭示混合治理对政府策略选择的影响过程和机制，回答的是“如何”和“为什么”的问题类型，因此采取个案研究符合本文研究需要。个案研究能够最大限度地保证案例故事的完整性，深层次地挖掘材料信息，呈现某一事件的动态发展过程，并解释其背后的因果机制[28]，同时个案研究在机制研究和拓展理论层面更具说服力。

在个案研究原则的指导下，本文选取Q市采用PPP模式修建刺桐大桥这一公共项目为考察对象。首先，所选案例是一种典型的混合治理模式，Q市政府与市场主体通过缔约合作来提供公共产品，满足混合治理的基本特征。其次，案例过程完整且实践过程复杂，充分展现了情境的多样性和复杂性。刺桐大桥项目的时间跨度长、过程完整，经历了中国经济社会环境快速变化的时期，其间地方政府的治理场域经历了多次变化。最后，所选案例被学术界[29][30]和实践界[31]广泛关注，积累了丰富的研究资料和信息，方便我们获取。研究的信度和效度在很大程度上取决于资料数据的可靠性和丰富性[32]，当事人的申诉、媒体的报道及其相关学术研究，使案例信息不断丰富。由于现有资料能够满足研究需求，本文案例基于学术成果、学术会议、媒体报道、政府报告和政策文本等二手资料，多渠道、系统地收集不同来源资料，按照“三角互证法”建立起完整的证据链，以保证案例的完整性、真实性和有效性。

刺桐大桥项目是我国本土首例PPP实践，由Q市政府授权Q市路桥开发总公司与当地民营企业名流公司采用国际通行的BOT模式合作建设并经营。刺桐大桥于1997年建成通车之后对当地经济社会发展确实做出了卓越贡献。但是，随着国家政策调整、政府换届、经济发展和社会需求变化等不确定性因素的出现，政府、社会资本和公众之间的矛盾层出不穷，不仅导致了地方政府与社会资本的合作关系恶化，也导致了当地社会发展陷入层层困境。面对不断变化的多重压力和冲突，地方政府试图迎合多方要求并适时采取相应策略，但却导致社会资本、公众等多方不满，经常陷入难以作为的境地，最终迫于多方的强势压力，Q市政府于2016年提前回购刺桐大桥，终止PPP模式运行。

四、“尽责”和“守约”的纠缠：刺桐大桥项目中的政府困局

(一)构建伙伴关系：名流公司掌握刺桐大桥控制权

20世纪90年代初，随着Q市及周边城市发展，当地唯一一座跨江大桥——泉州大桥超负荷的通行量，使其从交通要道变为交通瓶颈，导致城市南北交通严重拥堵，为此，市政府决定增建刺桐大桥来分流。但“分税制”改革导致地方财政短缺[33]，市政府不得不对外招商。1993年，名流公司以35亩待开发土地作抵押，不带任何附加条件，向政府申请承建刺桐大桥。由于国内缺乏PPP实践经验，市政府对名流公司能力、BOT模式有疑虑，双方在项目控股权上也有争议，因此合作久未达成。

1994年，在省委、省政府与企业面对面座谈会上，省领导对地方政府联合民间资本开展基础设施建设的做法表示肯定和支持，这一举措直接推动了双方合作的达成。同年10月，市政府正式批准名流公司与市政府授权法人“Q市路桥建设开发总公司”进行签约，并以6∶4的比例合资组建刺桐大桥开发有限公司，名流公司获得控股权。然而，1995年2月，Q市政府换届后，新市长以地方财政短缺为由要求撤出政府的40%股份，政府不参与刺桐大桥项目建设，而此时名流公司的资金已到位，市政府的这一行为直接导致项目陷入贷款危机。在名流公司的争取下，名流公司、Q市政府、省交通建设投资有限公司和省公路开发总公司各自占有的股份调整为60%、10%、15%、15%。上级政府主管部门的参股成功解决了贷款问题，刺桐大桥项目得以顺利开工，并按照BOT模式约定经营期限为30年，即1995年5月至2025年5月，期满后无偿移交给政府。1997年1月，刺桐大桥提前一年半完工并通车，项目收益首年便达到2371万元，并逐年递增。刺桐大桥项目不仅缓解了市政府的财政压力，还实现了公共服务的高效供给。然而，由于Q市政府仅占10%的股份，完全丧失了对刺桐大桥的控制权，并在后期埋下市政府回收刺桐大桥行动处处受限的隐患。

