目标设定、资源整合与中国特色政策试点机制——基于深圳建设中国特色社会主义先行示范区的分析

□ 林仁镇，文宏

一、问题的提出

政策试点(policy pilot)作为一种特殊的政策类型，突破了制度刚性的限制，增强了政策的灵活性和适应性，实现了整个社会秩序与活力的内在统一，是治国理政的重要策略和工具。从具体的实践来看，无论是雄安新区、粤港澳大湾区、先行示范区等宏观层面的国家政策试验区，还是智慧城市、河长制、营商环境优化等中观层面的区域政策试点项目，抑是网格化管理、公共服务外包、社区治理等微观层面的基层政策创新，政策试点始终发挥着提升示范效应、降低改革风险和激发社会活力的作用，逐渐实现了从经验性“工具”向规范性“机制”的转变。总体而言，具有中国特色的政策试点机制伴随着实践经验的总结升华逐渐演化形成，发挥着上承顶层设计和下启地方创新的作用，是理解中国之治的关键。

在政策科学领域中，政策试点亦得到了学界的广泛关注，相关研究呈现出宏大叙事与小处着手并行的特征。具言之，已有研究基于政策试点的历史变迁和现实实践进行了学理上的诠释，探讨了政策试点机制的启动、实施、扩散和终结等，回应了央地结构矛盾和国家治理现代化中的相关问题，形成了富有“中国特色”的治理模式[1][2]。其中，Heilmann[3]、王绍光[4]等将政策试验(试点)机制与改革开放和国家制度变迁等内容结合起来，提出该机制凸显了中国政治体制的学习能力和适应能力，推动了中国经济转型和制度转型。在此基础上，政策试点逐渐成为解释中国国家治理的重要途径和解释地区创新与发展的重要视角[5]。同时，不同学者从政策过程、央地互动等视角关注了政策试点机制中基于“推动力-竞争力”的触发机制、“场域-图景”的动力机制、“制度化-领导小组-科层制”的组织机制、“试点-推广”的发生机制等内容，探讨了作为治理机制的试点的优势与局限[6][7][8][9]。此外，学者们在阐释政策试点特征、类型等基础上，通过对国家可持续发展议程创新示范区、智慧城市试点、中国住房租赁政策等案例的分析，识别了央地间官员流动对于政策试点选择的重要影响，探讨了政策试点的效率、合法性及其行动者等多重逻辑，明晰了政策试点通过赋权、学习示范及竞争三重机制所发挥的外生激励作用[10][11][12][13]。总体而言，当前研究从宏观、中观和微观三个维度对政策试点机制进行探究，具有研究层次丰富和研究内容多元等特点，为进一步理解中国特色政策试点机制提供了讨论基础和思路指引。

然而，笔者认为，已有研究关注了中国特色政策试点机制所受到影响的多个因素，但较少从含有“通则式”、规律性的要素层面对中国特色政策试点机制生成的共性内容进行整体提炼和把握，尤其是在央地关系视角下，已有研究较少提出一个具有普遍指导意义的中观层面分析框架，研究力度和视域有待深化和拓展。通过要素层面对中国特色政策试点机制进行研究，以构建一个具有普遍指导意义的分析框架，正是笔者在理论层面的探索性尝试。因此，本研究将围绕中央顶层设计如何与地方智慧执行有效结合这一核心问题，聚焦如下研究问题：在复杂的央地关系格局下，中国特色政策试点机制生成具有怎样的逻辑基础、遵循何种生成路径、蕴含哪些关键因素、包含哪些具体内容。为有效回应上述问题，笔者将通过对深圳建设先行示范区这一案例的考察，勾勒出“政策试点机制”在中国治国理政中的现实活动图谱，提出基于中国情境的理论性解释框架，并对未来中国特色政策试点机制的走向进行展望，以实现对这一议题的系统性挖掘和特色性把握。概言之，本研究希冀通过理论性解释框架的提出，进一步阐释中国特色政策试点机制的关键生成要素，为全面实现深化改革总目标，以及构建中国特色的治理现代化体系，提供有益的经验总结和理论滋养。

二、文献回顾与分析框架：“上下双轨”的视角

(一)文献回顾

央地关系中的政策设计者和执行者都有着提升政策绩效的内在动力，希望能通过政策的制定和执行来促进经济发展，提高政府公共服务供给能力，满足群众需求[14][15]。在中国制度环境中，具有复杂性和动态性的央地关系，是政策试点机制研究的重要维度，是探讨中国特色政策试点机制生成关键要素的切入点。一般认为，央地间的互动是试点进程的核心推动力，政策目标的实现可以通过府际或组织间的网络来实现[16][17]。韩博天提出了“分级制政策试验”(1)当政策试点与政策试验指代中国由点到面的政策工作时，二者几乎是等同的关系(刘然，2019)。本研究主要使用政策试点这一概念，但在文献回顾部分，采用了已有文献关于政策试验的表述。，认为政策试验最核心的就是央地间的互动，有的阶段主要由中央推动，有的阶段主要由地方推动[18]。倪星等人提出央地关系的纵向共演是解释中国现代国家治理模式的重要理论视角[19]。总体而言，有关央地关系的讨论，不同学者以具体实践为依托，大致形成三条路径：自上而下的“中央主导论”、自下而上的“基层首创论”、上下融合的“央地互动论”。