(二)提供竞争性公共产品：政府修建新桥的故事不断

1997年5月，省政府将泉州大桥的收费权移交给Q市政府，收费全额用于交通基础设施建设，这直接导致市政府与名流公司陷入利益竞争的漩涡。一方面，双方开始争夺沉洲高速公路桥的“连接权”。该桥位于刺桐大桥东侧300米处，属于泉厦高速公路的一部分。名流公司在修建刺桐大桥时投入700万元，多预留了两个对接口，但由于合同并未涉及“连接权”问题，市政府久未批复，该对接口也因此成了“断头路”。然而，市政府为增加泉州大桥通行量却自己出资1.3亿元修建了一条长达10多公里的连接线，这比名流公司的方案至少多出15分钟的车程，因此引起名流公司和民众的强烈不满。对此，市政府的解决办法是利用“断头路”连接其他公路，并将其纳入刺桐大桥南互通工程，由名流公司负责再建一座收费立交桥，从而缓解了名流公司的不满。另一方面，为加强Q市新的两个行政区建设，市政府于1998年、1999年又增建了顺济新桥和笋江大桥。两座桥的收费站与泉州大桥收费站实行统一收费管理。Q市路桥建设也由此形成对“过桥收费”财政的依赖。

然而，三座桥的收费站在无形中破坏了城市整体性，影响了城市交通和社会经济的发展。同时，持续收费也不符合广大人民群众的根本利益，三座大桥总投资额约8200万元，每年征收通行费净收入约4000万元，至2002年收费总额已超过5亿元，超过原投资总额的6倍。因此，从2001年到2003年陆续有代表委员在Q市“两会”上提议取消三座大桥的收费。在公众的强烈诉求下，省政府于2004年7月1日下令彻底取消收费。2003年6月刚建成的后渚大桥，原定于7月1日起开始向过往机动车收取“过桥费”，也顺势成为一座免费性大桥。虽然这一措施回应了公众的诉求，但却严重分流了刺桐大桥的车流量，许多车辆为了免缴过路费宁愿绕行其他大桥，导致桥头秩序陷入混乱，因此市政府不得不出台“过境走两边，市区走中间”的分流方案，这在一定程度上增加了刺桐大桥的通行量。同年，国务院颁布《收费公路管理条例》规定收费期限最长不得超过25年，刺桐大桥收费期限为30年，显然不符合新政策规定。对此，省政府又提出以缩短年限的方式整改，收费期限调整为1996年12月至2021年12月，初始收费时间推迟一年半，实际收费期限只缩短3年半，在有限政策空间内减少合作企业的损失。

实际上，不仅是刺桐大桥面临着通行量不足、收费难的问题，政府还贷公路也同样如此，取消“过桥收费”并不符合市政府的意愿，因为这极大地削减了地方的财政收入，于是，市政府于2005年又规划新建晋江大桥进行收费。然而，Q市所在省份2009年被列为全国首批一次性取消政府还贷二级公路收费试点省份，因此2008年建成的晋江大桥成了一座免费大桥，而刺桐大桥因属“经营性公路”而得以继续收费。随着国家提倡民生项目惠普工程，政府修建的大桥一律免费，2012年新建的黄龙大桥也免费通行。Q市仅有2014年建成的泉州湾跨海大桥因属于高速公路桥，可以进行收费，但由于工程造价高，因而收费标准也高，车辆通行量未能达到预期水平，Q市政府不得不推出“递多递减”阶梯计费优惠方案来增加通行量。

这些新跨江大桥的修建，一方面，增加了Q市地方财政的收入，完善了当地路网结构，促进了城市的整体发展，带动了环湾地区经济发展；另一方面，由于这些大桥承担不同的分流功能，也导致刺桐大桥的通行量大大降低。相较于刺桐大桥建成之初每天上万辆的通行量，现在平均每3分钟大约只有12辆车通过，多数市民为了节省通行费，宁愿绕行其他免费大桥。

(三)漫漫回购路：面对民众诉求的无奈

随着越来越多跨江大桥的修建，民众出行也越来越便捷，尽管刺桐大桥仍是过江最方便的桥，但收费站却成了“拦路虎”。一方面，刺桐大桥收费阻隔了两岸人流、车流、物流和商流的畅通，不利于完善Q市总体路网、同城化及新区的建设；另一方面，由于合同没有超额利润条款限制，名流公司得以持续收费，这引起广大民众的强烈不满。事实上，刺桐大桥建设成本收回后，公众就不愿再为大桥付费。因此，从2004年开始，陆续有市人大代表、政协委员、普通市民强烈要求取消刺桐大桥收费，然而，由于市政府早期丧失了刺桐大桥的控制权，无权单方面要求投资方取消收费，双方近十年的僵持不仅导致市区交通拥堵，也阻碍了城市的建设和发展。对此，市政府也采取了一些措施回应公众的诉求，如与企业协商法定节假日免费通行及月票制度等，但这仍不能从根本上解决问题，因此Q市政府被迫走上了与名流公司进行的回购谈判之路。

连路带桥12公里，外加13年的经营权打包，名流公司要价20亿以上，远超出市政府的预期。同时，名流公司还以政府强势施加建设增项，增加企业利益让渡负担为由，向市政府施加压力，抬高要价，谈判也因此陷入僵局。由于刺桐大桥收费，泉州大桥拥堵且需绕行，新区急需一座与中心城区快速相连的通道，市政府不得不在距离刺桐大桥200米处新建田安大桥。2014年，田安大桥建成，其与晋江机场的连接线几乎夺走了刺桐大桥的全部客源。名流公司已经由卖方市场转向买方市场，失去了抬高要价的优势。在此有利形势下，市政府立即成立谈判小组，与运营方进行磋商，历时20个月，最终达成一致。于是，Q市政府提前于2016年元旦回购了刺桐大桥并取消收费。市政府收回刺桐大桥的经营权这一举措进一步完善了Q市的总体路网结构，保障了过江交通的通畅，也推动了当地经济发展与城市建设。

五、混合治理中地方政府策略性行为的机制分析

在刺桐大桥项目设立、存续和终结的20多年时间里，Q市政府行为不断调整变化。一方面，Q市政府通过缔约的方式引入社会性资本，实现混合治理，并在国家政策变化时借助技术措施延长社会性资本的经营时间，通过制定车辆通行政策预设车流量，从而保障社会资本的利益；另一方面，区域的发展、国家政策的要求促使Q市政府采取了诸如抽出资本、自行连通公路、修建过江大桥等措施，从而减少了社会性资本的收益。为了理解混合治理中地方政府行为的复杂性，本文试图从混合治理的实践过程出发，将地方政府置于多重制度逻辑、组织场域与组织回应的理论框架中进行分析，这既能摆脱纯粹的实践经验归纳，又能保持经验与理论的深入对话。

(一)发生条件：制约地方政府行为的多重逻辑

表1 混合治理模式中的多重逻辑

任何组织的行动都是发生在一个特定结构空间之中，而空间中的诸多要素共同塑造了组织的行动样态。地方政府引入混合治理后，其治理场域在整体上形成三重制约地方政府的治理逻辑(表1)。首先，地方政府借助市场力量治理复杂公共问题，赋予市场主体部分公共事务治理权。双方是基于市场逻辑而构建的平等合作关系，作为合作关系中的核心一方，地方政府必须按照契约行动，不能随意违背合作契约。其次，上级政府的政策在科层体系中传播，直接产生了能够影响地方政府行动的行政逻辑。中国单一制模式下，上下级政府之间是“命令-服从”关系[34]，因此地方政府必须执行上级政府的政策命令，这不仅是科层治理的活动规则，也是地方政府作为国家代理人的基本要求。最后，在“晋升锦标赛”[35]和公共利益诉求的共同作用下形成社区逻辑，地方政府在社区逻辑的要求下回应属地发展和公众的利益诉求，以促进地方发展和增进地方公共利益。因此，地方政府在混合治理场域中主要受到三重逻辑的制约，分别为执行国家政策的行政逻辑、促进公共利益的社区逻辑和履行合作契约的市场逻辑。刺桐大桥项目表明，在混合治理中Q市政府不仅受到市场逻辑的制约，还受到行政逻辑和社区逻辑的制约。