其中，自上而下的“中央主导论”研究路径，强调中央政府在政策试点机制生成中的主导作用，聚焦中央政府的顶层设计对试点启动、运转等过程的制度性影响，注重从中央政府的政治驱动和注意力等要素进行考察。这一路径认为，中央政府基于集中权力发起的政策试点建立在对地方的控制性赋权基础之上，决定着地方政府政策试验的范围、深度及效果，具有强化中央政府权威的正向功能[20][21]。自上而下的顶层设计贯穿了当代中国试点改革的全过程，中央的政策偏好对试点方向影响较大，虽然随着政策试验的发展，中央政府与地方政府存在分权式互动，但中央政府在政策试点的走向上依然具有决定性作用[22][23]。

自下而上的“基层首创论”研究路径与上述范式相比则表现出明显的差异。其主要立足于基层政府，倾向于从基层的微观创新出发，阐释基层政府缘何在不同的资源禀赋、关键领导和问题倒逼情境下开展试点创新，反映出基层政府在政策试点过程中的自主性和能动性。有学者认为，政策试验是地方政府基于治理情境的主体性发挥，是适契地方“地情”的政策创新，能通过有效性的累积提升其合规性[24][25]。从具体的实践来看，诸多政策试验也支持了基层首创这一观点。例如，20世纪70年代末，从安徽小岗村首创的“家庭联产承包责任制”到全国范围的土地改革，2016年浙江省的“最多跑一次”到全国层面上的数字政务服务改革，均反映了“基层首创”在政策试点中所发挥的关键作用[26][27]。

除上述两条路径之外，融合自上而下和自下而上研究思路的“央地互动论”进一步描绘了中国政策试点与西方政策试点的显著区别，为我们理解政策试点过程中的央地关系提供了新的视角。其中，“双轨制政策试验”观点认为，要提升政策试验的动力与合法性，不仅要调动地方政府的积极性，还要获得上级政府的支持[28]。动态交互式中国试验主义治理框架认为，要对国家政策的形成做出贡献，需要央地之间的深入互动，通过融合式共同学习、动态式集(分)权和适应性识别等机制，对公共政策进行验证、强化或纠偏来实现[29]。中央-地方互动下的试验主义治理框架(中国式试验主义治理框架)指出，政策目标和政策工具由中央和地方政府在互动下分别形成，中央政府肩负着维护自身的权威性和合法性的压力，并通过地方政府的反馈判断政策试点的成败[30]。总体而言，“央地互动论”表明，自上而下与自下而上两条路径，并非是简单对立的关系，而是有着更为复杂的合作互动意蕴，强调政策试点发生的根本影响因素在于“均衡性治理”，需要实现中央政府控制权和地方政府自主权之间的权变调适。

“中央主导论”“基层首创论”和“央地互动论”三条路径从宏观上探讨了央地关系中的政策试点机制，其所形成的基础理论和基本框架为进一步探究中国特色政策试点机制提供了很好视角。但笔者认为，这三条路径由于相对宏观性和简化性，无法较为详尽地解释中国特色政策试点机制的要素构成。具体表现为，第一，试点机制的生成受到多重因素和多条路径的影响，采用“中央主导论”或“基层首创论”无法完整解释复杂的政策试点机制的具体组成因素；第二，“央地互动论”融合了自上而下和自下而上两种思路，考量了上下互动对政策试点机制的影响，但依然缺乏通则式和规律性的具体要素探究。因此，本研究针对已有研究存在的不足，拟在融合三条路径相关内容的基础上，从连接央地关系的目标与资源等具体要素出发，提出一个具有一般意义上的中观层面的分析框架，并引入相关案例进行阐释佐证，对政策试点机制生成的关键因素及其具体内容进行探讨，拓展中国特色政策试点机制研究的深度。

(二)分析框架

分析框架是一些特定因素及其关系的逻辑呈现，内含某种理论路线与逻辑思维，确定了一系列变量以及变量之间的相互关系[31]。作为一项兼具本土实践和理论的特色治理机制，政策试点改变了政策原先处理模式的复杂行为，内嵌于政治转型、经济转型和社会转型中。其既是中央政府实现治国理政、追求社会稳定和发展的适应性产物，也是基层政府基于多样化、复杂性的治理情境进行特定问题解决的创新性探索。本研究在已有文献分析和回顾的基础上，结合公共政策中的政策目标和政策工具等内容，选取“目标-资源”两个维度，对具有中国特色的政策试点机制生成要素进行探究，为进一步理解政策试点机制提供本土化视角。

具言之，中国特色政策试点机制的生成是顶层设计与基层落实的螺旋契合(2)在中国的政策试点中，央地之间通过频繁互动对政策目标和政策工具进行不断界定，以取得试点成功，这是中西方政策试点的不同点之一(朱旭峰、赵慧，2021)。通常，西方的政策试点是建立在“制度性分权”基础上，以试验为基础的政策过程主要是地方政府的自发行为，较少受到中央政府等上级组织的干预和影响。但中国的政策试点往往是建立在“授权性分权”基础上，其试验过程仍然需要中央领导层的权威来鼓励和保护广泛存在的地方积极性(韩博天，2008)。，遵循着“自上而下引导驱动”和“自下而上赋能创新”这一“上下双轨”的路径。自上而下的引导驱动强调从中央到地方，关注在顶层设计下的目标完成度，提供了诸如政治体制、法律制度和官僚制度的先验性假定；自下而上的赋能创新强调从地方到中央，增强了政策制定者与执行者之间的互动，实现了政策与资源环境间的匹配(3)从政策的整个过程来看，央地中的不同主体间在政策制定、政策执行和政策评估过程中均涉及目标与资源。目标维度上，在“职责同构”的中国政府体系中，中央设定的目标是地方政府进行目标设定主要内容，即地方政府在目标设定方面更多是在中央所设定的目标基础上的进一步细化，与高层级政府保持较高的一致性；资源维度上，不同类型的政策试点中，中央通常会匹配一定的资源给地方，但政策的执行关键在于地方，试点的落实大部分依靠地方政府，地方政府在获得试点身份后，往往会在中央匹配的资源的基础上对相关资源进行整合，最大程度上确保试点能够获得成功。央地之间的纵向共演共同推动政策目标的形成和政策资源的投入，本研究在二者互动的基础上侧重探讨中央层面上的目标设定和地方层面上的资源整合问题。。总体而言，自上而下的目标引导驱动为政策试点的开展提供了方向与势能，自下而上的资源赋能创新为政策试点的选择、实施和扩散提供了基础和动力，具有中国特色的政策试点机制是在二者联动的基础上逐渐形成的。从政策的全过程来看，政策试点从启动到终结亦需要政策目标的引导和政策资源的支撑。指定试点、授权试点、开放试点、自主试点等不同政策试点模式，也都蕴含着目标和资源两大要素[32]。概言之，政策试点机制中的启动、实施、扩散和终结等内容，离不开“上下双轨”基础上的目标引导与资源支持，二者构成中国特色政策试点机制中的关键要素(4)在公共政策理论中，政策是由多个子要素组成的，并受到“政策边界”“政策条件”“政策成本”的影响。从宏观到具体可以划分为政策目标、政策手段与政策指标(Hall，1993)，或政策目标、内容与工具等(Bennett，1991)，各要素在整体上使公共政策本身成为了一个有机系统(刘培伟，2015)。上述研究给予我们重要启发，但考虑研究篇幅的限制和研究深度的要求，本研究主要从政策目标和政策资源两个重要维度进行探究，未对政策试点主体、政策试点内容、政策试点环境、政策试点成本等要素进行详细探讨。。

在目标维度上，主要目标、发展目标和具体目标的设定凸显了中央对地方实现有效治理的期待，是中国特色政策试点机制生成的关键要素之一。同时，政策试点需要在绩效与风险之间进行动态的评估，需要在国家与社会两个层面实现风险控制[33]。政策试点目标的设定是一个动态发展的过程，既要考量提升治理绩效，又要进行风险的规避控制，以实现有效治理和风险控制的权变平衡。总体而言，政策试点中的目标设定在于聚焦多层级间注意力、圈定可试的权限边界、凸显试点的核心要素、进行风险的规避控制。首先，目标设定能逐渐聚焦与试点相关的各领域与各层级注意力(5)目标设定后能够聚焦包括党委、政府、社会和公众等不同主体间的注意力，本研究主要关注的是不同层级的党委和政府的注意力是如何被聚焦的。，使得不同主体能围绕试点目标开展各项工作并形成合力，为实现有效治理奠定组织基础；其次，大部分的政策试点是围绕实现特定目标展开的，往往会设置一个相对明确的试点权限边界，以摆脱既有体制规则上的束缚，推进制度上的创新；再次，目标设定过程中中央会对试点内容的重心、难点进行审视，凸显试点的核心要素，将有限的资源用于亟需突破的问题上，实现“以点带面”的目标；最后，试点过程中还需要处理好活力与秩序的关系，因此需在目标设定时考量如何规避或降低政策执行过程中可能导致的政治风险与社会风险，以减少政策失灵或失败所带来的损失。