在混合治理中，市场逻辑、行政逻辑和社区逻辑对地方政府的要求是相对稳定的，但不同逻辑在场域中的位置是变化的，占据主导位置的逻辑才是控制地方政府行动的关键，次要位置的逻辑往往因弱势而被行动者忽视。当主导逻辑与次要逻辑的位置发生变化，地方政府也会当即改变行为以回应新主导逻辑的要求。在实践中，触发主导逻辑更替的要件主要有以下两个：一是中国宏观治理格局不断变化与经济社会形势不断发展的冲击。事实上，单个混合治理项目是嵌入在地方整体治理中的，地方治理环境的变化会强化某一逻辑的权力，促使其成为控制场域的主导逻辑。如刺桐大桥项目中，国家政策调整强化了行政逻辑的影响力，过江需求增加强化了社区逻辑的影响力。二是不同逻辑之间的持续冲突促使主导逻辑变化。在多种逻辑的竞争过程中，原本权力均衡的逻辑可能因自身资源匮乏、对方的施压而处于劣势地位，原主导逻辑失去控制场域的主导权。如Q市政府因资金短缺而丧失项目控制权，名流公司因公众和上级政府的施压而被迫放弃刺桐大桥经营权。

图1 混合治理中地方政府的“冲突-行动”空间模型

(二)发生空间：多重逻辑冲突与地方行动

理论上而言，政府只要回应不同治理逻辑的要求就能实现“善治”，但多元化的治理逻辑既非按序依次出现，也非各自单线控制政府行动，而是同时出现并指向同一对象，或是不同逻辑交叉制约政府行动。对此，政府传统“隔离式”的分散响应策略难以回应。在混合治理中，治理场域的结构特征决定了多重逻辑的冲突性质与程度[19]，不同场域结构下的多重逻辑冲突导致地方政府行动持续受限。基于此，本文从场域中的多重逻辑冲突出发，构建一个地方政府“冲突-行动”的空间模型，如图1所示。

具体来说，地方政府主要受到三种冲突情形影响。一是行政逻辑与社区逻辑的冲突，主要表现为地方政府无力满足属地日益增长的公共服务需求，因此地方政府通常主动采取与市场或社会主体合作，这有助于解决公共服务需求增长的主要矛盾，同时也化解了政府公共服务能力不足的尴尬局面。如Q市政府因财政短缺而放弃项目控制权，与名流公司合作修建刺桐大桥。二是行政逻辑与市场逻辑的冲突。为满足不断增长的公共服务和地方发展需要，地方政府需要提供越来越多的公共产品和服务，但国家和省政府的免费政策使得这些公共产品和服务成为市场上的竞争性产品，侵蚀了市场主体的利益。如Q市政府不断修建跨江大桥，与刺桐大桥争夺过桥通行量，消减了名流公司的收入。对此，地方政府只能尽可能在有限政策空间内保障市场主体的利益。三是市场逻辑与社区逻辑冲突。Q市政府为维护公众利益和推进城市建设，被迫与名流公司谈判，通过“补偿”的方式提前回购刺桐大桥。因为公众既是消费市场的主体，又是政治市场中的主体。在消费市场中，公众会考虑过桥成本而自由选择交费通行或绕路通行；在政治市场中，民众的选择不直接与成本挂钩，对价格的期待是越低越好。如果社会资本持续收取超额利润、损害公众的利益且阻碍地方整体发展就会引发公众对社会资本的不满。

通过构建三维直角坐标系发现，在混合治理中，地方政府处于一个多重冲突包围的空间中，且其行为被锁定在这一空间中。在这一场域空间中，多重逻辑形成合力施加于地方政府，使得地方政府在“夹缝”中寻找行动合法性，失去传统科层治理模式下的自主性。

(三)持续机制：地方政府应对复杂性的“情境性自主”

混合治理中不同逻辑间的冲突反映了不同主体对地方政府的差异化诉求，而地方政府不得不回应这些诉求[20]。然而，任何一种行为策略对地方政府来说并非万全之策，满足一种治理逻辑就意味很可能违背其他治理逻辑的要求[36]。面对多重逻辑冲突，地方政府并不是一味回避，而是不断整合不同逻辑并渗透到其管理活动中[37]。Q市政府通过不断调整行为，以化解多重逻辑冲突，充分表明了地方政府面对制度复杂性时具有“情境性自主”。“情境性自主”是以发展视角看待混合治理中地方政府应对制度复杂性的策略多样性，多重逻辑对地方政府有约束作用，但地方政府能够根据场域结构特点建构具体应对策略，从而缓解地方政府面临的冲突压力。情境性是地方政府行动自主的前提条件，确定了地方政府行动自主的空间范围；自主则体现了地方政府积极回应冲突的内在要求，地方政府的多重责任目标需要其发挥自主性来实现。