在资源维度上，资源是实现目标的关键条件，包括应用到政策执行中的人力、经费、信息、设备等内容。Giddens把构成支配结构的资源区分为配置性资源和权威性资源[34]。其中，配置性资源包括知识和人力结构、治理资金；权威性资源包括治理性权威、非人格化程序等[35]。配置性资源和权威性资源二者的存量与结构，会直接影响国家治理方式和公共政策的选择[36]。在具体的政策试点过程中，其成效受到资源充足与否和配置能力强弱的影响，资源和目标二者间存在“漏斗效应”[14]。因而，在面对资源瓶颈的刚性约束时，需要通过柔性吸纳的方式，从不同维度对资源进行争取、调动、优化和吸引，实现资源的刚性约束与柔性吸纳的调试匹配。首先，在科层制的运作逻辑中，试点方需要结合自身的资源禀赋，充分利用纵向府际的资源，向上争取蕴含权威性的稀缺性资源；其次，对于一般的配置性资源而言，试点方可通过运动式治理、政治动员等方式向下调动可用的资源，为试点的开展和取得成效奠定基础；再次，资源的配置整合能力影响资源的利用效率，面对有限的资源，试点方通过优化资源的方式，对现有资源的结构和布局进行优化，解决资源总量不够和配置能力不足的问题；最后，试点方还可运用试点身份，借助外界力量参与到试点过程中来，吸引更多优质资源，从而为试点的顺利开展进行赋能。

图1 “目标设定-资源整合”分析框架

目标设定与资源整合共同推动中国特色政策试点机制的形成。在此基础上形成的分析框架的核心要义在于，中国特色政策试点机制需要在府际理论基础上重点考量政策目标设定与资源整合两大关键要素，以及二者所包含的具体内容。总体而言，中国特色政策试点机制的形成，需要在“自上而下引导驱动”和“自下而上赋能创新”的基础上，关注政策目标与治理资源在试点中的功能作用，实现目标设定上的有效治理与风险控制的权变平衡，资源整合中的刚性约束与柔性吸纳的调试匹配，进而实现社会秩序与活力的有机统一(图1)。

三、案例选择：深圳建设中国特色社会主义先行示范区

为进一步论证中国特色政策试点机制生成的关键要素，笔者结合深圳建设先行示范区这一现实案例，对中国特色政策试点机制中的要素进行深度探讨，验证上述分析框架的解释力。之所以选择深圳建设先行示范区作为分析案例，主要是出于以下两个方面的考量：一方面，深圳从最初的小渔村到如今的大都市，从经济特区跃升为先行示范区，经济、政治、社会和民生等在试点的过程中发生了巨大的变化，其建设先行示范区的历程是观察中国特色政策试点的样本典范；另一方面，先行示范区融合了试点多重类型和多种要素，统合了自上而下的增量放权与自下而上的增量贡献，体现了央地之间在目标设定与资源整合的良性互动和纵向共演，展现了中央与地方在经济、政治和社会领域试点过程中的不同角色定位，回应了目标设定与资源整合中的相关问题，诠释了中国之治的治理智慧和政策方案，为探究中国特色政策试点机制的相关要素构成提供了较好的切入点。总体而言，深圳建设先行示范区所经历的“酝酿—落地—深化”这一实践样本，能为理解中国特色政策试点机制中的“目标设定—资源整合”两个维度提供丰富的研究素材，具有较强的说服力和佐证性(6)受研究篇幅和研究实际限制，本研究无法涉及深圳建设先行示范区的所有改革举措和全过程。但通过对主要领导人的批示讲话、相关政策文件、政府工作报告、政府工作会议、有关部门访谈等内容的分析和对具体实践的检视，能在一定程度上洞察央地互动视角下关于“目标设定—资源整合”的具体内容，从而对中国特色政策试点机制生成的关键要素进行较为准确地分析。。

其中，对目标设定的阐释主要依据主要领导人的批示讲话和出台的相关政策文件，探究中央层面是如何考量政策试点目标设定问题的(7)政策目标的设定是一个极其复杂的环节，现有文献对政策试点选择做了一定层面上的探讨，如黄飚的《当代中国政府的试点选择》(2018)一文中对这一问题进行了详细分析，总结出了“高层指派”“地方竞标”“请示授权”“上下协作”四种模式。本文关于目标设定的分析是基于试点选择之后，上级政府如何对相关目标进行设定问题的分析。同时，基于材料的可获得性考量，本研究将目标设定的相关分析限定在中央层级出台的政策文本及主要领导人的讲话材料。。资料来源主要包括以下四个部分：一是2018年12月习近平总书记在对深圳视察后对深圳工作作出的重要批示(以下简称《批示》)，要求深圳要“朝着建设中国特色社会主义先行示范区的方向”前行；二是出台《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》(以下简称《意见》)，系统、全面和准确地阐述了深圳建设中国特色社会主义先行示范区(以下简称“先行示范区”)新的时代使命和战略定位；三是中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案(2020—2025年)》(以下简称《方案》)，为先行示范区建设进行顶层设计；四是习近平总书记《在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话》(以下简称《讲话》)(8)在一些重要时间点，中央主要领导人的调研和讲话，意义重大。，提出了深圳要建设好中国特色社会主义先行示范区的相关举措。《批示》《意见》《方案》《讲话》是习近平总书记、党中央作出支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的重大战略部署，展现了新时代党中央赋予深圳的历史使命，凸显了中央在目标上的设定与考量，能够较好地呈现政策试点机制中关于目标设定的注意力的聚焦、权限边界明确、重心难点凸显和风险规避控制等内容。

对资源整合的阐释主要是以试点方深圳市为主体，探究其如何利用自身优势及试点身份，在纵向层面向上争取稀缺资源和向下调动可用资源，在横向层面对内优化有限资源和对外吸引优质资源，以突破试点过程中所面临的资源的刚性约束问题(9)在资源层面，本研究根据前文对资源整合的分析，暂时剥离政策制定方对资源整合的影响，主要以获得试点身份的试点方为主体进行分析，结合试点方为主体出台的政策文本、地方领导人讲话、政府部门访谈等多种证据素材探讨资源刚性约束与柔性吸纳的调试匹配问题。。资料来源主要包括以下五个部分：一是在中央提出建设先行示范区的目标后，中共深圳市委六届十一次至十九次全会、第七次党代会、七届二次与三次全会等会议对先行示范区的建设进行了部署安排；与此同时，2019—2021年深圳市及各区的政府工作报告对市委的部署安排进行回应；二是2019年8月至2021年12月，深圳市政府共召开40余次的常务会议，在多次会议上强调要“提出一批符合国家战略方向、符合广东需要、符合深圳实际的改革创新事项和政策举措，争取更多先行先试政策在深圳落地”等内容；三是深圳市成立推进中国特色社会主义先行示范区建设领导小组，并多次召开会议，部署深圳先行示范区建设重点工作，将先行示范区建设推深做实；四是同深圳市政府及区政府等部分工作人员进行深度访谈，通过面对面交流和电话访谈等不同方式，获取关于深圳推进先行示范区建设的一手调研资料；五是深圳市人民政府网站“深圳政府在线”、《深圳特区报》等关于深圳建设先行示范区的相关文件及报道等内容，为理解先行示范区建设过程中的资源整合问题提供了信息补充。相关会议部署、工作报告、访谈内容和新闻报道等，在一定程度上佐证了先行示范区建设过程中的资源整合问题，能够呈现试点方如何向上争取稀缺的资源、向下调动可用的资源、对内优化有限的资源、对外吸引优质的资源的。具体政策试点历程如表1所示。

表1 深圳建设中国特色社会主义先行示范区试点历程(截至2021.12)

四、目标设定：有效治理与风险控制的权变平衡

(一)聚焦多层级间注意力

作为公共政策过程的一个重要变量，注意力具有稀缺性、竞争性和选择性的特征，决定了组织行为的转化[37][38]。能否聚焦多层级间稀缺的注意力，是公共政策顺利制定和执行的基础。在复杂的央地关系中，试点目标由中央设定后，多层级间的注意力将被改变。中央有维护自身权威性和合法性的需求，通常会通过作出批示、下发通知、召开会议、集体学习、基层调研等方式，聚焦包括中央层面在内的多层级间的注意力，形成政策共识，自上而下推动试点目标的实现[39][40]。从表1可以看出，习近平总书记的视察讲话和《批示》发布后，各地区各部门的注意力聚焦到如何建设好先行示范区这一问题上。在这个过程中，省市通过下发通知、专题学习、分组讨论、全面部署、贯彻落实等方式，将更多主体的注意力聚焦到即将开展的先行示范区试点中来。《意见》正式出台后，深圳建设先行示范区的试点身份正式确定，中央和国家机关部门开始加强指导协调，广东省和深圳市进一步运用理论学习、专题研讨、政治动员、实地调研、方案制订、对外交流等多种方式，最大限度地凝聚多层级间的注意力，有力地推动试点进程。《方案》《讲话》再次强调了深圳建设先行示范区是“新时代党中央赋予深圳的历史使命”，提出要“营造改革氛围”，引导更多干部了解并参与到先行示范区建设中来。广东省和深圳市及深圳各区政府也在多次的政府工作报告、党代会报告中，部署落实先行示范区建设目标，借助高规格会议聚焦多层级间的注意力。总体而言，试点目标设定是一个逐渐清晰的动态发展过程，多层级间的注意力伴随着目标的明确而逐渐得到聚焦。