在实践中，不同治理逻辑间的权力差异、主导逻辑的变化为地方政府的情境性自主创造了有利条件。首先，不同逻辑的权力差异为情境性自主提供了内在支撑。在混合治理中，多重逻辑是制约地方政府行为的关键性要素，但由于不同主体带着各自利益参与其中，导致他们对混合治理的责任排序不同，因此不同治理逻辑在场域中的权力不对等，这赋予了地方政府情境性自主的条件。如行政逻辑、市场逻辑和社区逻辑施压Q市政府的强度不一样，但强压力与弱压力之间的张力为地方政府的自主行动打开了有限空间。因此，多重逻辑对地方政府来说不仅仅只是一种约束力量，更是一种可利用的资源，在限制地方政府行动的同时，也提供了化解冲突的条件。其次，主导逻辑变化为地方政府的情境性自主提供了持续动力。混合治理是一个持续开放的系统，其内部生态与外部环境紧密相连，所以地方政府面临的不确定性更大。在外部环境的催化下，行政逻辑、市场逻辑与社区逻辑的持续互动使得治理场域结构不稳定，多重逻辑间的次序不断重新排列组合，产生新的主导逻辑，地方政府通过识别主导逻辑并不断调整其行为才能应对变化中主导逻辑的要求。例如，案例中Q市政府与名流公司花费充足时间去拟订一份详细的项目合同，但政策变化、外部需求增加等依次出现，使得Q市政府持续面临过江拥堵、连接断头路、地方发展、谈判回购等困境并有针对性地回应。

图2 混合治理中地方政府的行动机制

本文从发生条件、发生空间和持续机制出发，充分剖析了混合治理中地方政府应对制度复杂性的行动机制(图2)。首先，混合治理构建了一个包含行政逻辑、市场逻辑和社区逻辑在内的复杂场域，三重逻辑对地方政府具有制约作用，且不同逻辑间的冲突使地方政府陷入多次选择困境；其次，地方政府在识别主导逻辑的基础上采取情境性自主，根据场域结构变化调整应对策略，以回应冲突；最后，混合治理对地方政府的影响是循环往复的，当外部环境的变化和治理逻辑的互动改变了治理场域结构，地方政府需要重新识别主导逻辑并进行回应。

六、结论与讨论

本文通过刺桐大桥项目的个案深度剖析了混合治理对地方政府的复杂影响及机制。研究发现，首先，混合治理使得地方政府治理场域复杂化，在整体上形成一个包含行政逻辑、市场逻辑和社区逻辑的场域。多重逻辑对地方政府的行为具有制约作用，行政逻辑要求地方政府执行上级政策，市场逻辑要求地方政府遵循合约，社区逻辑要求地方政府维护公共利益。其次，多重逻辑之间的冲突导致地方政府行为复杂多变。混合治理是一个长期持续的过程，冲突类型的不断变化使得地方政府以往采取的“隔离式”的分散响应策略失效，必须基于具体冲突情境有针对的回应。本文将这一现象归纳为“情境性自主”，面对多重逻辑的冲突，地方政府能够基于所处情境主动构建具体的应对策略。在混合治理中，不同逻辑间的权力差异和主导逻辑的变化为地方政府采取情境性自主创造了条件。

本研究通过引入新的理论视角，而非简单“批评”现有成果之不足，力图重新解释经验问题，分析嵌入混合治理场域后的地方政府行为空间及其策略选择，促进对中国情境下混合治理实践的理解。首先，本研究与混合治理的中国地方经验开展深入对话，对“混合治理实践的复杂效应”这一现实问题进行本土化建构，为解释混合治理下地方政府的行动困境提供了组织分析的新制度主义新视角；其次，不同的理论视角为我国地方混合治理实践提供了新解释，组织分析的新制度主义本身脱胎于西方，并将研究层次定位在组织场域上，本文创造性地将其运用于分析复杂场域中地方政府这一微观行动主体的困境，有助于进一步拓展和丰富该理论的解释空间。