(二)圈定可试的权限边界

试点具有一定的边界性，并非所有的一切都可试点。中国特色的政策试点带有解决特定问题的特性，往往会面临权限突破和边界模糊的难题，需要在目标设定中圈定可试的权限边界。通常，自上而下的目标设定会根据时代背景和现实需求，划定可试的边界范围，解决试点方面临的需要突破权限的问题。一般而言，中央往往会采用放权、授权或赋权的方式，允许地方基于一定的自由裁量权开展试点工作，以达到试点目的。对于未能直接明确的权限和事项，亦会通过法治政策保障和制度规范的强化扫除试点过程中的障碍。已有研究指出，通过目标设定进行自上而下的激励性放权、授权和赋权，能为地方在经济政策和制度层面实现创新提供自主权[41][42]。从发展历程来看，深圳与中央在纵向共演过程中，形成经济放权、政治授权和社会赋权的良好局面[19]。在此基础上，中央在先行示范区建设的目标设定上对经济放权、政治授权和社会赋权等内容进行考量，通过清单式批量申请授权方式，分批次制定授权事项清单，进一步明确深圳在重要领域和关键环节上可试的权限边界，推动重点领域的深化改革和先行先试。以首批授权事项清单为例，其中包括了要素市场优化配置、营商环境、科技创新体制、对外开放、公共服务体制、生态环境和城市空间治理等六大方面、四十个具体事项，赋予了深圳相关的管理权限，明晰了深圳拥有自由裁量权的领域。同时，针对未能在首批授权事项清单中呈现的内容，则通过建立健全与综合改革试点相配套的法律法规、政策调整机制等安排，为全面推进先行示范区建设提供法治保障。

(三)凸显试点的核心要素

中国特色治理现代化涉及经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”的总体布局，具有价值多维性、主体层次性和方法复合性的特征[43]。中国特色政策试点机制的形成，其试点内容紧扣“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，致力于实现国家治理体系与治理能力现代化建设。在具体的试点目标设定时，往往会根据试点的时代背景和社会需求，对需要试点的核心要素进行阐释。同时，确定目标设定中的试点核心要素是一个从宏观到微观、从模糊到清晰的过程，并非一蹴而就，而是会随着试点进程调整优化，逐渐深入并不断聚焦。从表2可以看出，先行示范区的建设并非是某一领域的试点，而是从“五位一体”总体布局对先行示范区的建设进行战略目标上的设定，明确了经济、政治、文化、社会和生态的相关内容，凸显了试点方在创新、产业、开放、大湾区建设、法治等方面的核心内容，体现了“一张蓝图绘到底”的社会主义优势，实现了对中国特色的现代化治理模式的全方位探索。从表1可知，政策试点目标的设定存在央地上下互动和纵向共演的过程，试点的核心要素逐渐清晰化。如深圳市委市政府印发的《深圳建设先行示范区行动方案(2019—2025年)》所明确的127项任务，既是对《意见》中设定的目标的进一步细化，又为中央进一步出台的《方案》提供实施基础。总体而言，确定中国特色政策试点机制中的核心要素是一个螺旋式的过程，会随着试点的启动和开展逐渐清晰化。

表2 深圳市建设先行示范区的核心内容与具体要素

(四)进行风险的规避控制

工具性与物质性的异化、资源的不充分、信息的非对称性，以及社会体制与政治结构变革影响的交叉重叠，容易导致风险的滋生和风险的溢出。政策试点的选择与实施，不仅有规避全国范围内政策创新风险的考量，亦有如何控制试点本身所产生风险的考虑，可增加改革的可控性[19]。当前，改革进入深水区，社会利益日趋多元化，政策变迁的压力和风险陡增。在目标设定时，要统筹好发展和安全两件大事，进行风险的规避控制。具言之，在规避风险层面，当一项政策具有较强的不确定性，且上级政府难以有效衡量该项政策全面铺开所带来的风险及产生的后果时，往往会采用试点的方式，维系政策调整和制度变迁的平稳性。在控制风险层面，政策试点是政策全面推行的一种整体性和制度性探索方式，有助于在可控的范围内，降低政策创新和制度变迁带来的风险[9]。控制风险不仅要控制试点自身实践所引发的风险，还要控制试点过程中可能引发的改革风险。在先行示范区建设中，要增强风险防控能力，一方面，对“资本市场”“市场准入放宽”“制度型开放力度”“扩大金融业、航运业等对外开放”等内容采用循序渐进、不断调适的方法，避免全面铺开改革带来的震荡风险；另一方面，坚持“底线思维、稳步实施”的工作原则，建立健全重大风险识别及系统性风险防范制度和政策体系，实行包容审慎的改革风险分类分级管控机制，在风险总体可控的前提下，科学有序地推进改革。总体而言，中央在政策试点目标层面上关于托底保障机制和紧急叫停机制的设定能够规避和控制风险，在“最大限度”层面为“反复试验提供保障”，实现改革的螺旋式上升。

五、资源整合：刚性约束与柔性吸纳的调试匹配

(一)向上争取稀缺的资源

科层制组织中，中央有人事安排和资源调配等行政统辖和规划的权力[44]，但由于资源供需矛盾的存在，中央不可能将有限的资源都投入到某一领域或某一地方，需要地方通过上下互动的方式争取更多稀缺性的资源。在具体的试点过程中，试点方利用中央赋予的试点身份，更好地获得上级政府的支持。当试点方争取到上级更多有价值和不可模仿的稀缺性资源，能够带动相应配置性资源的获得，有力推进试点工作，提升试点成效。“有了先行示范区这个身份，我们在向中央有关部委争取资源时，会因为有中央相关文件的支撑而更加有理有据，中央部委也会更加关注支持我们去做一些事情，如果没有这个身份，按照以往的经验有些事是不一定能办成的”(访谈记录20220120SZGXC)(10)文章引用的访谈材料和经验数据源于2021年8月至2022年1月之间同深圳市(区)政府等部分工作人员的访谈，遵循学术管理规范，行文对所涉及的单位和工作人员作了技术处理。访谈记录编码规则：八位数为访谈日期，大写英文字母为被访者身份代码。。同时，向上争取稀缺性资源是一个动态的过程，需要建立在央地纵向共演所形成的信任机制的基础之上。经过自上而下与自下而上的互探、互嵌和互惠，中央与深圳建立起了基于上级权威的信任关系[19]。在试点过程中，试点方通过绩效反馈，更容易获得上级政府或中央的肯定和信任等权威性资源，进而实现央地之间的良性互动，争取到中央更多的资源投入，以及能够运用这种肯定和信任实现资源要素的集聚，增加试点成功的概率。“深圳之所以是中国特色社会主义主义先行示范区的最佳选择，在于过去的几十年时间里，深圳在经济等方面的发展给予了中央超过预期的反馈，中央也就(对深圳)有了更多的信任和支持”(访谈记录20220117GDZYZ)。总体而言，向上层面在于试点方获得中央赋予的试点身份后，能够运用这种身份获得上级政府的权威、信任等稀缺性资源。

(二)向下调动可用的资源

在科层制中，地方政府在执行政策时通常采取目标责任制的方式，并采用常规治理和运动式治理两种模式，通过政治动员等方式将“常规嵌入运动中”[45][46]。首先，试点方通过目标责任制，将试点任务量化分解和试点责任层层落实，强化基层对中央政策的执行力度。当宏观改革目标被转化为具体的政策目标后，利用行政层级分配相应的政策目标，可以促使基层将这些分配的目标转化为各种优先的绩效目标[47]。“我们部门在2019年12月份的时候专门出了一个文件，主要是围绕中央、省市关于先行示范区建设中与我们部门业务相关的工作进行部署，大概梳理出二三十条吧，并进行任务的分解，要求各区相关部门按要求执行”(访谈记录20210813SZGXX)。其次，在地方治理实践中，与行政资源相联系的常规治理模式以及与政治资源相联系的运动式治理模式，会以不同的组合方式出现，形成“常规”和“运动”互嵌的模式。试点目标设定之后，试点方通常在这种互嵌模式中向下整合行政资源和政治资源，解决资源刚性约束的难题。最后，通过政治动员调动下级部门参与试点的积极性，将相关部门的工作重心转移到试点事项中，实现治理资源的统筹，弥补资源有限和治理能力不足的问题。实践中，深圳将先行示范区建设的目标进一步细化，明确了各主体需要完成的事项。同时，经过上级政府的动员和部署后，深圳市各区通过“常规”和“运动”互嵌的方式，将先行示范区的建设作为重点工作来抓，为先行示范区建设的落地提供了保障。总体而言，向下层面主要是试点方利用试点这一载体，调动基层的积极性，实现配置性资源的跨层级聚合和超常规投入，以实现试点目标。

(三)对内优化有限的资源

有限资源利用效率低、资源结构固化，容易导致基层在政策执行时受到资源刚性约束。面对资源利用效率低的难题，利用试点身份能在保障科层组织条块结构之间的有效沟通与协调的基础上让各部门高效联动，减少部门间的摩擦和内耗，避免有限资源的浪费，从而实现“1+1>2”的功能。通常，在内部资源有限的情况下，试点方能够通过试点身份打破行政部门之间的壁垒，创新性地整合和优化已有资源结构。部门与部门间亦能借助试点身份加强合作，为实现内部资源的重塑创造有利条件。“先行示范区设立后，市里面各个部门加强联系的机会也更多了。比如说我们部门跟A部门，原本没有太多关联，想让对方配合共同完成一件事时，但由于师出无名具有很大的难度。现在有了先行示范区这个身份后就不一样了，很多事情沟通合作起来就比较顺畅了，做起事来也就顺理成章，对方也会更加上心地完成”(访谈记录20220120SZZZY)。面对资源投入呈现边际递减所产生的资源固化等新问题、新矛盾和新挑战，试点方可利用试点权限超越一般常规程序，实现资源固化藩篱的破除、资源独特优势的发挥、新价值的创造。在先行示范区建设的具体过程中，一方面，通过领导小组的成立、重大任务的部署，结合党代会、政府工作报告会，建立财政资金、用地、用林、用海规模统筹机制，让相关资源统筹分配形成共识，提升资源的利用效率；另一方面，通过运用中央在经济、政治、文化、社会和生态等领域下放的自主权，深圳能够实现既有资源的最优利用。总体而言，对内层面主要是试点方通过内部的共识凝聚、各方力量协同等方式，实现资源的优化配置。

(四)对外吸引优质的资源

政策的有效执行除了需要体制内资源投入，还需要体制外资源的助力[48]。公共部门无法掌握政策执行的全部资源，需要吸引独立于行政体系的外部优质社会资源为政策执行赋能。试点方获得试点身份后，通过吸引分散在社会上的经济资源、政治资源、社会资源，进一步对接国际资源，破解试点过程中的资源刚性约束的难题。试点过程中通过市场组织资源的广泛调动，吸引市场力量参与到试点工作中来，推动试点进程。同时，运用社会力量参与撬动相应的社会资源，打破资源不足对试点政策执行的制约。此外，国际资源的吸引与对接，有助于试点的成功开展。目前深圳能够吸纳的市场力量包括了359万户商事主体、450家境内外上市公司、8家世界500强企业以及位居全国前列的国有企业(11)资料来源：2021年深圳市政府工作报告。。在先行示范区建设过程中，部分市场力量积极参与先行示范区建设，拓展了试点资源获取的渠道和层级。同时，通过“成立高规格智囊团，建立行政咨询体系”，吸引包括智库、社会组织等社会力量的参与，为先行示范区建设提供智力支持和意见建议。此外，先行示范区的建设是一项综合性改革，具有对外窗口展示功能、国内国际规则对接功能以及创新示范功能等，通过建设国际一流营商环境改革创新实验区等，进一步对接国际资源，吸引更多优质国际资源参与先行示范区的建设。“在推进先行示范区建设过程中，我们市里面和区里面都出台了相关政策，积极引导支持企业及社会力量的参与，形成‘政府+企业+社会’格局，同时，市里面也大力引进、建立国际组织和机构等，致力于打造建设现代化国际化创新型城市”(访谈记录20211106LHZZL)。总体而言，对外层面主要是试点方运用试点身份对体制外的优质资源进行吸引，加强多元主体间的合作，弥补试点资源不足的问题。

六、结论与讨论

与建立在“制度性分权”基础上的西方政策试点所不同的是，中国特色政策试点机制是在“中央主导论”“基层首创论”和“央地互动论”三种不同政策逻辑的基础上形成的，遵循着“自上而下的引导驱动”和“自下而上的赋能创新”这一“上下双轨”的路径，包含着中央进行目标设定和地方进行资源整合两大关键因素，能够推动中国特色社会主义制度优势更好地转化为治理效能。其中，目标设定更多由中央政府完成，主要在于实现有效治理与风险控制的权变平衡，蕴含着中央对地方的期待，希冀通过聚焦多层级间注意力、圈定可试的权限边界、凸显试点的核心要素和进行风险的规避控制，指导地方通过试点进行相关经验的积累、总结和提升；资源整合则由地方政府落实，主要在于实现刚性约束与柔性吸纳的调试匹配，蕴含着地方对中央的回应，通过向上争取稀缺的资源、向下调动可用的资源、对内优化有限的资源和对外吸引优质的资源，充分发挥自身优势以实现试点目标。

本研究的理论贡献和创新在于通过案例阐释央地关系下中国特色政策试点机制生成的关键要素，总结、提炼与归纳出“目标设定-资源整合”分析框架，尝试突破“分级制政策试验”等内容。研究的实证贡献在于全面考察了当前深圳建设先行示范区的历程，描绘了央地关系下试点过程的样貌，积累了了解中央目标设定和地方资源整合的一手资料，能够为后续研究提供系统的图景。研究结合深圳建设先行示范区这一实践问题，宏观上，通过案例的深入剖析能够较好地回应中国特色政策试点机制形成问题，为理解政策试点研究这一热点议题贡献中国方案；中观上，剖析目标设定和资源整合过程，尝试性地对政策过程的中间环节进行呈现，为进一步打开政策试点中的黑箱提供基础；微观上，从人财物等具体要素层面讨论了政策试点的目标设定和资源整合问题，为探究中国特色政策试点机制生成提供了要素层面上的理解视角。

全面深化改革的新时代，中国的改革开放已经步入深水区，政策试点承载了新的历史使命，中国特色政策试点机制所蕴含的内容愈加丰富。而本研究仅是使用深圳建设先行示范区试点单一案例来分析中国特色政策试点机制生成的关键要素，存在案例选取具有一定特殊性以及试点的“边界”“条件”“成本”等分析不够甚至缺乏等局限。随着深圳先行示范区建设的深入和更多不同政策试点类型的展开，未来关于中国特色政策试点机制的研究，可以在突破现有局限的基础上，进一步关注宏大政策目标与有效治理资源的矛盾制约等内容，以形成更具包容性和解释性的分析框架和具体制度体系。